CC BY
43
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСУДЕБНОГО
ОБЖАЛОВАНИЯ ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА ЕМЕЛЬЯНОВА,
ученый секретарь Ученого совета, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, доцент, полковник полиции
Е-таИ: [email protected];
М.М. БАТИЕВ,
адъюнкт кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, капитан полиции Е-таН: [email protected]
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность Рецензент: кандидат юридических наук Лучкин С.В.
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы организационного обеспечения досудебного обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов внутренних дел; вносятся предложения по детализации процедур досудебного обжалования; анализируются недостатки существующего порядка организационного обеспечения досудебного обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов внутренних дел.
Ключевые слова: досудебное обжалование, жалоба, должностное лицо, правоприменительная деятельность, органы внутренних дел.
ORGANIZATIONAL SUPPORT PRE-TRIAL APPEAL OF ACTIONS (INACTION) OF OFFICIALS OF THE INTERIOR
ELENA VLADIMIROVNA EMELYANOVA,
scientific secretary of the scientific Council, doctor of legal sciences, the candidate of economic sciences, associate professor, colonel of police;
M.M. BATYEV,
adjunct of the Department of theory and sociology of management bodies of internal Affairs of Academy of Ministry of Interior of Russia, police captain
Annotation. The article examines the organizational support of pre-trial appeal of actions (inaction) of officials of the Interior, made detailed proposals for pre-trial appeal procedures, analyzes the shortcomings of the existing order of organizational support pre-trial appeal of actions (inaction) of officials of the interior.
Keywords: pretrial appeal, complaint, officer, enforcement activities, internal affairs bodies.
Важнейшим условием эффективности досудебного обжалования действий и решений органов государственного управления должны выступать его организационные основы, с помощью которых происходит формирование практической работы в рассматриваемом направлении и которые должны соответствовать основным направлениям деятельности государственного органа. Основные направления деятельности МВД России отражены в 80 позициях Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 1 марта
2011 г. № 248 [1]. Серьезную проблему представляет отмечаемая некоторыми авторами бессистемность законодательства о досудебном обжаловании, его рассре-доточенность в рамках различных отраслей права и положений различных законодательных актов [2, с. 86, 87], в связи с чем необходимо, в первую очередь, уточнить понятие организационных основ правового регулирования досудебного обжалования.
В целом можно отметить, что во многих источниках (причем не только литературных, но и нормативных) понятия «организационные основы» и «орга-
низационно-правовые основы» являются синонимичными; кроме того, используется определение не базового понятия организационных основ, а частного, на примере рассматриваемого вида деятельности. В философской литературе, например, обосновывается определение организации как процесса, подразумевающее, с одной стороны, внутреннюю упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленную его строением, а с другой, — совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого [3, с. 448]. В связи с этим организационные основы правового регулирования досудебного обжалования действий (бездействия) и решений ОВД могут быть определены как комплексное понятие, включающее в себя следующие позиции:
♦ принципы организации ОВД как одного из органов исполнительной власти, наделенных управленческими функциями;
♦ принципы деятельности ОВД, закрепленные актами федерального законодательства (законность, открытость и публичность, беспристрастность, соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина);
♦ подведомственность вопросов досудебного обжалования соответствующим должностным лицам ОВД и перечень обжалуемых действий и решений.
Правовое регулирование досудебного обжалования как относительно нового правового института в целом строится с учетом существующих в системе государственного управления организационных структур. В современный период используется вариант регулирования досудебного обжалования через предоставление права рассмотрения жалоб субъектам, выполняющим и иные служебные полномочия. Круг этих субъектов может быть определен с учетом специфики обжалуемого решения, а именно при:
♦ использовании механизма досудебного обжалования в уголовном судопроизводстве жалоба рассматривается руководителем следственного органа, начальником органа дознания или может быть адресована в прокуратуру;
♦ использовании данного механизма при производстве по делу об административном правонарушении жалоба рассматривается начальником подразделения или начальником территориального ОВД;
♦ досудебном обжаловании отказа в предоставлении государственной услуги жалоба рассматрива-
ется начальником подразделения, предоставляющего соответствующий вид государственных услуг.
