CC BY
27ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Судебное регулирование разграничения полномочий в федеративных государствах
Анвар Фарукшин
в статье рассматривается опыт ряда зарубежных федеративных государств в области судебного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Автор анализирует роль конституционных (верховных) судов в поддержке общей тенденции централизации конституционных полномочий в ущерб компетенции субъектов федераций, раскрывает методы этой поддержки, не оставляя без внимания и особенности судебного регулирования в зарубежных странах.
^ Разграничение предметов ведения и полномочий; судебная практика; Высокий суд Австралии; Верховный суд США; Федеральный конституционный суд Германии; полномочия федеральной власти; иммунитет штатов
В разных странах роль конституционных судов в развитии федеративных отношений в различные периоды истории была неодинаковой. Она зависела и зависит от политической и правовой ситуации в стране, степени конфликтности интересов или сотрудничества федерального центра и субъектов федерации, политической культуры, господствующих в обществе представлений о характере отечественного федерализма и, наверное, от других, менее значимых с мировой точки зрения, но важных для конкретной страны, обстоятельств. Вместе с тем, как свидетельствует зарубежная судебная практика, суды не всегда занимали беспристрастные позиции. Часто в определении объема компетенции они вставали на сторону федерального центра, причем, как отметили отечественные специалисты, делали это, в основном, с помощью двух средств: «расширительного (прогрессивного) толкования конституционных норм об исключительных полномочиях федерации и формулирования новых, неписаных, то есть не предусмотренных конституцией, федеральных полномочий»1.
В предлагаемой статье рассматривается судебная практика разграничения предметов ведения и полномочий в пяти федерациях:
Австралии, Бельгии, Канаде, США и ФРГ. Выбор именно этих стран обусловлен, во-первых, тем, что это наиболее развитые федерации, накопившие огромный опыт регулирования федеративных отношений; во-вторых, они имеют богатую практику судебного рассмотрения дел о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федераций и, в-третьих, эта практика весьма разнообразна.
Разграничение полномочий в судебной практике Австралии, Бельгии и Канады
В практическом плане в позициях конституционных судов зарубежных федеративных государств заметны колебания то в сторону заботы в первую очередь об интересах федерации, представленной органами государственной власти, то в сторону защиты интересов субъектов федерации от неправомерных посягательств со стороны федерального центра. Однако в целом конституционные (верховные) суды в федеративных государствах сыграли централизующую роль.
Так, когда Высокий суд Австралии опирался на конституционные гарантии прав австра-
лийских штатов, он «препятствовал Союзу предпринимать законодательные действия, которые дискриминировали бы штаты или налагали на них бремя, которое снижало или разрушало бы их способность действовать как государство»2. Однако такая политика указанного Суда не была последовательной.
Первые два десятилетия после своего формирования Суд придерживался твердого убеждения, что в Австралийском Союзе как федерация в целом, так и штаты пользуются суверенитетом в пределах своих предметов ведения. «Таким образом, Суд в серии дел попытался заложить прецеденты, которые запрещали бы Союзу и штатам вмешиваться или обременять их соответствующие функ-ции»3. Более того, благодаря некоторым толкованиям Суда штаты оказывались в более благоприятном положении, чем Союз. В частности, доктрина «резервных полномочий» косвенно ограничивала законодательную власть Союза там, где она могла бы вторгаться в компетенцию местной власти штатов.
Однако, начиная с дела Объединенное общество машиностроителей против Пароходной компании с ограниченной ответственностью Аделаиды4, Высокий суд «санкционировал все большее расширение полномочий Содружества, которое достигло такой степени, что теперь существует немного конституционных ограничений федерального характера»5. С рассмотрения этого дела Суд стал придерживаться метода неограниченной интерпретации полномочий Союза, не обращая внимания на то влияние, которое эта позиция оказывала на полномочия штатов. При этом в расширение полномочий федеральной власти Высокий суд внес больший вклад, чем поправки в Конституцию Австралийского Союза, тем более что внесение конституционных поправок сопряжено с определенными трудностями. «В конечном счете подход Высокого суда помог Союзу расширить свою власть во всех сферах фундаментально непредсказуемым и в принципе неограниченным спосо-бом»6.
Во время Второй мировой войны централизация власти особенно сильно проявилась в финансовых вопросах. Высокий суд признал законной схему, которая позволила Союзу отобрать у штатов полномочие по налогообложению доходов. Подобным же образом толкование Судом значения слова «акциз»
в статье 90 Конституции подорвало финансовую систему штатов, лишив их права взимать самые важные налоги на потребление7.
В целом можно сказать, что в результате своеобразной интерпретации Высоким судом австралийской Конституции права субъектов федерации (штатов) были сильно урезаны, а основы федерализма подорваны. «Если возвратиться в 1890-е годы или к 1901 году, никто из создателей Конституции никогда не представил бы себе, спустя век или около того, что австралийские штаты будут настолько кастрированы, как сегодня: что они будут настолько зависимы от правительственных финансов Содружества и что их способность творить и осуществлять политику будет так зависеть от политических решений, принимаемых федеральной властью»8.
Тенденция централизации полномочий сохранялась и в послевоенное время. Федеральная власть расширяла свою юрисдикцию в сферах защиты прав человека, равенства полов, интересов коренного населения и окружающей среды, распределения финансовых ресурсов. Так, рассматривая в 1997 году дело Ха против Нового Южного Уэльса9, Суд широко интерпретировал исключительное полномочие Союза устанавливать акцизы и отменил прежние решения, в которых поддержал правомерность принятия штатами законов об акцизах, являвшихся источником значительных доходов для штатов10.
Полномочия федеральной власти расширялись путем обоснования необходимости выполнения международных договоров. «Высокий суд легитимировал это, придерживаясь чрезвычайно широкого взгляда на полномочия федерального центра, в соответствии с которым Союз может принимать законы, в сущности, по любому вопросу, являющемуся предметом международного договора»11.
Механизм расширения полномочий федерального центра состоял в том, что федеральная власть заключала международные договоры по вопросам, которые относились к предметам ведения штатов и, следовательно, находились вне ее компетенции. Затем под предлогом необходимости имплемента-ции международных договоров федеральный центр присваивал полномочия, которые не были закреплены за ним Конституцией.
Примером расширения полномочий федеральной власти в результате судебного тол-
кования является решение, принятое Высоким судом Австралии, по поводу полномочий в отношении корпораций. Суд признал право федерального парламента издавать законы, которые контролируют не только саму деятельность торговых и финансовых корпораций, но и их отношения со своими сотрудниками, поставщиками и потребителями. Судья Майкл Кирби, выразивший особое мнение, отметил, что результатом судебного решения будет «радикальное сокращение применения законов штатов во многих сферах, которые в течение более столетия были предметом основной деятельности правительств штатов», а один из австралийских профессоров назвал решение Суда «конституционным эквивалентом грязной бомбы»12.
Общая оценка, преобладающая среди австралийских специалистов, сводится к тому, что высшая судебная власть Австралии сыграла большую роль в том, что в федеративном устройстве этого государства явно преобладает тенденция к централизации. Как пишут два автора, сотрудники одного из австралийских университетов, «в целом общепринятым является мнение, что решения Высокого суда привели к значительному сдвигу власти в пользу Союза за счет штатов»13. При этом следует заметить, что Суд не утруждал себя теоретическими обоснованиями своих решений, а действовал почти всегда сугубо прагматически.
Таким образом, своими решениями Высокий суд неуклонно наращивал объем полномочий центральной власти за счет сокращения полномочий штатов. Причина такого поведения Суда объясняется в литературе по федерализму не произволом судей, а признанием ими двух особых тенденций: «глобализации, которая требует, чтобы Австралия говорила на международных форумах одним голосом, и национального развития, при котором простое существование национальной экономики, транспорта и системы коммуникаций, мобильное население и ресурсы нуждаются в более строгих общенациональных решениях и подходах»14.
В Бельгии полномочия Конституционного (до 2007 года — Арбитражного) суда ограничены. Он контролирует правовое распределение компетенции между различными уровнями власти и проверяет соответствие федеральных законов и постановлений регионов
и коммун специфическим конституционным положениям (о равенстве всех бельгийцев, защите идеологических и философских меньшинств и свободе образования). Однако этот Суд менее могуществен, чем конституционные или верховные суды Германии, Канады или США. Он, например, не проверяет конституционность законов и постановлений, за исключением вопроса о соответствии упомянутым трем положениям15.
Высшие органы судебной системы Бельгии достаточно строго стоят на позиции соблюдения того распределения предметов ведения и полномочий, которое закреплено в Конституции, запрещая какие-либо изменения. Так, Государственный совет (судебный орган, имеющий дело, главным образом, с административным правом) и Конституционный суд согласны в том, что соглашение о сотрудничестве не может повлечь за собой обмен, отказ от или возобновление полномочий, определенных Конституцией16.
