CC BY
237
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ЦАЛИЕВ
Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания,
член Президиума Совета судей РФ, e-mail: [email protected]
Рассматриваются история и современное состояние судебной власти в национально-государственных образованиях в унитарной царской России и в Российской Федерации. Обращается внимание на то, что до установления советской власти судебная власть в национальных окраинах была представлена более полно, чем в настоящее время. Сегодня в силу ч. 2 ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи. Последних некоторые члены судейского сообщества предлагают относить к федеральным судам. С этим автор категорически не согласен, поскольку фактически субъекты РФ останутся без судебной власти вопреки утверждению о развитии судебного федерализма и некоторым нормам Конституции РФ.
The article considers the history and the present state of the judicial powers in national and state formations in unitary imperial Russia and in the Russian Federation. It pays the attention to the fact that the judicial power before the establishment of Soviet power in national borderlands was presented more considerable than at present time. Today, courts of subjects of the Russian Federation, according to the part 2 of the art. 4 of FCL «On the Judicial System of the Russian Federation», are constitutional (statutory) courts of subjects of the Russian Federation as well as magistrates. Some members of the judiciary suggest to classify the last ones to the federal courts. The author firmly disagrees with that because in fact subjects of the Russian Federation remain without the judicial authority contrary to the statement about the development of judicial federalism and of some norms of the Constitution of the RF.
Ключевые слова: Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», субъекты РФ, конституционные (уставные) суды, мировые судьи
Строительство демократического федеративного правового государства, в котором сочетаются принципы централизации и децентрализации, предполагает формирование государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Это означает, что при стремлении к обеспечению целостности государства необходимо предоставлять субъектам РФ возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов.
Согласно ст. 10 Конституции РФ организация государственной власти в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип, закрепленный в Конституции в каче-
Key words: Constitution of the Russian Federation, Federal Law «On the Judicial System of the Russian Federation», subjects of the Russian Federation, constitutional (statutory) courts, judges of peace
стве одной из основ конституционного строя для Федерации в целом, обязателен к выполнению не только на федеральном уровне, но и при организации государственной власти в субъектах РФ1.
Однако прописанные конституционные постулаты не всегда соблюдаются на практике. Наиболее очевидно это демонстрируется на примере судебной власти. В подтверждение сказанного хотелось бы совершить небольшой экскурс в историю и напомнить, что в унитарной царской России, по оценкам некоторых публицистов - «тюрьме народов», в национальных окраинах судоустройство было представлено разнообразными судами, имеющими разные юрисдикции. Так, в разных национально-тер-
риториальных образованиях Северного Кавказа судебную власть, кроме системы российских государственных судов, представляли сельские (аульные) суды2, горские словесные суды3, посреднические (третейские) суды4, а также шариатские суды. За исключением первых, все они избирались населением.
Судебные функции выполняли также различные национальные общественные институты, осуществлявшие правосудие на основе норм обычного права и традиций5. Например, в Осетии согласно обычному праву правосудие осуществлялось таким публичным институтом власти, как «ныхас» («совет», «собрание»). Он избирался населением в каждом селе, районе, на общенациональном уровне. Ныхас осуществлял правосудие на основе норм обычного права, принимая решение по совести и отдавая приоритет нравственным началам, обычаям и традициям. Одним словом, как справедливо указывает А. Д. Шапсугов, правовые компоненты кавказской цивилизации складывались тысячелетиями во взаимодействии с иными цивилизациями и государствами6. К этим компонентам относятся и различные судебные учреждения, которые в основном формировались самим народом.
Аналогичная картина наблюдалась не только на Кавказе. Очевидно, что и сегодня формирование судебной власти, исходя из положений ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, также должно быть основано на принципе демократизма, пронизывающем всю систему государственной власти. В частности, и мировые судьи как наиболее приближенное к населению звено судебной власти должны формироваться при участии населения. В этом плане назначение мировых судей законодательными (представительными) органами субъектов РФ во многом обеспечивает соблюдение принципа демократизма судебной власти.