Организационные основы правового регулирования досудебного обжалования гражданами и организациями действий (бездействия) и решений органов внутренних дел могут быть рассмотрены с учетом общих задач данного порядка обжалования. В этой связи укажем, что уже созданный механизм досудебного обжалования является сверхдоступным, не содержащим никаких ограничений. Так, в отличие от судебной формы обжалования, в нем отсутствует перечень жестких критериев, несоблюдение которых влечет оставление ее без рассмотрения или без движения (правила о письменной форме с указанием персональных данных жалобщика, очевидно, не может нарушать критерий доступности, поскольку является средством, обеспечивающим обратную связь с жалобщиком).
Досудебное обжалование действий и решений ОВД как правовая процедура должна отвечать таким критериям, как упорядоченность и направленность. По ряду причин, на сегодняшний день невозможно констатировать полное соответствие правового регулирования досудебного обжалования этим критериям: с одной стороны, административные регламенты, утвержденные в отношении большинства основных направлений деятельности подразделений МВД России, содержат положения о досудебном обжаловании, а с другой, — все они воспроизводят положения Федерального закона № 210-ФЗ, не привнося никаких специфических особенностей в установленный порядок. Между тем, очевидно, что сфера досудебного обжалования, для которой федеральным законом установлены общие положения, обладает также и спецификой, обусловленной конкретным видом деятельности или предоставляемой государственной услугой. Далее, если говорить о досудебном обжаловании действий и решений, вынесенных при производстве по делу об административном правонарушении, или по уголовному делу, его вопросы регламентируются соответствующими нормами процессуального характера, являющимися едиными для всех правоприменителей, независимо от требований подведомственности и подследственности.
В менеджменте выделяется шесть организационных структур управления: линейная, матричная, диви-зиональная, функциональная, линейно-функциональная, линейно-штабная [4, с. 18]. На примере организации деятельности ОВД можно сделать вывод, что
здесь имеет место комбинация линейной, линейно-функциональной и линейно-штабной структур с распределением ряда полномочий по федеральному, окружному, региональному и территориальному уровням. При этом организационно-структурные преобразования в системе МВД на сегодняшний день еще не завершены.
Так, основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007—2017 гг., утвержденные Приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 5, выделяют ряд направлений оптимизации организационно-правовой деятельности, главной целью которой является повышение эффективности взаимодействия субъектов правовой работы в системе МВД России: 1) совершенствование нормативной базы, регулирующей правовую работу в системе МВД; 2) совершенствование планирования правоподготовительных работ подразделений системы МВД России на основе комплексного анализа правоприменительной практики; 3) повышение эффективности взаимодействия подразделений системы МВД России с органами государственной власти России, ее субъектов, муниципальных образований по вопросам совершенствования нормативно-правового регулирования сферы внутренних дел; 4) улучшение организационно-штатного и материально-технического обеспечения правовой работы в системе МВД России; 5) повышение организационно-методического влияния правовых подразделений на состояние правовой работы в органах внутренних дел и внутренних войсках [5].
В Дорожной карте дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации определено восемь направлений совершенствования организации управления. Вместе с тем, следует признать, что процесс реформирования системы ОВД был замкнут на организационном обеспечении самых важных направлений деятельности — борьбе с преступностью и поддержанием общественного порядка, вследствие чего ряд остальных направлений детальным организационным преобразованиям не подвергался.
Как отмечают А.П. Ипакян и В.Ю. Касьян, в разработанной системе оценки эффективности деятельности ОВД заключен существенный недостаток, связанный с тем, что она базируется, преимущественно, на количественных показателях, что неизбежно порождает формальное следование за их внешними циф-
ровыми значениями, величина которых может зависеть от самых разных, в том числе сугубо субъективных, факторов [6, с. 104, 105].
