CC BY
6Теория и история права и государства
СУДЕБНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В КОНТЕКСТЕ ГЕНЕЗИСНОГО И ИСТОРИКО-ТИПОЛОГИЧЕСКОГО ПОДХОДОВ
МАЛЬКО Александр Васильевич,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: [email protected];
ГУЛЯКОВ Александр Дмитриевич,
кандидат юридических наук, доцент, ректор Пензенского государственного университета. E-mail: [email protected]
Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 14-03-00284 «Стратегия развития правосудия в условиях глобализации»
Краткая аннотация: недостаточно уделяется внимания в исследованиях федерализма, его генезиса и исторической типологии. Между тем, вариант происхождения федерализма («снизу», «сверху» и «смешанным образом») очень многое может объяснить в структуре судебной системы конкретной страны. То же самое относится и к историческим типам федерализма (таким как «пионерский», «имперский» и «пост-имперский», «общинный», «постколониальный», «советский» и «пост-советский» и т.д.). Таким образом, мы можем раскрыть причину, почему судебный федерализм в этой или той стране придерживается той или иной модели функционирования.
There is not enough attention in the research of federalism paid to its genesis and historical typology. Meanwhile the mode of origin, of federalism (from «the grass roots», from «the top» and «mixed way») is very informative explaining the structure of judiciary in a concrete country. The same is with historical types of federalism (such as «pioneering», «imperial», and «post-imperial», «community», «post-colonial», «soviet and post-soviet», etc). Thus we may grasp the reasons why judiciary federalism in this or that country ad here to this or that model of functioning.
Ключевые слова: судебный федерализм; генезис федерализма; исторические типы федерализма; суды в США; суды в Гзрмании; суды в Австрии; суды в Швейцарии; суды в Индии; суды в России.
Judiciary federalism; genesis of federalism; historical types of federalism; courts in USA; courts in Germany; courts in Austria; courts in Switzerland; courts in India; courts in Russia.
Судебный федерализм, т.е. организация правосудия в федеративном государстве, подразумевает рациональное и сбалансированное распределение полномочий между федерацией и ее субъектами в сферах судоустройства и судопроизводства на основе сочетания централизации и децентрализации.
«Степень децентрализации задается типом правовой системы, моделью федерализма, особенностями государственно-правовой культуры конкретной страны. В зависимости от этого выделяют различные модели судебной системы»1.
1 Правосудие в современном мире / Под ред. В.М. Лебедева, Т.Я.
Хабриевой. М., 2012. С. 332-333.
По нашему мнению, в исследовании судебного федерализма недостаточное внимание уделяется генезисному и историко-типологиче-скому факторам. Между тем изначальный способ возникновения федерализма не может не влиять на всё его дальнейшее развитие, в том числе и его судебных институтов. То же самое относится и к исторической типологии федерализма. Воздействие исторической эпохи и геополитической среды не следует отрицать, поскольку разномоментальность и пространственная дифференцированность моделей федерализма различных стран многое может объяснить в специфике судебных учреждений федеративных государств.
С точки зрения генезиса следует выделять федерализм, сформировавшийся^) «снизу» (США); 2) «сверху» (Германия) и 3) смешанным способом, т.е. в результате сочетания инициативы местных элит и масс, поддержанных метрополией (Канада). По критерию исторической типологии возможна классификация на: 1) пионерский федерализм, который охватывает районы заселения англоязычными белыми поселенцами; 2) народный (общинный) федерализм (Швейцария); 3) латиноамериканский; 4) имперский и постимперский (Германия, Австрия); 5) постколониальный (Индия); 6) советский и постсоветский федерализм .
В США сложилась система параллельной двухуровневости (федеральные суды и суды штатов) с приблизительно одинаковым числом судебных инстанций2. Почему появилась данная система?
Пионерский федерализм в любых его разновидностях означает высокую степень автономности территориальных образований при крайне низкой плотности населения, больших пространствах и слабой административной власти. Американский вариант пионерского федерализма при том, что он образовался «снизу», т.е. по инициативе местных элит и при поддержке населения, в ходе войны против метрополии предполагал, что здесь права регионов будут особенно тщательно соблюдаться. В то же время дефицит финансовых, военных и людских ресурсов не позволял изначально создать сильную центральную власть. Одновременно относительная слабость региональной власти делала невозможным, чтобы некоторые функции центральной власти осуществлялись по её поручению на местах. Таким образом, закономерно, что правосудие оказалось выстроенным на двух параллельных уровнях.