В идеале, на мой взгляд, формирование низших звеньев судебной системы должно происходить с непосредственным участием населения путем прямых выборов, как это было в советский период, когда судьи районных судов избирались гражданами района на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а суды высшей инстанции - верховными и областными советами. Однако Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» эти суды были полностью выведены из юрисдикции республик, краев и областей и получили статус федеральных.
В настоящее время к судебной власти субъектов РФ согласно ч. 2 ст. 4 ФКЗ «О судебной
системе Российской Федерации» относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи. Но в подготовленном некоторыми членами судейского сообщества проекте Федерального конституционного закона «О внесении изменений в федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», «О Верховном Суде Российской Федерации» предлагается исключить мировых судей из числа судов субъектов РФ и придать им статус федеральных су-дов7. С этим категорически нельзя согласиться, и вот почему.
Во-первых, народ, являющийся как непосредственно, так и опосредованно, через своих депутатов, источником власти, будет практически отстранен от формирования судейского корпуса даже на уровне мировых судей8.
Формирование низших звеньев судебной системы должно происходить с непосредственным участием населения путем прямых выборов, как это было в советский период
Во-вторых, будет нарушен п. «л» ст. 72 Конституции РФ, по которому кадры судебных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В-третьих, это ограничит полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ в части правового регулирования некоторых вопросов деятельности мировых судей и их избрания.
В-четвертых, вспомним, наконец, что организацию мировой юстиции в свое время мотивировали и обосновывали необходимостью развития федерализма и предоставлением субъектам РФ возможности создавать собственные судебные органы. В случае же принятия предложенного законопроекта субъекты РФ останутся без судебной власти.
Короче говоря, авторы законопроекта вместо обещанной федерализации судов предлагают их централизацию. Подлинный же федерализм предполагает, что суды субъектов РФ должны обладать самостоятельностью и определенной независимостью от федеральной судебной власти.
Тем не менее в пояснительной записке к проекту федерального закона заявляется, что «указанные изменения не нарушают принципа федерализма, не требуют внесения изменений в Конституцию РФ, поскольку соответствуют статьям 71 и 72». Остается толь-
ко удивляться логике авторов законопроекта. Конституционные (уставные) суды и мировых судей объединяет их принадлежность к судам субъектов РФ. Но они имеют различное назначение, что обусловливает особенности их организации и деятельности.
На сегодня судебная власть субъектов РФ по сути представлена только конституционными (уставными) судами. Однако их создание согласно ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» является правом, а не обязанностью субъектов. Это привело к тому, что конституционные (уставные) суды действуют лишь в 16 субъектах РФ, в то время как их
Подлинный федерализм предполагает, что суды субъектов РФ должны обладать самостоятельностью и определенной независимостью от федеральной судебной власти
социальная востребованность и необходимость давно не только обоснованы в многочисленных научных работах, но и подтверждены результатами практической деятельности самих судов9.
Парадоксально, что в России, где только начали строить федеративное государство, принципиальный вопрос организации конституционных судов, вопрос, который должен решаться на уровне федеральной Конституции, полностью оставили на усмотрение субъектов РФ, по-видимому, надеясь на то, что их руководители когда-нибудь созреют до понимания необходимости их образования. Но даже те из них, которые вполне осознают значение наличия у себя полноценной системы государственной власти, ссылаясь на диспозитив-ный характер ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», не спешат сделать это. Таким образом, органами государственной власти абсолютного большинства субъектов РФ не обеспечивается соблюдение ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающей, что одним из принципов, в соответствии с которым осуществляется деятельность органов государственной власти субъектов РФ, является «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица».
Отсутствие в большинстве субъектов РФ конституционных (уставных) судов не только свидетельствует о нарушении принципа организации государственной власти, но и ведет к нарушению другого важнейшего конституционного принципа - равенства граждан перед законом и судом независимо от места проживания (ст. 19 Конституции РФ). Вполне очевидно, что в тех субъектах Российской Федерации, где эти суды образованы и действуют, граждане получают двойной уровень судебной защиты. Как отмечает Б. С. Эбзеев, «субъекты Российской Федерации, где имеются конституционные (уставные) суды, находятся в более выгодном в отношении населения и обеспечения его прав положении, нежели абсолютное большинство субъектов, которые хотя и имеют должную законодательную базу, но не могут решиться на то, чтобы создать этот институт»10.