Конституционный суд в одном из решений по поводу договоров о сотрудничестве сделал следующий вывод: «Несмотря на то что заключение договоров о сотрудничестве предполагает ограничение в той или иной мере автономии соответствующих органов власти, они ни в коем случае не должны содержать положения, касающиеся обмена или передачи полномочий, так как это нарушает конституционный принцип распределения компетенции»17.
С позиций защиты конституционного распределения предметов ведения и полномочий Конституционный суд в 2001 году рассматривал дело, которое имело существенную финансовую подоплеку и вызвало споры между представителями интересов Фландрии и Вал-лонии. Суть его заключалась в том, что в соответствии с Конституцией коммунам принадлежало полномочие «помощи индивиду, но в то же время Специальным законом большинства (Special Majority Law) об институциональной реформе за федеральной властью были зарезервированы определенные права в области социального обеспечения. Конституционный суд дал широкое толкование ответственности коммун за помощь индивидам, а также представил узкую интерпретацию резервных федеральных полномочий, относящихся к социальному обеспечению, по сути дела, подтвердив закрепленные в Консти-
туции полномочия законодательных органов коммун18.
Позиция Верховного суда Канады в вопросах федерализма сводится к тому, чтобы в отношениях центра и провинций сохранялся баланс, и Суд проявляет большую осторожность в суждениях для того, чтобы не нарушить этот баланс в пользу той или иной стороны. Однако его позиция по проблеме федеративных отношений не всегда была одинаковой. Как и Высокий суд Австралийского Союза, канадский Верховный суд внес свою лепту в расширение предметов ведения и полномочий федеральной власти. В спорах по распределению полномочий он «проявил заметную тенденцию вставать на сторону федеральной власти и против провинций». Суд содействовал централизации государства путем систематической либеральной интерпретации полномочий парламента, что «сочеталось в то же время с сокращением полномочий провинций в ряде областей»19. Так, Суд способствовал включению в сферу компетенции федерального центра вопросов осуществления национального контроля в области аэронавтики, атомной энергетики, минеральных ресурсов офшорных зон.
Примерно с 1982 года в позиции Верховного суда доминирующим моментом был учет, главным образом, функциональной эффективности решения экономических задач; иначе говоря, Суд принимал во внимание то, какой уровень власти может лучше сделать определенную работу. «Такое ударение привело Суд к усилению полномочий центральной власти. Суд приравнял эффективность к централизации и, таким образом, отдал предпочтение национальной власти перед региональной»20, хотя следует одновременно отметить, что в 1990-е годы Верховый суд занял более центристскую позицию, высказав тревогу по поводу нарушения баланса интересов сторон федеративных отношений.
Роль Верховного суда США в регулировании полномочий федеральной власти и штатов
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий занимает огромное место в практике американского федерализма, но решается она довольно сложно. Как верно отмечалось в отечественной литературе,
«юридическая граница» между сферами компетенции федерации и штатов даже с точки зрения буквы конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью»21.
Проблема разграничения компетенции федерации и штатов изучалась не только в научных кругах, но и в правительственных учреждениях. Еще в 1953 году Президентом США Д. Эйзенхауэром была создана Комиссия по межправительственным отношениям для изучения роли федерального правительства в отношении штатов и их политических подразделений. Комиссия пришла к выводу, что действия федеральной власти оправданны при следующих условиях: 1) когда национальное правительство является единственным органом, который может собрать ресурсы, необходимые для осуществления определенной деятельности; 2) когда деятельность не может быть осуществлена в географических границах и границах юрисдикции меньших государственных единиц; 3) когда деятельность требует единообразия политики в общенациональном масштабе, что не может быть достигнуто путем взаимных действий штатов; 4) когда штат путем действия или бездействия наносит ущерб населению других штатов; 5) когда штаты не уважают и не защищают основные политические и гражданские права, которые применяются в США. Комиссия, в частности, рекомендовала создать в рамках федеральной власти постоянно действующий орган, который определял бы условия и обстоятельства, оправдывающие действия общенациональной власти.
В 1959 году Конгресс создал Совещательную комиссию США по межправительственным отношениям с целью рекомендовать в рамках Конституции наиболее желательное распределение государственных функций, ответственности и доходов между различными уровнями власти. В течение всего периода своего существования Комиссия неоднократно организовывала изучение данной проблемы, проводила конференции и рабочие группы. Но практическое влияние этой Комиссии и других структур было небольшим. Одним из недостатков ее работы считается то, что она мало внимания уделяла критериям распределения функций22.
Значительное внимание проблеме распределения полномочий между властями двух уровней — федерального и регионального —
уделял и уделяет Верховный суд США. Как пишет один из видных специалистов в области конституционного права США А. Тарр, «в центре многих рассмотренных Верховным судом дел находились вопросы распределения власти между федеральным правительством и правительствами штатов. В некоторых из них Верховный суд поддерживал притязания федерального правительства, в то время как в других делах гарантировал полномочия штатов»23. При этом его правовая позиция, касающаяся взаимоотношений федерального центра и субъектов, если о таковой можно говорить, менялась неоднократно.
В судебной интерпретации указанных взаимоотношений выделяются три периода. В первый из них, продолжительностью около 150 лет, то есть с момента образования государства до 1937 года, Верховный суд, хотя и не всегда, но часто решал споры по поводу полномочий в пользу штатов. Второй период — с 1937 по 1995 год — характеризовался тем, что в это время имел место только один случай, когда Суд высказал мнение, что Конгресс превысил делегированные ему полномочия, но даже это решение было пересмотрено через девять лет. «Суд в трилогии решений в 1937 году, по-видимому, полностью и навсегда отказался от всех попыток ограничить национальную законодательную власть на основе федерализма, и последующие решения укрепили эту позицию»24. Характеризуя ситуацию, сложившуюся в отношении судебной власти к штатам после начала Нового курса, один из американских авторов писал, что «в течение этого периода дискуссии о суверенитете штатов и дуальном федерализме почти полностью исчезли из сферы американского конституционного права»25.
Более того, в 1985 году Верховный суд США, казалось, придерживался мнения, что вопросы об объеме федеральных полномочий должны решаться скорее через политический процесс, чем через процесс конституционного судопроизводства26. Тем не менее Суд выказывал свое благоволение расширению федеральных полномочий, чаще всего не ограничивая федеральную власть и ее стремление навязать штатам определенные стандарты27. Благодаря расширительному толкованию Судом Конституции США, особенно положения о регулировании Конгрессом торговли между штатами, полномочия федеральной вла-
сти значительно расширились за счет полномочий штатов. «Писаная Конституция, как она интерпретировалась Верховным судом, дает Конгрессу почти полную регулирующую власть, и статья об остаточных полномочиях в X поправке является на самом деле не более чем трюизмом, не накладывающим никаких реальных ограничений на власть Конгресса»28.
Особенно жесткие меры, направленные против полномочий штатов, Верховный суд США принимал, когда во главе его стоял Э. Уоррен. Как отмечалось в юридической литературе, дело Грисвольд против Коннектикута29, в котором был фактически затронут довольно непротиворечивый вопрос о запрещении использования и распространения средств контрацепции, служит прецедентом для некоторых самых строгих мер по лишению законной силы актов, которые Суд применял против штатов»30.
Третий период характеризуется сдвигом в противоположную сторону, который наметился в делах, рассмотренных Судом еще в 1980-х годах, но, как считают некоторые американские авторы, второй фронт в битвах по поводу деволюции полномочий Верховный суд США открыл все же в 1990-е годы. «После почти 60-летнего периода, в течение которого Верховный суд редко обращался к статье о торговле, X и XI поправкам или разделу 5 XIV поправки, чтобы лишать силы федеральные законы, Суд под руководством Ренквиста [ныне покойного Председателя Верховного суда США — А. Ф. ] опирался на эти положения, чтобы отменить многие акты Конгрес-са»31. По словам другого автора, «решения Суда 1990-х годов по вопросам федерализма защитили штаты от власти федерального правительства разными способами. Путем толкования статьи Конституции о торговле между штатами, а также X и XI поправок к Конституции, прежде всего последней из них, Суд напомнил Конгрессу, что его власть управлять имеет пределы»32. В целом можно сказать, что конфликты между федеральным центром и штатами в вопросах автономии были и остаются для Верховного суда главной заботой33.