Многие авторы считают классической (т.е. правильной) американскую модель федерализма и соответственно американский
1 Гуляков А.Д. Множественность моделей федерализма и основные подходы к их исследованиям // Правовая политика и правовая жизнь. 2016. № 1. С. 37-41.
2 Малько А.В., Саломатин А.Ю. Разумный подход к проблеме судебного федерализма (Российская судебная система в компаративистском измерении) // Материалы научной конференции в форме Круглого стола (г. Пенза, 24-25 мая 2016 г.) / Под ред. А.Д. Гулякова. Пенза: Изд-во ПГУ, 2016.
вариант построения судебной системы. Однако на самом деле вся «правильность» американской модели заключается в том, что она была хронологически первой. Американские колонисты находились в чрезвычайно благоприятных геополитических условиях и действовали тактически весьма рационально. По мере продвижения границы поселений на запад, а затем и создания общенационального рынка после Гражданской войны 1861-1856 гг. усиливалась столичная бюрократия и наращивалась федеральная судебная система с возвышающимся на верху пирамиды Верховным Судом.
Вместе с тем плюрализм форм судебных систем штатов, их разнотипность и разная степень регламентации со стороны законодательной власти3 не приводят к необходимому единообразию и эффективности судопроизводства. При этом «наиболее запутана система судов ограниченной юрисдикции» - низшего звена судебной иерархии штата. Выступающие под различными наименованиями - мировые суды, магистратские суды и т.д., они практически не поддаются классификации или каким-либо со-поставлениям»4. Изъяны есть и в организации деятельности федеральной судебной системы, медленно адаптирующейся к изменяющейся обстановке. Сейчас три апелляционных судебных округа на востоке включают всего по три штата, а девятый судебный округ на Тихоокеанском западе и юго-западе с придачей острова Гуам - 9 штатов.
Недоумение непредвзятых наблюдателей вызывает и деятельность Верховного Суда США (раздел 2.1), который французский аристократ А.де Токвиль еще в 1830-е гг. называл самым могущественным судом в мире . Явочным порядком расширив свои полномочия, воспользовавшись слабостью законодательной и
3 Например, М.В. Шаварин описывает «орегонский» тип регламентации, когда легислатуре штата предоставлена практически неограниченная возможность учреждать и реорганизовывать суды штата. В конституциях штатов «калифорнийского» типа закрепляются основы организации судов общей юрисдикции. В конституциях «техасского» типа говорится об организации не только судов общей юрисдикции, но и специальных судов. См. подробнее: Шаварин М.В. Классификация судебных систем североамериканских штатов // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 6. С. 41.
4 Лафитский В.И. Конституционный строй США. М., 2007. С. 280281.
5 Токвиль А. Демократия в Америке. М.,1992. С. 128.
1
исполнительной власти в начале XIX в. , он проявляет непредсказуемость и субъективизм в своей работе, колеблясь между оригиналист-ским и неоригиналистским, буквальным и расширительным толкованием Конституции. Нередко Суд занимает фрондирующую и не всегда адекватную позицию по отношению к федеральной исполнительной и законодательной власти. Как отмечал верховный судья Р.Х. Джексон, «такой суд постоянно отклонял решения и мешал исполнению решений как конгресса, так и президента. Он был в самых ярых противоречиях с наиболее динамичными и популярными президентами в нашей истории. Джексон отрицал полномочия суда; Авраам Линкольн не подчинился письменному приказу председателя Верховного суда, Вильсон попытался упростить лишение судей их полномочий,
Франклин Д.Рузвельт предложил реорганизо-
2
вать его».
Более организованно функционирует германская судебная система. Германия никогда не знала длительного периода унитарной истории, а сам германский федерализм-продукт компромисса, реализованного в процессе объединения страны в 1871 г. Имперская модель федерализма, собравшая воедино многочисленные германские монархии и несколько вольных городов, изначально предполагала достаточно высокий уровень централизации, не сопоставимый с молодым американским государством в конце XVIII в. В то же время у центральной власти, представленной инициатором объединения - Пруссией, и её государственным аппаратом, не было возможности создавать свой властный механизм на местах. Поскольку Германское федеральное государство образовано «сверху», оно воспользовалось без ущерба для интересов дела бюрократическими структурами государств-членов, оставив в своём непосредственном подчинении только высшие суды. «на этапе объединения государства, входящие в империю, хотели сохранить свою судебную власть. Центр стремился к централизации, но был крайне осторожен... В настоящее
1 Саломатин А.Ю. Верховный Суд США. Судебная правовая политика от Дж. Джея до Дж. Робертса. М., 2012.