Затягивание образования в субъектах РФ конституционных (уставных) судов «нарушает баланс региональных властей»11 и, тем самым, создание системы сдержек и противовесов для предотвращения узурпации государственной власти, осложняет формирование полноценной региональной судебной власти, реализацию конституционного принципа разделения государственной власти на три ветви, удержание государственной власти в конституционно-правовых рамках (о чем, в частности, говорил В. Д. Зорькин12'. Все это осложняет реализацию региональных основных законов13 и их защиту, охрану прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, как пишет Т. Я. Хабриева, «развитие конституционной юстиции в субъектах РФ является залогом формирования демократической государственности России, которая немыслима без сильной судебной власти в регионах»14.
Представляется, что наиболее удачно и безболезненно для авторитета и полномочий федеральной власти, в том числе судебной, -пойти по пути активизации процесса создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Об их социальной необходимости (повторим) написаны сотни убедительных статей, этому посвящены многочисленные монографические исследования. Так, В. Г. Бес-сарабов на основе проведенного в 20122013 гг. отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ исследования пришел к выводу, что «становление органов конституционного правосудия - одно из важнейших направлений конституционно-правовой реформы в субъектах РФ, которая должна стать эффективным инструментом обеспечения прав человека и единства конституционного пространства страны»15. Эти суды доказали
свою востребованность, о чем свидетельствует анализ деятельности действующих конституционных (уставных) судов, в которых работают весьма квалифицированные кадры, многое делающие для развития конституционализма в субъектах РФ.
Следует также иметь в виду, что массив регионального законодательства постоянно растет. Одних только муниципальных нормативных правовых актов в 2014 г. было издано более 62 тыс. Но при том, что региональные законы и иные нормативные правовые акты составляют большую часть всего российского законодательства, многие из них не соответствуют основным законам субъектов РФ, Конституции РФ и федеральному законодательству. На эту проблему обратил внимание и Президент РФ В. Путин, который отметил, что более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствуют Конституции России и федеральным законам16. Это было сказано в начале 2000 г., но и сегодня цифры в этой сфере весьма красноречивы: в 2013 г. органами прокуратуры оспорено более 2 600 противоречащих федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти субъектов и около 122 тыс. - муниципальных нормативных документов17.
В связи с этим предполагается рассмотрение региональных нормативных правовых актов на предмет их конституционности передать судам иных юрисдикций. Но это решение нельзя признать удачным: во-первых, эти суды и так завалены подведомственными им делами; во-вторых, вызывает сомнение, что традиционные суды, которые только недавно начали приобщаться к сложной конституционной материи, могут эффективно осуществлять конституционное правосудие, если, как правильно отмечает А. А. Клишас, даже «суды общей юрисдикции в Западной Европе оказались неподготовленными к эффективному осуществлению конституционного контроля»18.
Кроме того, в Германии, например, конституционное правосудие осуществляется в рамках модели двухуровневого конституционного контроля - Федеральным Конституционным судом и органами специализированного конституционного правосудия субъектов19. Получается, что Германия, на правовую систему которой мы ориентируемся и которая значительно раньше нас встала на путь правового государства, считает необходимой для себя двухуровневую конституционную юстицию, а Россия с ее огромными территорией, населе-
нием, низким качеством федерального и регионального законодательства довольствуется в этой сфере одним Конституционным Судом РФ, куда ежегодно поступает около 20 тыс. обращений! Такой объем дел вряд ли можно рассмотреть в разумные сроки. Но ведь многие из них могли быть рассмотрены в конституционных (уставных) судах субъектов РФ.
Признавая значимость этих судов и проявляя политическую дальновидность, Парламент Республики Северная Осетия - Алания с целью обеспечения дальнейшего их образования и унификации решения наиболее принципиальных вопросов их организации и деятельности 30 апреля 2014 г. принял решение о внесении в Государственную Думу проекта федерального закона «О конституционных (уставных) судах субъектов РФ», подготовленного Конституционным судом Республики. В этом рамочном федеральном законе должны быть урегулированы общие принципы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в частности их основные полномочия, требования, предъявляемые к кандидату
Германия, на правовую систему которой мы ориентируемся и которая значительно раньше
нас встала на путь правового государства, считает необходимой для себя двухуровневую конституционную юстицию
на должность судьи и к судье конституционного (уставного) суда, гарантии независимости судей, общие вопросы организации аппарата конституционных (уставных) судов и пр.