В связи с этим в режиме совершенствования организационных основ правового регулирования досудебного обжалования действий и решений ОВД в перспективе можно предложить проведение следующих мероприятий:
♦ законодательное разделение механизмов досудебного обжалования и ведомственного контроля в деятельности ОВД;
♦ создание в системе территориальных ОВД подразделений, наделенных правом рассмотрения жалоб на действия и решения должностных лиц ОВД, с отделением их функций от функций Управления по работе с обращениями граждан и организаций, образованного в соответствии с требованиями Административного регламента по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятия по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок в структуре Департамента делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций;
♦ предоставление подразделениям по рассмотрению жалоб граждан (организаций) осуществлять их рассмотрение в полном объеме с вынесением решения и разъяснением дальнейшего порядка обжалования;
♦ определение подведомственности жалоб вновь образованным подразделениям — жалобы, связанные с оказанием государственных услуг, жалобы, содержащие информацию о противоправной деятельности сотрудников ОВД, и иные жалобы, не связанные с производством по уголовному делу или делу об административном правонарушении в отношении заявителя;
♦ определение основ взаимодействия вновь образованных подразделений с иными подразделениями ОВД по порядку предоставления дополнительной информации по поступившей жалобе, затребования письменных объяснений сотрудников, действия которых обжалуются, информационному обеспечению деятельности;
♦ определение условий допустимости (приемлемости) жалобы с возможностью оставления без рассмотрения немотивированных жалоб, либо жалоб, форма которых не соответствует правилам, установленным Федеральным законом № 59-ФЗ;
♦ определение алгоритма рассмотрения жалобы — сроков регистрации, первичного изучения, проверочных мероприятий, рассмотрения по существу, вынесения решения, направления ответа заявителю.
Следует отметить, что 12 сентября 2013 г. Приказом МВД России № 707 утверждена Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации [7], зарегистрированная в Минюсте России 31 декабря 2013 г., которая призвана заменить утративший силу Административный регламент, утвержденный приказом № 1221. Целью принятия этой инструкции, как следует из ее преамбулы, является установление единого порядка рассмотрения обращений граждан и организаций, и снова, как и в регламенте, речь идет обо всех обращениях, независимо от их специфики (специфика, отчасти, отражена в ряде положений инструкции, но в целом предусмотрены общие правила рассмотрения и предложений, и заявлений, и жалоб). За качество рассмотрения обращений отвечают, в соответствии с п. 3.2 приказа, начальники самостоятельных подразделений, а за обеспечение своевременного, полного и объективного рассмотрения обращений — начальники ОВД. Предусмотрена и персональная ответственность начальников подразделений делопроизводства и режима, а равно должностных лиц ОВД — непосредственных исполнителей, рассматривающих поступившее обращение. С одной стороны, распределение персональной ответственности по четырем уровням означает, несомненно, серьезное внимание руководства МВД России к процедурам рассмотрения обращений, однако, с другой стороны, обилие персонально ответственных лиц нивелирует возможность определения их индивидуальных просчетов и превращает персональную ответственность, по сути, в коллективную. Далее, для рассмотрения обращений в п. 3 Инструкции установлено девять этапов: 1) прием и первичная обработка обращений; 2) их регистрация и учет; 3) принятие организационных решений о порядке рассмотрения обращений; 4) рассмотрение обращений по существу и принятие по ним решений; 5) подготовка и направление ответов на обращения; 6) хранение обращений и материалов по их рассмотрению; 7) личный прием граждан; 8) анализ рассмотрения обращений; 9) контроль за рассмотрением обращений. Сразу укажем, что последние четыре этапа, по сути, не связаны непосредственно с рассмотрением жалоб, а носят обеспечительный характер.