2 Мэри Энн Харелл, Барнетт Андерсон. Равное правосудие на основе закона. Верховный Суд в жизни Америки (пересмотр. и доп. изд.). М.: Издательская фирма «Манускрипт», 1995. С. 14-15.
время компетенция земель и, соответственно, децентрализация системы продолжают оставаться значительными, хотя отмечается силь-
3
ная тенденция изменений в пользу центра» . «Несмотря на объединение Германии в 1871 г., правовая система и назначение судей остались преимущественно на уровне регионов.с ограниченными группами судей, которые работают в национальных федеральных судах»4.
Особенностью Германии является беспрецедентная специализация правосудия, здесь насчитывается пять судебных ветвей, при ведущей роли общегражданских судов. По состоянию на 2002 г. из 20901 судей 15456 (74%) - приходилось на общегражданские суды, в административных, социальных, трудовых и налоговых судах работало соответственно 2316,1274,1154 и 661 судей5. Если же говорить об организации каждой из ветвей, то наиболее детально организованным, состоящим из 4 инстанций, является общегражданское правосудие (687 местных,116 региональных, 24 апелляционных и один общефедеральный суд). Трудовые, административные, социальные суды включают по 3 инстанции. Налоговые суды состоят из двух инстанций -19 местных и Федеральный Налоговый Суд. Конституционное правосудие единой ветви не образует: хотя во всех землях, кроме Шлезвиг-Гольштейн, учреждены органы конституционного правосудия, они не подчиняются Верховному Конституционному Суду.
В двух соседних федеративных европейских странах - Австрии и Швейцарии, функционируют полярные по своей сути судебные системы. В Австрии исторически сложился централизованный вид федерализма, что, прежде всего, проявилось в слабых полномочиях верхней палаты, являвшейся органом представительства земель, и в явном доминировании законодательных компетенций центра. Иногда австрийский федерализм называет «унитарным», но это, если быть точнее, постимперский федерализм. Он родился в результате распада огромной национальной Австро-Венгерской мо-
3 Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 210-211.
4 Bell J. Judiciaries within Europe.A Comparative Review. P. 108.
5 Ibid. P. 110.
нархии, которая «съежилась» до размеров небольшого моноэтничного государства. Он сформировался «сверху», в результате компромисса партийных элит социал-демократов и христианских социалистов. Он носил кризисный характер и хотя бы уже поэтому не мог быть децентрализованным. Исходя из весьма скромной территории, трудно было ожидать наличие обширного госаппарата - тем более его базирования в субъектах федерации, которые не имели развитых традиций самоуправления. В организации судебной системы, к которой земли не имеют никакого отношения, также проявляется монополия центра. «Согласно § 1 ст. 83 Федеральной конституции в редакции 1929 г., судебная система устанавливается федеральным законодательством. Самим Федеральным Конституционным законом в качестве гарантов Конституции и законности государственного управления были учреждены Конституционный суд и Административный суд и установлены подробные правила их деятельности. Эти две юрисдикции именуют также судами публичного права» 1 . Вместе с тем наиболее массовой разновидностью судебных органов являются 134 участковых и 18 земельных (региональных) судов.
В Швейцарии имеет место так называемый народный (общинный) тип федерализма, который формировался веками в специфических условиях горного и долинного ландшафта в окружении крупных моноэтнических государств. Поэтому здесь субъекты федерации-кантоны образовали государство «снизу» и сохранили важные полномочия. Здесь уже центр был лишён бюрократической силы, и он, более того, её не укреплял, как в США, поскольку не было ни хозяйственных, ни территориальных факторов к интенсивной централизации. Страна оставалась в прежних границах как в середине XIX в., так и в настоящее время, а традиции общинной демократии не позволяли что-либо кардинально менять в государственном механизме. Организация судопроизводства практически полностью относится к чисто кантональным делам. При этом «судебные системы и организация судебного процесса в
1 Судебные системы европейских стран. М., 2002. С. 11.
различных кантонах отличаются большим разнообразием. ...Судьи в кантонах избираются либо населением, либо кантональным парламентом и должны периодически переизбираться» . Федеральная юстиция представлена только Федеральным Верховным Судом, Федеральным Уголовным Судом, Федеральным Патентным Судом, Федеральным Административным Судом. Согласно Конституции Федеральный Верховный Суд в Лозанне - это высшая судебная инстанция для апелляций после кантональных судов и для большинства решений феде-3
ральных судов .