Идея совершенно очевидна. Поэтому она поддерживается абсолютным большинством ученых20, председателями действующих конституционных (уставных) судов субъектов РФ, другими практическими работниками. Так, Г. А. Жилин предлагает принять специальный федеральный закон, целостно определяющий правовые основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ21. На необходимость федерального правового регулирования общих вопросов организации и деятельности конституционных (уставных) судов неоднократно указывалось в действующем законодательстве и в решениях высших судов РФ. Закон нужен и для того, чтобы складывалась одинаковая практика по реализации основных полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, чем
мотивировал объединение двух высших судебных органов страны Президент РФ.
При концептуальном согласии с каким-либо законопроектом федеральных органов государственной власти Государственная Дума РФ в силу своего Регламента может доработать его текст, для чего соответствующий комитет создает рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, других организаций, экспертов и специалистов (ст. 111 Регламента), что позволяет аргументированно и объективно оценить законопроект. Кроме того, до его принятия или одобрения в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право изменить первоначальный текст с учетом замечаний и направить его на имя Председателя Государственной Думы. В этом
При нежелании создавать конституционные (уставные) суды в субъектах РФ можно найти сотни юридических ухищрений, чтобы отвергнуть предложение о принятии соответствующего федерального закона
сударственной власти субъектов РФ еще можно понять, поскольку никто не хочет создавать орган, контролирующий их нормотворческую деятельность, к тому же делиться властью. Не случайно говорят, что «в любви и власти никто не хочет отдавать и части».
Наибольшее же удивление вызывает отрицательное отношение к законопроекту Государственной Думы РФ, деятельность которой не входит в сферу компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Причем свою позицию депутаты обосновывают аргументами, которые в иной аналогичной ситуации не принимаются во внимание. Например, они полагают, что в федеральных законах содержится достаточно норм о конституционных (уставных) судах. Между тем Государственная Дума еще в конце декабря 1998 г. приняла Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации», хотя различные нормы о них и в достаточно большом количестве также содержатся в федеральном законодательстве. Такая противоречивая позиция федерального законодательного органа по одному и тому же вопросу - о судах субъектов РФ -не способствует защите прав и свобод человека и гражданина, укреплению конституционной законности, формированию в России единого правового пространства.
случае ответственный комитет подготавливает заключение, которое должно содержать мотивированное обоснование предложения о необходимости изменения текста законопроекта, и направляет его субъекту права законодательной инициативы (ст. 112 Регламента). Такое заключение в адрес Парламента Республики Северная Осетия - Алания не поступало. Напротив, 6 апреля 2015 г. Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству в нарушение ст. 113 Регламента Государственной Думы, предусматривающей обсуждение законопроекта в соответствующем комитете с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, принял решение рекомендовать Государственной Думе отклонить данный проект.
Вполне понятно, что при нежелании создавать конституционные (уставные) суды в субъектах РФ можно найти сотни юридических ухищрений, чтобы отвергнуть предложение о принятии соответствующего федерального закона, который бы способствовал развитию региональных органов конституционного правосудия. Противодействие этому процессу законодательных и исполнительных органов го-
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011. С. 117.
2 Согласно Положению о сельских (аульных) обществах и общественном управлении Терской области эти суды выносили решения по делам об удалении из села преступников, назначении опекунов, регулировании определенной группы имущественных споров, мелком воровстве, взыскании долгов, назначении наказаний за оскорбления и причинение телесных повреждений в драках без применения оружия (см.: Абазов А. Х. Из истории интеграции обычного права кабардинцев в правовую систему Российской империи в последней трети XIX - XX в. (по материалам сельских судов) // Кавказ: история и современность: материалы III Междунар. науч.-практ. конф. (26-27 сентября 2013 г.) / под общ. ред. Л. А. Тхабисимовой. Пятигорск, 2014. Т. 1. С. 14-15).