Красноречивым доказательством поворота Верховного суда в сторону большей защиты полномочий штатов являются приведенные в американской литературе данные: если
в период между 1952 и 1993 годами Суд отклонил 44 федеральных закона и 355 законов штатов и местных органов власти, то есть в среднем примерно один федеральный закон и семь законов штатов и местных органов в сессию, то в период с 1994 по 2000 год Суд под руководством Ренквиста отклонил 24 федеральных закона и 25 законов штатов и местных органов власти, то есть в среднем три федеральных закона и три закона штатов или местных закона за сессию34.
Одним из способов ограничения полномочий штатов и, соответственно, расширения прав федеральной власти было завладение (preemption), которое особенно интенсивно использовалось Конгрессом США с 1960 года. Коротко говоря, под завладением понимается занятие федеральной властью так называемого правового поля, на котором она безраздельно господствует, издавая свои законы. Оно может быть явно выраженным или подразумеваться, и подразумеваемое завладение может иметь место либо потому, что Конгресс занял все регулируемое поле, куда штат стремится войти, либо потому, что закон штата вступает в противоречие с федеральным законом.
Верховный суд США долго убеждал, что подразумеваемое завладение может происходить при трех условиях: 1) тогда, когда законодательство Конгресса является настолько полным, а проблема такого национального масштаба, что она составляет поле для занятия общенациональной властью; 2) тогда, когда конфликт между федеральным законом и законом штата является настолько распространенным, что для любой стороны, участвующей в процессе, становится невозможным соблюдать оба закона, или 3) тогда, когда закон штата представляет собой препятствие на пути успешного достижения федеральных целей35. Некоторые американские авторы высказывали мнение, что завладение — это не просто идея о том, что федеральный закон имеет верховенство по отношению к закону штата в случае конфликта между ними. «Обычно завладение включает решение заменить закон штата в определенной области, чтобы продвинуть понятые цели федеральной политики»36. Для понимания проблемы завладения в американском законодательстве и судебной практике представляется важным замечание Дж. Циммермана о двух типах кон-
курентных полномочий. Первый тип включает полномочие облагать налогом. Этим полномочием штата Конгресс не может завладеть, если штат чрезмерно не обременяет торговлю между штатами или не нарушает норму XIV поправки к Конституции США о равной защите законов. Другие конкурентные полномочия осуществляются штатом до тех пор, пока Конгресс не решит аннулировать частично или полностью право штатов осуществлять такие полномочия37.
В ситуации завладения Конгрессом законодательным полем Верховный суд США придерживался презумпции: во всех случаях завладения и особенно в тех, когда Конгресс законодательствовал в сфере, традиционно принадлежащей штату, необходимо исходить из предположения, что исторически сложившиеся полномочия штатов не должны вытесняться федеральным законом, пока это не станет четкой и очевидной целью Конгресса. И как отмечалось в одном американском источнике, «данные свидетельствуют, что Конгресс почти никогда не отвечает на решения Суда, касающиеся завладения, поэтому ошибочные судебные интерпретации в пользу или против завладения вряд ли будут исправлены». В период с 1983 по 2003 год Верховный суд США рассмотрел 127 дел о завладении (preemptive cases) и только в двух случаях (в третьем — частично) Конгресс ответил на решения Суда. Таким образом, можно сделать вывод, что парламент, в сущности, всегда признавал решения Суда о завладении38.
В судебном регулировании федеративных отношений в США большую проблему создали законы, принятые Конгрессом под предлогом защиты торговли между штатами. Если ранее Конгресс часто применял статью о торговле, регулируя коммерческую и некоммерческую деятельность, а Верховный суд почти неизменно поддерживал федеральную власть, то при рассмотрении дел США против Лопе-са39 и США против Моррисона40 Суд все же отменил ряд законов. В серии постановлений, принятых перевесом в один голос (5 против 4), Суд встал на защиту интересов штатов и начал ограничивать власть Конгресса США по ряду направлений, отменяя полностью или частично федеральные законы, которые, как считалось:
— присваивали полномочия штатов и местных органов власти;
— нарушали суверенный иммунитет штатов;
— расширяли полномочие Конгресса регулировать торговлю между штатами;
— расширяли полномочия Конгресса в регулировании действий штатов в соответствии с XIV поправкой к Конституции41.
Рассмотренные Верховным судом дела касались самых разных вопросов, таких как распоряжение ядерными отходами, контроль над оружием, религиозная свобода и индейские игровые казино. Но все они вращались вокруг двух общих тем: 1) определение сферы суверенитета штатов, который защищен от федерального регулирования и вмешательства, и 2) ограничение круга полномочий Конгресса, предусмотренных в разделе 8 статьи 1 Конституции США и XIV поправке к ней42.
Верховный суд США отменил, например, те законы, основанием для принятия которых служила ссылка на статью Конституции о торговле между штатами, если они, по мнению судей, не имели отношения к запрещаемым Конгрессом действиям. Так, в 1990 году Конгресс принял закон о школьной зоне, свободной от оружия, запрещавший иметь оружие в пределах 1 000 шагов от школы. В деле 1995 года США против Лопеса большинство, состоявшее из пяти судей, решило, что в данном случае Конгресс превысил свои полномочия, вытекающие из статьи Конституции о торговле между штатами. «Суд обратил особое внимание на тот факт, что закон, будучи уголовным по своему характеру, регулировал некоммерческую деятельность и не содержал никакого юрисдикционного элемента, который мог бы связать эту деятельность с торговлей между штатами, и что Конгресс не сделал ничего, чтобы обнаружить эту связь»43. Правительство утверждало: Суд мог бы найти требуемую связь, в частности, в том, что насильственное преступление снижает желание людей посещать места, которые считаются небезопасными, и мешает «образовательному процессу», в результате это приводит к снижению производственных возможностей граждан и, следовательно, сокращает объем торговли между штатами. На это Главный судья Верховного суда отреагировал выводом, что такая аргументация делает фарсом идею о правительстве с ограниченными полномочиями и что если Конгресс может регулировать владение оружием вблизи школ,
потому что оно влияет на образование, то, очевидно, Конгресс мог бы непосредственно регулировать образование. Результатом было бы стирание различий между федерацией и штатами44.
Дело США против Лопеса является началом третьего периода во взаимоотношениях Верховного суда США с федерацией в лице Конгресса и штатами. «Дело Лопеса можно было бы рассматривать как очень серьезный прецедент, определенно устанавливающий после шестидесяти лет противоположных показателей, что власть Конгресса законодательствовать на основе клаузулы о торговле будет предметом судебного огра-ничения»45.
Показателем продолжения следования позиции, занятой Верховным судом в деле США против Лопеса в отношении использования Конгрессом нормы о торговле, явилось дело США против Моррисона. В нем рассматривался вопрос о конституционности принятого в 1994 году Акта о насилии против женщин, который обосновывался ссылкой на клаузулу о торговле. Конгресс считал, что такое насилие влияет на торговлю между штатами, отпугивая потенциальных жертв от поездок из одного штата в другой, от участия в бизнесе между штатами, в результате уменьшается национальная производительность, увеличиваются расходы на медицинское обслуживание и другие затраты и уменьшается спрос и предложение продукции, произведенной в штатах. Суд не согласился с такой аргументацией, заявив устами своего Председателя, что тем самым Конгресс мог бы регулировать любое преступление, поскольку, по его мнению, оно оказывает влияние на «занятость, производство, транзит или потребление». В таком случае Конгресс мог бы даже рассматривать вопросы семейного права и другие сферы традиционного регулирования со стороны штатов.
Естественно, Верховный суд не отрицал конституционное право Конгресса обосновывать свои решения ссылкой на клаузулу о торговле, но ограничил это право тремя широкими по формулировке случаями:во-пер-вых, это регулирование использования каналов торговли между штатами; во-вторых, это регламентация способов такой торговли и их защита; наконец, в-третьих, Конгресс может регулировать виды деятельности, имеющие
существенное отношение к торговле между штатами.
В решении по делу Нью-Йорк против США46 Суд указал, что Конгресс не может просто «управлять» законодательным процессом штатов, «заставляя их непосредственно принимать и осуществлять федеральные регулирующие программы. Хотя Конгресс имеет значительные полномочия по управлению государством непосредственно, включая сферы, затрагивающие штаты, никогда не считалось, что Конституция предоставляет Конгрессу возможность требовать от штатов осуществлять управление в соответствии с его инструкциями». В другом деле, Принтз против США47, Верховный суд снова заявил, что «федеральное правительство не может ни издавать директивы, требуя от штатов заняться конкретными проблемами, ни командовать чиновниками штатов. ...Такие команды в корне несовместимы с нашей конституционной системой двойного суверенитета»48.
Таким образом, в 90-е годы прошлого столетия в деятельности Верховного суда США произошло крутой поворот: Суд повернулся лицом к интересам штатов. Как отмечалось в одной из публикаций 2003 года, «эти решения отражают не только большую готовность нынешнего Суда поставить под вопрос осуществление Конгрессом регулирующих полномочий, но и с гораздо большим уважением относиться к институтам штатов и их интересам vis-à-vis федеральной власти и федеральной политики»49.