Положения о досудебном обжаловании, включенные в регламент 2011 г., в данной инструкции не отражены, хотя в ней и излагается ряд особенностей рассмотрения некоторых обращений (в частности, связанных с уголовным судопроизводством), что служит доводом в пользу распределения подведомственности жалоб. Однако, в конечном итоге предложенный в Инструкции порядок рассмотрения обращений граждан и организаций обладает, на наш взгляд, рядом недостатков:
♦ отсутствие полной индивидуализации процедур рассмотрения обращений различных видов;
♦ неопределенность в конечном субъекте, принимающем решение по поступившему обращению;
♦ определение широкого видового перечня подразделений, осуществляющих рассмотрение обращений граждан (включая образовательные и санаторно-курортные учреждения);
♦ установление длительных сроков для совершения первичных действий по поступившему обращению (семь дней для принятия решения о рассмотрении по существу);
♦ установление безотлагательного рассмотрения только парламентского запроса.
Кроме того, предусмотренный административным и уголовно-процессуальным законодательством ведомственный контроль не получил в Инструкции должного и подробного освещения, не определены и направления его совершенствования.
Таким образом, анализ перспективных направлений совершенствования организационных основ правового регулирования досудебного обжалования гражданами и организациями действий (бездействий) ОВД позволяет сделать следующие выводы:
♦ понятие организационные основы правового регулирования досудебного обжалования действий (бездействия) и решений органов внутренних дел является комплексным и включающего в себя следующие позиции: принципы организации ОВД как одного из органов исполнительной власти, наделенных управленческими функциями; принципы деятельности ОВД, закрепленные актами федерального законодательства (законность, открытость и публичность, беспристрастность, соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина); подведомственность вопросов досудебного обжалования соответствующим должностным лицам ОВД и перечень обжалуемых действий и решений;
♦ о необходимости установления в системе ОВД инстанционности досудебного обжалования: первичная жалоба поступает на рассмотрение руководителю подразделения, апелляционная — при недовольстве его решением — начальнику территориального ОВД.
♦ о создании в системе территориальных ОВД подразделений, наделенных правом рассмотрения жалоб на действия и решения должностных лиц ОВД.
Литература
1. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации : утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (по сост. на 25 декабря 2013 г.) // Рос. газ. 2011. 2 мар.
2. Кукса Т.Л. Роль и место процедур досудебного обжалования в контроле за сферой государственного управления, или Перспективные направления административной и судебной реформ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1.
3. Философский энциклопедический словарь / Под ред. Л.Ф. Ильичева, П.Н. Федосеева, С.М. Ковалева, В.Г. Панова. М., 1989.
4. Михалева Е.П. Менеджмент: Конспект лекций. М., 2011.
5. Основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007—2017 гг.: утв. Приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 5 // СПС «Консультант плюс».
6. Ипакян А.П., Касьян В.Ю. Новые подходы к оценке эффективности деятельности органов внутренних дел в механизме реформирования. В сб.: Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России. М., 2003.
7. Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан.
Ендольцева А.В., Химичева О.В., ЭриашвилиН.Д. и др. Прокурорский надзор зарубежных стран: учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
ПРОКУРОРСКИМ
надзор
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРДН
На основе сравнительного правоведения рассмотрены особенности организации и деятельности прокуратур зарубежных государств (американских — США, Федеративной Республики Бразилии; европейских — Соединенного Королевства, Французской Республики, Федеративной Республики Германия, Королевства Испания, Итальянской Республики; всех иных, помимо Российской Федерации, стран—участниц СНГ — Республики Беларусь, Украины, Республики Казахстан, Республики Узбекистан, Республики Армения, Республики Молдова, Республики Таджикистан, Туркменистана, Кыргызской Республики, Азербайджанской Республики; прибалтийских государств — Латвийской Республики, Литовской Республики, Эстонской Республики; вышедшей из состава СНГ Грузии).
Для студентов (курсантов, слушателей) высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов (квалификация «бакалавр»), а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных органов и всех интересующихся организацией и функционированием правоохранительных органов ряда зарубежных государств.
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1. Тел./факс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: [email protected], www.unity-dana.ru