3 См.: Временные правила для горских словесных судов Кубанской и Терской областей от 18 декабря 1870 г. // Терский календарь на 1895 год. Владикавказ, 1894. Вып. 4. С. 135-145.
4 Состав суда и полномочия судей не были постоянными. Они избирались в каждом случае самими тяжущимися сторонами из числа знатоков обычного права, зарекомендовавших себя честностью и объективностью. «Каждая сторона, - пишет М. Ковалевский, - выбирала своих посредников в неравном числе: обиженная сторона имела всегда одним посредником больше против обидевшей, ответчик - одним меньше истца» (Ковалевский М. Н. Современный обычай и древний закон. Обычное право осетин в историко-сравни-тельном освещении. М., 1886. Т. 2. С. 216).
5 См. подробнее: Цалиев А. М., Чеджемов С. Р. Институты власти и правовые воззрения в Северной Осетии (Конец XVIII - начало XX вв.). Владикавказ, 2004.
6 Право кавказской цивилизации: истоки, особенности, мировое значение. Нальчик, 2014. С. 42.
7 Тем самым авторы данного законопроекта могут снова спровоцировать руководителей субъектов РФ на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу о существовании региональной судебной власти и ее оптимальной организации в федеративном государстве.
8 Как правильно отмечает М. И. Клеандров, именно с мировой юстиции, по всей видимости, предстоит возрождать институт представителей народа в народном правосудии, но, может быть, не в качестве народных заседателей, а под наименованием «судебный мировой заседатель». Во-первых, таким образом в более полной мере, чем сейчас (а сейчас у нас есть лишь институты присяжных и арбитражных заседателей, доля участия которых в судебных делах ничтожна), будет реализовано провозглашенное ч. 5 ст. 32 Конституции РФ право граждан РФ участвовать в отправлении правосудия. Во-вторых, последует чисто педагогический эффект: любой вменяемый человек, лично участвуя в судебном процессе в качестве судьи-заседателя, непосредственно вершащего правосудие, не станет потом ругать судебную власть - он, что называется, на «собственной шкуре» прочувствовал, как это непросто - вершить правосудие. В-третьих, воспитательное воздействие судеб-но-примирительных процедур с участием этих заседателей, давно и неплохо знающих участников процесса (а как иначе, если все они - жители одного судебного участка мирового судьи), будет более эффективно. В-четвертых, это будет еще большим народовластием, довольно эффективным институтом гражданского общества (см. подробнее: Клеандров М. И. О модели радикальной автономизации мировой юстиции в Российской Федерации // Журн. рос. права. 2015. № 3. С. 34.
9 М. В. Баглай в обоснование необходимости организации данных судов указывал, в частности, и на то, что отсутствие специализированной конституционной (уставной) юстиции в регионах РФ будет означать, что нет никакого судебного механизма проверки конституционности законов субъектов РФ, принятых ими по вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъектов (см.: Баглай М. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С. 376).
10 См.: Эбзеев Б. С. Конституционное правосудие в России: системность и роль в обеспечении единства и целост-
ности Российского государства // Конституционное правосудие в РФ: правовое регулирование, опыт, перспективы. Казань, 2005. С. 15.
11 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2013. С. 400.
12 См.: Зорькин В. Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. С. 54.
13 См. подробнее: Ишеков К. А. Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: конституционно-правовое исследование. М., 2013. С. 46.
14 Хабриева Т. Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 47.
15 Бессарабов В. Г. Обеспечение прокуратурой и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации прав человека и единства конституционного правового пространства страны // Законность. 2013. № 10. С. 9.
16 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2001. С. 12.
17 О состоянии законности и правопорядка в 2013 году и о проделанной работе по их укреплению: доклад Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ // URL: http://geneproc.gov.ru/ smi/interview_and_appearences/appearences/145875.
18 Клишас А. А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование. М., 2007. С. 307.
19 Там же.
20 Законопроект получил научную апробацию на федеральном уровне, поскольку опубликован в двух центральных журналах, в редакционные коллегии которых входят известные российские ученые: «Законы России: опыт, анализ, практика» (2013. № 4); «Российское право: образование, практика, наука» (2013. № 2-3).
21 Жилин Г. А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журн. конституционного правосудия. 2014. № 1. С. 14.