В ряде решений Верховного суда США рассматриваемого периода существенное место занимала защита концепции суверенного иммунитета штата. Суть ее заключалась в утверждении о недопустимости частных исков против штатов. Несмотря на то что XI поправка запрещала только исковое производство, «возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого-либо иностранного государства», Верховный суд уже с конца XIX века пояснял, что эта поправка запрещает любому индивиду подавать в федеральный суд иски о причинении ущерба в отношении несогласных с такими исками штатов. Иначе говоря, по мнению Суда, частные иски в отношении штата по поводу причинения вреда недопустимы не только со стороны граждан других штатов, но и со стороны
граждан, проживающих в этом штате. Согласно концепции, такие иски нельзя предъявлять на основании федерального закона, они не могут рассматриваться ни в федеральных судах, ни в судах штатов.
Концепция суверенного иммунитета штатов выводится судьями из XI поправки к Конституции США, хотя прямо в ней об этом ничего не говорится. По мнению некоторых авторов, предоставляя штатам определенную привилегию посредством доктрины суверенного иммунитета, Верховный суд поставил под сомнение власть федерального правительства предоставлять помощь в случае нарушения штатами прав, защищаемых на федеральном уровне50.
В 1996 году Верховный суд США рассматривал дело Племя Семинолы против Флориды51. Содержанием его явился спор между индейским племенем Семинолы и штатом Флорида в связи с положением федерального Акта 1988 года о регламентации игр индейцев (Indian Gaming Regulatory Act). Акт санкционировал иски в федеральных судах против штатов, отказывающихся участвовать в переговорах доброй воли с индейским населением для заключения договоров, касающихся игр индейцев (gaming compacts). Племя Семинолы подало в 1991 году иск, в котором содержалась жалоба на то, что штат Флорида отказывается вести переговоры в духе доброй воли. Перед Судом встал вопрос: запрещает ли XI поправка к Конституции США Конгрессу санкционировать иски против штата для того, чтобы реализовать законодательство, принятое в рамках полномочия Конгресса регулировать торговлю с индейскими племенами?
Суд высказал мнение, что у Конгресса нет достаточных полномочий, чтобы отменять иммунитет штата, и иск против штата Флорида должен быть отозван. Дело Семинолы прояснило критерий для ответа на вопрос о том, сохраняет ли штат свой иммунитет согласно XI поправке. В решении по делу Пенсильвания против Объединенной газовой компании52 Суд подтвердил, что полномочие Конгресса отменять иммунитет штата ограничивается законами, надлежащим образом принятыми в соответствии с разделом 5 XIV поправки к Конституции США53.
Позиция Верховного суда по делу племени Семинолы, постановлением по которому Суд
отменил свое ранее принятое решение, предоставлявшее Конгрессу полномочие лишать штаты иммунитета на основании статьи Конституции о торговле между штатами, укрепилась решениями, принятыми по делам, рассмотренным Верховным судом в 1999 году: Алден против Майн54, Совет штата Флорида по расходам на оплату высшего образования против Сберегательного банка Флориды55 и Сберегательный банк против Флориды56.
Так, например, в решении по делу Алден против Майн Верховный суд, отвечая на вопрос, имеет ли Конгресс право в соответствии со статьей 1 Конституции США санкционировать частные иски против штатов в их (штатов) судах, признал, что XI поправка к Конституции не дает ответа на этот вопрос. Однако, по мнению судьи Энтони Кеннеди, выступавшего от имени большинства судей, принявших решение, ответ можно найти в «структуре и истории Конституции». «Мы утверждаем, — говорится в решении Суда, — что полномочия, делегированные Конгрессу... не включают полномочие подчинять несогласный штат частным искам об ущербе, подаваемым в суды штата. Структура и история Конституции ясно показывают, что иммунитет штатов от исков является фундаментальным аспектом суверенитета, которым они пользовались до ратификации Конституции и который сохраняют еще и в настоящее время. Право Конгресса санкционировать иски против штатов в их собственных судах было бы даже большим посягательством на суверенитет штатов, чем право санкционировать иски на федеральном уровне»57.
В ряде других постановлений Верховного суда содержатся ограничения полномочий федеральной власти, связанные с X поправкой к Конституции США. В частности, в постановлениях по делам Нью-Йорк против США и Принтз против США содержатся попытки определить сферу институциональной автономии штата, в которую федеральная власть не вправе вторгаться. Эти постановления защищают штаты как суверенные образования в федеративном государстве.
Как было замечено в зарубежной научной литературе, Верховный суд США признал недействительным целый список принятых Конгрессом законов на том основании, что «они вторгались в защищенные сферы суверенитета штатов или были приняты с превы-
шением полномочий, делегированных Конгрессу Конституцией. Эти решения были тем более значительными, поскольку в течение большей части предшествовавших шестидесяти лет Суд всегда был активным сторонником централизации управления со времен так называемой революции в интерпретации Конституции в период Нового курса»58.
В своих решениях Верховный суд США, как уже отмечалось, не всегда был последователен. Колебания в правовой позиции при разрешении споров между федеральной властью и властями штатов в пользу той или иной стороны можно проследить на примере толкования Судом X поправки к Конституции США. Рассматривая дело Национальная лига городов против Юзери59, Суд утверждал, что X поправка запрещает Конгрессу применять положения Акта о справедливых стандартах труда (FLSA) 1938 года, касающиеся зарплаты и рабочего времени, к определенной категории служащих штата. Однако менее чем через десятилетие в постановлении по делу Гарсиа против Управления городского транспорта Сан-Антонио60 Суд решил отойти от позиции защиты прав штатов и аннулировал свое решение, принятое по делу Национальная лига городов против Юзери, утверждая, что X поправка не запрещает Конгрессу распространять на штаты Акт о справедливых стандартах труда. Маятник снова качнулся при рассмотрении дела Нью-Йорк против США, когда Суд умножил свои усилия в толковании X поправки, объявив часть изменений Закона 1985 года о политике в области радиоактивных отходов низкого уровня неконституционными. В выраженном от имени Суда мнении судья О'Коннор утверждала, что федеральное правительство не может подчинить законодательный процесс штата служению своим целям. Она использовала ссылку на X поправку, чтобы ограничить федеральную власть над штатами, сосредоточив внимание «на условиях, при которых полномочия, сохраненные за штатами, осуществляются ими самими». В решении по делу Принтз против США Верховный суд США счел неправомерным подчинение целям Конгресса не только законодательного процесса штата, но и административных функций чиновников штатов. Судья Антонин Скалиа утверждал, что федеральное правительство не может требовать от штатов законодательствовать с
целью содействия федеральным программам, не может оно и приказывать делать это чиновникам штата. По словам судьи, «такие команды в корне несовместимы с нашей конституционной системой двойного суверените-та»61.
Причины периодического изменения правовой позиции Верховного суда США по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и штатами истолковываются специалистами по-разному. Одни авторы усматривают объяснение в субъективном факторе — консервативных убеждениях того большинства судей, которые принимают решения. С точки зрения этих судей, Верховный суд должен выступать в качестве инструмента, обеспечивающего баланс между федеральной властью и штатами, и, соответственно, в качестве стабилизатора федеративных отношений. По словам судьи А. Скалиа, на Верховном суде лежит обязанность поддерживать «здоровый баланс власти между штатами и федеральным правительством»62.
В связи с наличием в Верховном суде США практически постоянного противоборства между консервативно и либерально настроенными судьями некоторые американские авторы полагают, что происходившие изменения в составе судей Верховного Совета меняли и пропорции в соотношении консерваторов и либералов в высшем судейском корпусе, а это, в свою очередь, влияло на изменение правовых позиций Суда63. Соответственно, высказывалось предположение, что консервативно настроенные судьи, в отличие от судей-либералов, обычно поддерживают позиции властей штатов и местных органов власти64, в то время как судьи-либералы, как правило, выступают в поддержку федерального законодательства и позиции Конгресса США.
Перемены во мнениях судей, смещение акцентов в их политике с полномочий федеральной власти на автономию штатов некоторые американские авторы объясняли, исходя из того, что это «совпадает с экономическими и политическими сдвигами в глобальной экономике, которая поощряет децентрализацию власти»65. Экономический рост во многом зависит от объема и эффективности инвестиций, в том числе зарубежных. Рост могущества и влияния многонациональных корпо-
раций, деятельность которых практически не поддается контролю со стороны отдельного национального государства и которые выступают, как правило, главными инвесторами, привел к тому, что привлечение иностранных инвестиций стало во многом зависеть от полномочий субъектов федерации, в данном случае штатов. Речь идет, в частности, о полномочиях использовать зарубежный капитал, а также о полномочиях в области налогообложения, отвода земель под промышленное строительство, собственности на природные ресурсы и т. п.