Индия является наилучшей иллюстрацией так называемого постколониального типа федерализма. Созданный смешанным образом, т.е. в результате вынужденных уступок метрополии, испытывающей давление колониальных элит и народов, он должен был быть высокоцентрализованным, чтобы за счёт политической власти пытаться преодолевать многовековую экономическую отсталость и социально-культурные пережитки. Не везде это удавалось, но в Индии получилось. Здесь федеральный центр в лице президента не только назначает председателя и судей Верховного Суда, но и судей Высоких судов в штатах. Обычно на практике практикуется коллегиальный метод назначения: президент страны назначает главного судью и четырех старших членов Верховного Суда, а они далее отбирают остальных членов Верховного Суда. На уровне штатов членов Высокого суда назначает президент, который консультируется с главным судьей, губернатором штата и другими судьями Высокого Суда4. Высокий Суд Калькутты является старейшим (он учрежден в 1862 г.). Самым многочисленным считается Высокий Суд Аллахабада - в нем работает 160 судей.
Кроме Высокого Суда, внутри штата выделяются окружные суды. Им подчиняются три уровня гражданских судов и три уровня уголовных судов, суды мунсифов и суды панчаятов (сельские суды). Вместе они создают достаточно централизованную иерархию, которую критикуют за большой объем скапливающихся дел (до 30 млн.) и коррупцию.
2 Там же.
3 https://en.wikipedia.org/wiki/Federal Courts of Switzerland
4 http://india-administrations.com/indian-judicial-system.html
Проблема судебного федерализма остается, несомненно, актуальной и для Российской Федерации, и зарубежный опыт может быть в какой-то степени полезен. Вместе с тем могут возникнуть большие сомнения по поводу целесообразности следования примеру американских штатов с их чрезвычайно разнообразными судебными системами и многочисленными судебными инстанциями, непредсказуемым Верховным Судом. Вряд ли России подходит и индийский опыт с его разделением правосудия на государственное и общинное, неформальное.
Российский федерализм сохраняет известную преемственность с советским федерализмом, который многие исследователи определяли как квазифедерализм. Мы бы добавили, что этот квазифедерализм имел идеалистическую окраску форсированной помощи неразвитым субъектам со стороны федеративного центра. С учетом размеров страны и концепции о праве нации на самостоятельное развитие бюрократические структуры создавались как в центре, так и на местах (в республиках, краях, областях), но не параллельно, как в США, а в единой иерархии органов. У советского, а значит и российского федерализма, есть и отличия от федеративных моделей Германии, Австрии, Индии и уж тем более Швейцарии.
Надо ли что-либо менять в этой систе-
ме? Несомненно, что коренная перестройка не-оправданы. Кардинальное ослабление роли центра противоречит генетическому и историческому типу нашего федерализма, зависимого от высокой степени централизации и опирающейся на неё. В то же время частично коррективы желательны и возможны.
Необоснованной представляется точка зрения, что «после распада СССР и Югославии, идея чрезмерной государственной централизации явно дискредитирована, ...» . Как раз, наоборот. Нынешняя высокая политическая турбулентность в современном мире побуждает к консолидации всех органов государства. Предпринят первый шаг в этом направлении, связанный с присоединением Высшего Арбитражного Суда к Верховному Суду, что покончило с недолжной конкуренцией высших судов. Надо ли идти дальше по этому пути и, противодействуя властным амбициям Конституционного Суда 2 , скажем, преобразовать Конституционный Суд в палату при Верховном Суде - большой вопрос . Но вот искусственно создавать в регионах вторую судебную систему, (что-то подстраивая к существующим мировым судам) конкурирующую с федеральной, явно не стоит. Равным образом нецелесообразно форсировать создание и региональных уставных судов, которые, увы, не получили повсеместного распространения.
1 Сафонов В.Е. Государственное единство и территориальная целостность в судебных решениях: международные и конституционно-правовые аспекты. М., 2008. С. 64.
2 Burnham W. and Trochev A. Russia's War Between the Courts: The Struggle Over the Jurisdictional Boundary Between the Constitutional Court and Regular Courts // The American Journal of Comparative Law. Vol. 55. № 3 (Summer 2007).
3 Саломатин А.Ю.Тенденции развития высших органов правосудия в условиях глобализации. Компаративистский научный доклад. Пенза, 2014. С. 68-69.