Однако указанное противостояние двух групп судей Верховного суда не всегда заключалось в том, что судьи-консерваторы заботились об интересах штатов, а либералы — о защите федеральной власти и ее полномочий. Есть практические свидетельства в виде рассмотренных Судом дел в пользу того, что судьи-консерваторы неоднократно поддерживали завладение американским Конгрессом законодательного поля штатов, а судьи-либералы возражали против этого. «Те же самые судьи, которые принимали решения по делам Лопеса, Принтза, Моррисона и племени Се-минолы, постоянно поощряли завладение, препятствуя укреплению власти штата». Все это вызывало бы только иронию, если считать, что эти решения базировались на федералистских принципах. «Если мы вместо этого допустим, что решения являются ориентированным на результат выбором, мотивированным политическими ценностями, парадокс разрешается. Например, общей нитью в главных делах о завладении является то, что решения Суда соответствовали интересам бизнеса, освобождая его от определенного регулирования и ответственности, устанавливаемых штатами»66.
Поэтому упомянутые выше решения Верховного суда США не должны создавать впечатление, что Суд целиком встал на защиту интересов штатов и не учитывает интересы федеральной власти. В действительности это не так. Характерно в этом отношении решение по делу Южная Дакота против Дол67. В одном из принятых Конгрессом США законов содержалось обращенное к штатам требование повысить минимальный возраст тех, кому можно продавать спиртные напитки, до 21 года. Отказ штата сделать это влек прекращение выплат из федерального дорожного
фонда. Штат Южная Дакота выдвинул возражения против данного закона, заявив, что это равносильно принудительному федеральному вмешательству в сферу ответственности штата. Верховный суд отверг этот аргумент, полагая, что федеральная власть вправе сопровождать предоставление грантов из федеральных фондов определенными условиями, хотя штат не обязан их соблюдать, а может просто отказаться принять грант.
Вместе с тем следует отметить, что в постановлениях Верховного суда США признавались законными и ограничения, касающиеся доктрины суверенного иммунитета штатов. Так, согласно решению по упомянутому выше делу Алден против Майн иммунитет штата не распространяется на юрисдикцию муниципалитетов или других местных органов власти. Не защищает он и госслужащих штата, против которых можно подать иск в суд. При определенных условиях Конгресс вправе отменить иммунитет штата, но для этого он должен выразить свое намерение «недвусмысленным законодательным языком и действовать в соответствии с обоснованным осуществлением власти»68.
В деле Управление кадров Невады против Хибса69 Верховный суд большинством в 6 против 3 голосов поддержал, несмотря на XI поправку к Конституции США, право служащих штата подавать иски против своих штатов в федеральный суд с целью осуществления прав, предоставленных федеральным Актом о семейном и медицинском отпуске70, и обязанности подчиняться федеральному закону71.
Рассматривая дело Центральный муниципальный колледж Виргинии против Катца72, Верховный суд США сделал шаг вперед в защите доктрины справедливого распределения. Основывая свое решение по делу на первоначальных намерениях отцов-основателей США, Верховный суд утверждал, что, действуя как кредитор, штат не может претендовать на суверенный иммунитет в качестве защиты, когда опекун имущества несостоятельного должника (банкрота) пытается возвратить имущество от штата, чтобы распределить его более справедливым образом между всеми кредиторами73.
Кроме того, по мнению некоторых экспертов, революция, начатая делом США против Лопеса, была приостановлена, если не пре-
кращена, делом Гонсалес против Рейча74. Суть его в том, что Конгресс принял Акт о контролируемых веществах, который запрещал производство, распределение или владение «контролируемым веществом», под которым понимались наркотики, в том числе марихуана. Закон штата Калифорния в целом запрещает владение марихуаной и ее использование, за исключением использования в медицинских целях «серьезно больными» жителями с одобрения врача. Двое таких больных жителей Калифорнии использовали выращенную марихуану в лечебных целях по рекомендации своих врачей. Ссылаясь на дела США против Лопеса и США против Мор-рисона, они утверждали, что Акт о контролируемых веществах не может применяться к владению и использованию внутри штата марихуаны в медицинских целях в соответствии с законом штата. Верховный суд не согласился с такой позицией. Конгресс стремился ликвидировать рынок марихуаны, существовавший между штатами, а его полномочие регулировать торговлю между штатами включает и полномочие запрещать ее.
Рассматриваемое решение Верховного суда вызвало критику специалистов. Так, по мнению Митчелла Пикерилла и Пола Чена, с точки зрения конституционной теории и социальной политики регулирование «оздоровительных» наркотиков,таких как марихуана, должно быть отнесено к ведению штатов, а администрация Дж. Буша и суд, в котором доминируют республиканцы, серьезно ослабили приверженность федерализму75.
На основе этого дела в юридической литературе формулировался вывод о том, что дело Гонсалес против Рейч свидетельствует о возврате к практике Суда после 1937 года, когда проверялся смысл осуществления полномочия в отношении торговли только по названию, что превращало судебную проверку скорее в средство узаконения, чем ограничения76. По словам Джона Кинкейда, к 2002—2003 годам «революция в федерализме не просто подошла к концу, но и начала испытывать бессилие»77.
Изменения претерпела и позиция Верховного суда в отношении идеи дуального федерализма, которую ранее разделяли его судьи и которая использовалась, в частности, для защиты полномочий американских штатов от посягательств со стороны федеральной вла-
сти. Так, еще в 1859 году при рассмотрении дела Эйблман против Бута78 судья Тейни заявил, что «полномочия федерального правительства и полномочия штата, хотя те и другие существуют и осуществляются в пределах одних и тех же территориальных границ, являются, однако, отдельными и различными проявлениями суверенитетов, действуют независимо друг от друга в пределах своих соответствующих сфер»79. Как пишут американские авторы, «при системе дуального федерализма полномочия исполнительной власти должны были быть четко разделены между национальным правительством и штатами и власть каждого уровня является «верховной в пределах своей сферы». Такое понимание нашло выражение во многих классических решениях Верховного суда США в течение XIX и начала XX веков»80. Однако концепция дуального федерализма не получила полного практического воплощения. Более того, по свидетельству тех же авторов, идея строгого разделения государственной власти и ответственности между федеральным центром и штатами, когда власти двух уровней совершенно независимы друг от друга, была полностью отброшена в практике XX века. «Таким образом, центральный институциональный пункт современной доктрины двойного суверенитета определяет гораздо меньшую орбиту автономии штатов, чем старое судебное понятие дуального федерализма с его отдельными сферами ответственности национального правительства и правительств штатов»81.
Отказ от концепции дуального федерализма вызван, прежде всего, тем, что она не просто обосновывала разграничение предметов ведения и полномочий федеральной и региональной властей, но, по существу, делала ударение именно на их независимом функционировании, не учитывала необходимость их взаимодействия, сотрудничества. Однако критика в адрес названной концепции отнюдь не должна ставить под сомнение целесообразность самого разграничения предметов ведения и полномочий. Оно составляет один из коренных, неотъемлемых принципов федерализма. Нельзя не согласиться с положением, содержащимся в одном из постановлений Верховного суда США: «Точно так же, как разделение и независимость равных по значению ветвей федеральной власти служит
предупреждению сосредоточения чрезмерной власти в одних руках, здоровый баланс власти между штатами и федеральным правительством сократит риск тирании и злоупотреблений с любой стороны»82.
Как и в случае защиты компетенции штатов, тенденция расширения полномочий федерального центра, в том числе благодаря поддержке со стороны судебной системы, обосновывалась в американской литературе также социально-экономическими причинами: необходимостью иметь в стране единые социальные стандарты, потребностью в ряде случаев в государственном регулировании в общенациональном масштабе, в частности, охраны окружающей среды и связанного с этим общегосударственного контроля за загрязнением атмосферы83 и т. д.
Оценивая практику Верховного суда США по вопросу разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и штатами в целом, следует отметить два положения, которые в наибольшей степени ее характеризуют. Во-первых, на протяжении всей своей истории Суд поддерживал в федеративном устройстве тенденцию централизации путем расширительного толкования положений самой Конституции и поправок к ней, а также путем признания так называемых подразумеваемых полномочий федеральной власти.
Это можно проследить на примере знаменитого дела Мак-Куллох против штата Мэриленд84, решение по которому, как считают зарубежные специалисты, полностью переписало соотношение между перечисленными и остаточными полномочиями. В 1816 году Конгресс принял закон, в соответствии с которым был учрежден Второй национальный банк. Этот банк быстро открыл филиалы по всей стране, чем вызвал гнев различных банков, имевших лицензии штатов. По внушению одного из таких «обиженных» конкурентов штат Мэриленд возложил на банк налог в виде наказания. Налог был неконституционным, но штат утверждал, что банк сам неконституционен. Дело рассматривалось Верховным судом, который принял решение, ставшее судебным прецедентом. Среди перечисленных в Конституции полномочий Конгресса не значилось полномочие учреждать банк, что мог сделать только штат, и в этом отношении штат Мэриленд был прав. Однако вывод Суда оказался не в пользу штата. Основанием ре-
шения явилась концепция «подразумеваемых прав», то есть прав, которые Конгресс мог использовать для реализации полномочий, перечисленных в Конституции США. Создание национального банка было интерпретировано как подразумеваемое право Конгресса, вытекающее из названного в Конституции права чеканить монету и регулировать ее ценность.
Тенденция централизации в виде расширения полномочий федеральной власти является достаточно устойчивой в политико-правовой жизни США. Так называемая «революция федерализма», которой специалисты именуют серию решений Верховного суда в пользу штатов во второй половине 1990-х — начале 2000-х годов, не сможет переломить указанную основополагающую тенденцию. И дело не столько в том, что названные решения принимались хрупким большинством — 5:4, сколько в том, что тенденция, о которой идет речь, глубоко укоренилась и поддерживается влиятельными политическими и научными силами. Эта революция, по словам одного американского автора, «похожа больше на выступление группы фермеров с вилами, чем на серьезное усилие преодолеть расширение национальной власти, которое последовало за Новым курсом. Такое расширение так глубоко укоренилось, что самое большее, что мы можем ожидать, — это редкие стычки по поводу не имеющих большого значения дополнительных расширений полномочий национальной власти.»85.
Кроме того, практика Верховного суда США обращает на себя внимание своей непоследовательностью. Суд давал совершенно противоположные толкования одних и тех же конституционных положений то в пользу федерации, то в пользу штатов. Как справедливо отмечалось в зарубежной научной литературе, «в то время как нынешний суд активно вовлечен в определение федерализма по-новому по многим направлениям, он продолжает уклоняться от ответственности за определение того, правительство какого уровня должно делать то-то и то-то»86. В американском источнике отмечалась непоследовательность в решении сходных дел. «Несовместимость, с которой конституционные положения применяются к сходным делам, только увеличивает двусмысленность», — пишет, например, П. Коллинс87.
Представляется, что одной из причин различного толкования конституционных положений и, соответственно, принятия различных решений по сходным делам является отсутствие концептуальной проработки однажды принятого решения, что позволяло бы решать похожие дела в соответствии с принятыми концептуальными установками, а также влияние политических и идеологических пристрастий судей.
Позиция Федерального конституционного суда Германии: строго в соответствии с Основным законом
Как считают немецкие авторы, трудно переоценить роль Федерального конституционного суда Германии и конституционных судов немецких земель в формировании и структурировании федеративной системы государства. Основной закон ФРГ предусматривает не менее пяти различных оснований, которые можно использовать при рассмотрении споров между федерацией и землями в судебном порядке: во-первых, это разногласия, касающиеся прав и обязанностей федерации и земель, особенно при исполнении землями федерального закона и при осуществлении федерального контроля; во-вторых, это разногласия по поводу того, отвечает ли федеральный закон критерию статьи 72 (абзац 2) Основного закона ФРГ о полномочии законодательствовать по вопросам конкурентной юрисдикции; в-третьих, споры по обращению федерального правительства или правительства земли, касающиеся соответствия федерального закона или закона земли конституции или соответствия закона земли другому федеральному закону; в-четвертых, иные споры, возникающие между федерацией и землями или внутри земли и затрагивающие вопросы публичного права, если нет обращения в другой суд; в-пятых, в случае споров публично-правового характера между федерацией и землями или между различными землями (например, иски о выполнении обязательств), которые должны решаться Федеральным конституционным судом Германии88.
Толкуя Основной закон, Федеральный конституционный суд Германии занимал переменчивую позицию, склоняясь то в сторону федерального центра, то действуя в интересах земель. По мнению Г.-П. Шнайдера, «ко-
гда вопрос касался федерального притязания на полномочия, суд обычно высказывался в пользу земель, но когда вопрос касался контроля и директивных прав федерального правительства в отношении выполнения землями федеральных законов, суд высказывался в пользу федерального правительства»89. В целом, как считают немецкие специалисты, Федеральный конституционный суд не содействует ни унитаризации государственного устройства, ни децентрализации компетенции внутри германской федеральной системы. Он, скорее, старается толковать Основной закон как можно уже90.
Позицию защиты прав земель Федеральный конституционный суд Германии занял в деле о телевидении 1961 года. Будучи в то время канцлером ФРГ, Конрад Аденауэр планировал создать государственную телевизионную компанию, в которой 50 % акций принадлежали бы федерации и 50 % — землям. При этом предполагалось, что федерация отвечала бы за техническую сторону телекоммуникации, а земли — за содержание программ. Против этого выступили земли, руководимые социал-демократами, которые боялись, что большинство акционеров, представленных федеральным центром и теми землями, во главе которых стояли христианские демократы, будет определять политику компании в консервативном стиле. К. Аденауэр игнорировал это сопротивление, и договор федерации с лояльными федеральному центру субъектами был заключен. Тогда оппозиционные земли обратились в Федеральный конституционный суд, утверждая, что содержание договора, как и процедура его подготовки, несовместимы с принципом федеративной лояльности. Суд, строго соблюдая букву закона, заявил, что перечисленные в Основном законе ФРГ полномочия общенациональной власти являются исчерпывающими и ограниченными. Радио- и телевещание находятся в сфере культуры, а конституция относит все вопросы культуры к юрисдикции земель. В данном случае Суд прибег к буквальному толкованию норм Основного закона и защитил полномочие земель.
Поскольку в ФРГ между конституционным распределением предметов ведения и полномочий и политической практикой в целом наблюдается соответствие, то Федеральный конституционный суд Германии не нару-
шает существующее равновесие. Он ввел в политико-правовую лексику принцип «федеративного дружеского поведения», который предписывает сотрудничество между федерацией и землями91. В последнее время Федеральный конституционный суд рассматривал споры между федерацией и ее субъектами в основном в сфере образовательной полити-ки92. Так, до внесения в 2006 году в Основной закон ФРГ поправки, отменившей рамочное законодательство, в части 2 статьи 72 было предусмотрено, что федерация могла принимать рамочные законы в соответствии со статьей 75 Основного закона, если это было необходимо для обеспечения в стране эквивалентных условий жизни или защиты экономического единства и общего интереса. В двух делах, рассмотренных в 2004 и 2005 годах, Федеральный конституционный суд пришел к выводу, что федеральная власть интерпретировала слишком широко применительно к сфере образования то условие, при котором она может издавать рамочный закон93.
Так, федеральным законом был введен институт ассистента профессора. В качестве требований для занятия этой должности указывались университетский диплом, способность преподавать и вести научную работу. Предусматривался квалификационный период в шесть лет, в течение которого ассистенты должны были доказать наличие указанных способностей к научной работе и преподаванию без дальнейшего руководства со стороны. Этот квалификационный период должен был оценивать комитет из независимых специалистов, приглашенных университетом. Ряд земель (Тюрингия, Бавария и Саксония) сочли этот закон неконституционным и не внесли изменения в свои земельные акты о высшем образовании, как этого требовало рамочное законодательство, и обратились в Федеральный конституционный суд Германии. Последний объявил федеральный закон о высшем образовании неконституционным на том основании, что рамочное законодательство может предусматривать детальные или непосредственно применимые нормы только как исключение для того, чтобы сделать закон эффективным. В данном случае федеральный закон содержал такие детальные нормы, что землям оставалось лишь скопировать его положения, но при этом их собственное усмотрение по вопросам высшего
образования почти сошло бы на нет. Таким образом, Суд признал, что рассмотренный федеральный закон не связан с таким существенным условием, как обеспечение в стране эквивалентных условий жизни или защиты экономического единства и общего интереса.
Федеральный конституционный суд Германии внес определенный вклад и в разработку доктринальных вопросов федерализма. В сфере конкурентного законодательства Суд дал толкование понятия «правовое единство». Дело в том, что в соответствии с Основным законом ФРГ федеральная власть вправе принимать законы в сфере конкурентных предметов ведения и полномочий в случае необходимости обеспечения «правового единства» на всей территории государства. В 2003 году был принят федеральный закон о времени работы магазинов розничной торговли. Согласно закону, все магазины должны быть закрыты с понедельника по субботу до 6 часов утра и после 8 часов вечера. Уже в следующем году Суд признал этот закон неконституционным, в обоснование своего решения указав на то, что предмет регулирования относится к сфере конкурентного законодательства, а не к компетенции федеральной власти, так как нет оснований считать, что закон был необходим для обеспечения правового единства. В этой связи Суд дал широкое толкование правового и экономического единства. Поддержание правового единства подвергается неблагоприятному воздействию только в том случае, если согласованность правовой системы создает проблемы, которые неприемлемы для земель или федерации. Что касается поддержания экономического единства, то оно рассматривается как общий интерес, поскольку на карту поставлено сохранение функциональности экономической системы и требуется федеральный закон. В результате судебным решением было признано, что не является очевидным то, что сохранение связного экономического или правового единства внутри федерации требовало единого режима работы магазинов розничной торговли94.
Кроме того, по мнению одного из немецких авторов, такие принципы, как лояльность, солидарность и субсидиарность, не упоминаются прямо в Основном законе, а разработаны судами95. И роль первой скрипки в этом деле сыграл Федеральный конституционный
суд. В упоминавшемся деле о телевидении Суд указал на обязанность федерации и земель сотрудничать с целью достижения компромисса. Принцип лояльности требует, чтобы каждое правительство не только воздерживалось от нарушения интереса другого, но и оказывало помощь, когда этого требуют обстоятельства.
Своими решениями Федеральный конституционный суд Германии внес определенный вклад в понимание принципа солидарности, особенно когда это касалось оказания финансовой помощи землям со стороны федеральной власти. Суд, например, поддержал систему финансового выравнивания бюджетной обеспеченности земель, связав ее с обязанностью федерации и земель «выручать другого» и особенно с обязанностью более богатых земель поддерживать своих более бедных партнеров. Так, в решении от 27 мая 1992 года Суд напомнил, что принцип федеральной солидарности требует, чтобы федерация и земли оказывали поддержку земле, которая оказывается в крайне тяжелой бюджетной ситуации. Поскольку земли Бремен и Саар столкнулись с серьезными финансовыми трудностями, сходными с чрезвычайной ситуацией, Суд постановил, что им должна быть оказана помощь сверх обычных лимитов на выравнивание. В более позднем решении от 11 ноября 1999 года Суд говорил о «солидарной общности» всех членов в федеративном государстве. «Таким образом, доктрина федеральной солидарности, примененная к совместной фискальной ответственности, является ярким примером как творчества Федерального конституционного суда Германии, так и его решимости и приверженности проводить в жизнь фундаментальное конституционное решение на пользу федеративному государству»96.
Анализ практики Федерального конституционного суда Германии показывает, что Суду не всегда приходится отвечать на чисто правовые вопросы. Так, рассматривая жалобу трех земель на существующую в ФРГ систему горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов, при которой более богатые в финансовом отношении земли должны передавать часть своих финансовых ресурсов бедным землям, Суд руководствовался положениями конституции, которые закрепляли такую систему, но с условием, что
выравнивание будет осуществляться в «разумной степени». Суд пришел к выводу, что существующее регулирование горизонтального выравнивания находится в пределах разумности. В данном случае Суду пришлось оценивать, что такое разумность и каковы ее пределы, то есть высказаться по вопросу, который лишен четкого правового критерия.
В целом, несмотря на определенный кон-фликтогенный характер федеративных отношений, особенно когда дело касается распределения полномочий и финансовых средств, Федеральный конституционный суд Германии довольно редко рассматривает дела в сфере федеративных отношений, в первую очередь между федеральным центром и землями. Объясняется это характером немецкой политической и правовой культуры, когда спорные, конфликтные вопросы не доводятся до суда, а разрешаются в досудебном порядке на основе переговоров и компромиссов.
Как показывает проведенный анализ, существуют разные модели судебного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных государствах. Одна из них — расширительное толкование конституции или игнорирование ее положений с целью расширения полномочий федерального центра. При этом используются разные способы: ссылки на нормы международного права, инкорпорированные в национальное законодательство (Высокий суд Австралии), или ссылки на «подразумеваемые полномочия», завладение, а также вмешательство в компетенцию штатов под предлогом предоставления грантов (Верховный суд США). Другая, ныне реже встречающаяся модель, — регулирование разграничения полномочий в соответствии с конституцией федеративного государства (Федеральный конституционный суд Германии).
Главное, однако, заключается в том, что суды оказывали своими решениями существенное влияние на развитие федеративных отношений. По мнению известного канадского специалиста по проблемам федерализма профессора Рональда Уоттса, во многих федерациях, особенно с традициями обычного права, «суды играют главную роль в распределении полномочий законодательной и исполнительной власти. В этой роли они выполняют три функции: 1) беспристрастное толкование конституции; 2) адаптация кон-
ституционного распределения полномочий к изменяющимся обстоятельствам (особенно когда затруднительно вносить поправки в конституцию); 3) разрешение конфликтов между правительствами по поводу соответствующих полномочий»97. Не будет преувеличением утверждение о том, что к известным способам разграничения предметов ведения и полномочий (конституционному, текущего законодательства, договорному) можно с полным основанием приплюсовать еще один — судебный, который, к сожалению, до сих пор не изучен в отечественной правовой науке.
Фарукшин Анвар Мидхатович - кандидат юридических наук, ведущий сотрудник ООО «Квеста консалтинг».
1 Юдин Ю. А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве: Сравнительно-правовое исследование. М.: Институт государства и права РАН, 2000. С. 63.
2 Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. Montréal; Kingston: McGill-Queen's University Press, 2006. (A Global Dialogue on Federalism. Vol. 2). P. 19.
3 Selway B., Williams J. The High Court and Australian Federalism // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 35. 2005. No. 3. P. 478.
4 Amalgamated Society of Engineers v. The Adelaide Steamship Co Ltd, (1920) 28 CLR 129 (31 August 1920).
5 Galligan B., Wright J. Australian Federalism: A Prospective Assessment // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 32. 2002. No. 2. P. 159.
6 Allan J., Aroney N. An Uncommon Court: How the High Court of Australia Has Undermined Australian Federalism // Sydney Law Review. 2008. Vol. 30. No. 1. P. 294.
7 См.: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 23.
8 Allan J., Aroney N. Op. cit. P. 246-247.
9 Ha v. New South Wales, (1997) 189 CLR 465.
10 См.: McHugh M. The Constitutional Jurisprudence of the High Court: 1989-2004 // Sydney Law Review. Vol. 30. 2008. No. 1. Р. 5-26, 12.
11 Galligan B, Wright J. Op. cit. P. 160.
12 Twomey A. Australia's Commonwealth Government Ends Blame Game // Federations. June/ July 2008. P. 24.
13 Hollander R., Patapan H. Pragmatic Federalism: Australian Federalism from Hawke to Howard // The Australian Journal of Public Administration. Vol. 66. 2007. No. 3. P. 280-297, 288.
14 Wiltshire K. Reforming Australian Governance: Old States, No States or New States? // Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions? / Ed. by A. J. Brown, J. A. Bellamy. Canberra: The Australian National University Press, 2007. P. 190.
15 См.: Hooghe L. Belgium: Hollowing the Center // Federalism and Territorial Cleavages / Ed. by U. M. Amoretti, N. Bermeo. London: John Hopkins University Press, 2004. P. 76.
16 См.: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 43.
17 Основы теории и практики федерализма. Лей-вен (Бельгия): Институт европейской политики Католического университета, 1999. С. 100.
18 См.: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 47.
19 SchertzerR. Recognition or Imposition? Federalism, National Minorities, and the Supreme Court of Canada // Nations and Nationalism. Vol. 14. 2008. No. 1. P. 105-126, 116.
20 The States and Moods of Federalism: Governance, Identity and Methodology / Ed. by J.-F. Gaud-reault-DesBiens, F. Gelinas. Cowansville, QC: Editions Yvon Blais, 2005. P. 385.
21 Боботов С.В.,Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М.: Норма, 1997. С. 230.
22 См.: Weissert C. Dividing the Job Revisited: Learning from the United States Case 1789-2006 // The Dynamics of Federalism in National and Supranational Political Systems / Ed. by M. A. Pagano, R. Leonardi. New York: Palgrave Macmillan, 2007. P. 210-211.
23 Tarr A. U.S. Supreme Court Shifts to Centre in Recent Constitutional Ruling // Federations. October/November 2007. P. 26.
24 Graglia L. Lopez, Morrison, and Raich: Federalism in the Rehnquist Court // Harvard Journal of Law and Public Policy. Vol. 31. 2008. No. 2. P. 761-794, 763.
25 Chen P. The Institutional Sources of State Success in Federalism Litigation before the Supreme Court // Law & Policy. Vol. 25. 2003. No. 4. P. 455-472, 455.
26 См.: Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 117.
27 См.: McDowell B. The Interstate Commerce Clause of the U.S. Constitution: a 200-year Case Study fur European Integration // Federal-Type Solution and European Integration / Ed. by C. Lloyd Brown-John. Lanham, MD: University Press of America, 1995. P. 142.
28 Tushnet M. The Constitution of the United States of America: A Contextual Analysis. Portland: Hart Publishing, 2009. P. 181.
29 Griswold v. Connecticut (496), 381 U.S. 479 (1965).
30 Burrell Th. Justice Stephen Field's Expansion of the Fourteenth Amendment: From the Safeguards of Federalism to a State of Judicial Hegemony // Gongaza Law Review. Vol. 43. 2007/2008. No. 1. P. 77-168, 162.
31 Dinan J. Congressional Responses to the Rehnquist Court's Federalism Decisions // Publius: The Journal of Federalism. 2002. Vol. 52. No. 3. P. 1-24, 1.
32 Mezey S. G. The U.S. Supreme Court's Federalism Jurisprudence: Alden v. Maine and the Enhancement of State Sovereignty // Publius: The Journal of Federalism. 2000. Vol. 30. No. 1. P. 2138, 23. Подробнее об истории влияния Верховного Суда США на взаимоотношения федерации и штатов см.: Rakove J.N. Judicial Federalism: A Quick Sketch // OAH Magazine of History. Vol. 13. 1998. No. 1. P. 13-17.
33 См.: Baybeck B., Lowry L. W. Federalism Outcomes and Ideological Preferences: The U.S. Supreme Court and Preemption Cases // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 30. 2000. No. 3. P. 73-97.
34 См.: Pickerill J.M., Clayton C. W. The Rehnquist Court and the Political Dynamics of Federalism // Perspectives on Politics. Vol. 2. 2004. No. 2. Р. 233-248.
35 См.: Conlan Th.J., Dudley R. L. Janus-Faced Federalism: State Sovereignty and Federal Preemption in the Rehnquist Court // PS: Political Science and Politics. Vol. 38. 2005. No. 3. Р. 363366, 364.
36 Merrill Th. W. Preemption and Institutional Choice // Northwestern University Law Review. Vol. 102. 2008. No. 2. P. 727-780, 729.
37 См.: Zimmerman J.F. Preemption in the U.S. Federal System // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 23. 1993. No. 4. P. 1-14, 4.
38 См.: New Evidence on the Presumption Against Preemption: An Empirical Study of Congressional Responses to Supreme Court Preemption Decisions // Harvard Law Review. Vol. 120. 2007.
No. 6. P. 1604-1626, 1606, 1607, 1613. О методе «завладения» и аргументах против него см. также: Hills R.M., Jr. Against Preemption: Federalism Can Improve the National Legislative Process // New York University Law Review. 2007. Vol. 82. No. 1. P. 1-68.
39 United States v. Lopez (93-1260), 514 U.S. 549 (1995).
40 United States v. Morrison et al. (99-5), 529 U.S. 598 (2000).
41 См.: Conlan Th. J, Vergniolle de Chantal F. The Rehnquist Court and Contemporary American Federalism // Political Science Quarterly. Vol. 116. 2001. No. 2. P. 253-276, 257.
42 См.: Ibid. P. 159.
43 Dinan J. Op. cit. P. 3.
44 Graglia L. Op. cit. P. 769.
45 Conlan Th. J, Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 273.
46 New York v. United States et al. (91-543), 505 U.S. 144 (1992).
47 Printz v. United States (95-1478), 521 U.S. 898 (1997).
48 Conlan Th. J, Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 260.
49 Chen P. Op. cit. P. 456.
50 См.: Mezey S. G. Op. cit. P. 22.
51 Seminole Tribe of Florida v. Florida et al. (94-12), 517 U.S. 44 (1996).
52 Pennsylvania v. Union Gas Co. (87-1241), 491 U.S. 1 (1989).
53 См.: Mezey S. G. Op. cit. P. 24.
54 Alden et al. v. Maine (98-436), 527 U.S. 706 (1999).
55 Florida Prepaid Postsecondary Education Expense Board v. College Savings Bank et al. (98-531), 527 U.S. 627 (1999).
56 College Savings Bank v. Florida Prepaid Postsec-ondary Education Expense Board et al. (98-149), 527 U.S. 666 (1999).
57 Conlan Th. J., Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 261.
58 Ibid. P. 253-254.
59 National League of Cities v. Usery (74-878), 426 U.S. 833 (1976).
60 Garcia v. San Antonio Transit Auth. (82-1913), 469 U.S. 528 (1985).
61 Mezey S. G. Op. cit. P. 27.
62 Conlan Th. J., Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 274-275.
63 См.: Kincaid J. The U.S. Supreme Court' Federal Revolution. In search of Constitutional Viagra, 1991-2005 // Judge Made Federalism?: The
Role of Courts in Federal Systems / Ed. by H. C. H.-P. Schneider, J. Kramer, B. C. di Toritto. Baden-Baden: Nomos, 2009. P. 179-181, 189.
64 Cm.: Collins P. M. Towards an Integrated Model of the U.S. Supreme Court's Federalism Decision Making // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 37. 2007. No. 4. P. 505-531, 508.
65 Aman A. C. Federalism Through a Global Lens: A Call for Deferential Judicial Review // Indiana Journal of Global Legal Studies. Vol. 1 1. 2004. No. 1. P. 109-138, 114.
66 Conlan Th. J, Dudley R.L. Op. cit. P. 365.
67 South Dakota v. Dole (86-260), 483 U.S. 203 (1987).
68 Dinan J. Op. cit. P. 15.
69 Nevada Department of Human Resources et al. v. Hibbs et al. (01-1368), 538 U.S. 721 (2003).
70 Cm.: Kincaid J. Op. cit. P. 186.
71 Conlan Th. J., Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 267.
72 Central Va. Community College v. Katz (04-885), 546 U.S. 356 (2006).
73 Cm.: State Sovereign Immunity — Bankruptcy: Central Virginia Community College v. Katz // Harvard Law Review. Vol. 120. 2006. No. 1. P. 125-126.
74 Gonzales, Attorney General, et al. v. Raich et al. (03-1454), 545 U.S. 1 (2005).
75 Cm.: Pickerill M. J, Chen P. The Virtues of Federalism and Medical Marijuana Policy: Paper prepared for presentation at the 2006 annual meeting of the American Political Science Association (http://www.allacademic.com/meta/p152043_ index.html).
76 Cm.: Graglia L. Op. cit. P. 785.
77 Kincaid J. Op. cit. P. 186.
78 Ableman v. Booth, 62 U.S. (21 How.) 506 (1858).
79 Zimmerman J.F. National-State Relations: Cooperative Federalism in the Twenties Century // Publius: The Journal of Federalism. Vol. 31. 2001. No. 2. P. 15-30, 17.
80 Conlan Th. J., Vergniolle de Chantal F. Op. cit. P. 269.
81 Ibid. P. 268.
82 Aman A. C. Op. cit. P. 125.
83 Cm.: Ibid. P. 118-119.
84 McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819).
85 TushnetM. Op. cit. P. 169.
86 Weissert C. Op. cit. P. 209.
87 Ibid.
88 Cm.: Schneider H.-P. Loyalty - Solidarity. Three Principles of a Judge Made Federalism in Germa-
ny // Judge Made Federalism?: The Role of Courts in Federal Systems / Ed. by H. C. H.-P. Schneider, J. Kramer, B. C. di Toritto. P. 99.
89 Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts, D. M. Brown. P. 140.
90 См.: Kramer J. Judicial Federalism in Germany // Judge Made Federalism?: The Role of Courts in Federal Systems / Ed. by H. C. H.-P. Schneider, J. Kramer, B. C. di Toritto. P. 97.
91 См.: Erk J. Explaining Federalism: State, Society and Congruence in Austria, Belgium, Canada, Germany and Switzerland. London: Routledge, 2008. Р. 60.
92 См.: Меллингхофф Р. Задачи и статус конституционного суда Германии и его отношения с
другими европейскими судами // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. №4 (61).
C. 127-132, 128.
93 См.: Moore C., Jacoby W., Gunlick A. Introduction: German Federalism in Transition? // German Politics. Vol. 17. 2008. No. 4. P. 393407, 398.
94 См.: Kramer J. Judicial Federalism in Germany // Judge Made Federalism?: The Role of Courts in Federal Systems / Ed. by H. C. H.-P. Schneider, J. Kramer, B. C. di Toritto. P. 94.
95 См.: Schneider H.-P. Op. cit. P. 99.
96 Ibid. P. 103.
97 Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries / Ed. by A. Majeed, R. L. Watts,
D. M. Brown. P. 344-345.
