CC BY
202
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
Ю. Н.Старилов
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ КАК «УМ, ЧЕСТЬ И СОВЕСТЬ» ГОСУДАРСТВА: О НЕКОТОРЫХ ДОСТИЖЕНИЯХ, ПРОБЛЕМАХ И НЕУДАЧАХ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА РЕФОРМЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ*
Рассматриваются вопросы реформирования судебной власти в России в начале XXI века. Аргументируются предложения о необходимости улучшения работы судов, повышения авторитета судей, усиления специализации судебной деятельности, формирования надлежащей системы административного судопроизводства, учреждения в стране административных судов, повышения значимости судебной практики.
К л ю ч е в ы е с л о в а: судебная власть, суды, административные суды, судьи, судебная практика, судебная реформа, административное судопроизводство, административный процесс, законотворчество.
Questions of reforming of judicial authority in Russia at the beginning of the XXI century are considered. Offers on need of improvement of a work of the courts, increase of authority of judges, strengthenings of specialization of judicial activity, formation of appropriate system of administrative legal proceedings, establishment in the country of administrative courts, increases of the importance of jurisprudence are reasoned.
K e y w o r d s: judiciary, courts, administrative court, judges, judicial practice, judicial reform, administrative legal proceedings, administrative process, lawmaking
Судебная реформа: достижения и неудачи
О государственной судебной власти, о невероятно длительной по времени проведения в нашей стране судебной реформе, о достижениях, недостатках, пороках российской судебной системы и деятельности судей, а также о необходимости учреждения специальных административных судов говорится открыто и с высокой степенью достоверности в течение нескольких последних лет. Несмотря на очевидные ошибки в проведении всех российских реформ, в том числе судебной, нужно уже в начале статьи отметить важность и принципиальность проводимого реформирования судебной власти. Однако судебная реформа должна быть наполнена новым содержанием и направлена на повышение авторитета суда и судей, на создание необходимой прозрачности их деятельности, на распространение информации о принимаемых судьями решениях. Этим проблемам уделяется большое внимание и в научной литературе. В 2003 г. был опубликован отдельный номер журнала «Отечественные записки» под общим названием «Правосудие в России», в котором опубликовано множество весьма интересных работ как ученых, так и практиков1.
* Статья впервые опубликована в книге: Юридические записки. Вып. 17 : Государственная власть в России : проблемы осуществления и развития / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 206-247.
1 См.: Морщакова Т. На полпути к правосудию // Отечественные записки : правосудие в России. 2003. № 2. С. 53- 59 ; Радченко В. Судебная реформа продолжается // Там же. С. 60- 69 ; Соломон Питер Г. Судебная реформа в России // Там же. С. 79- 86 ; Сатаров Г. Проржавевшее правосудие // Там же. С. 87- 98 ; Комаровский В., Мизулин М. Когда и как завершится судебная реформа // Там же. С. 99- 105 ; Краснов М. Совесть пробуждается? // Там же. С. 106- 116 ; Жуй© Старилов Ю. Н., 2015
330
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
Судебная власть и правовой статус судей постоянно изменяются не только фактически, но и нормативно. В правовое положение судей включаются все новые нормы, устанавливаются существенные ограничения, обосновываются целесообразность и полезность дальнейших правовых новелл. Вряд ли можно утверждать, что постоянные изменения судебной системы в стране проходят без соответствующих дискуссий. Однако можно прийти, в известном смысле, к парадоксальному выводу о том, что чем больше реформируются и изменяются судебная власть и судебная система, тем больше нареканий граждан и недоверия общества они приобретают. Можем ли мы утверждать сегодня, что судебная власть выполняет свое предназначение в государстве и в обществе, что она справляется с проблемами, порожденными действиями как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, что она, наконец, надежно защищает каждого от неправомерных решений и действий? Вряд ли нужно долго размышлять над возможным ответом. Раздумья приведут к выводу о коррумпированности, нечестности, непрофессионализме отдельной части судейского сообщества, о неспособности качественно выполнять функции правосудия, о совершаемых ими преступлениях2.
В декабре 2001 г. вместе с принятием дополнений и изменений в законодательные акты о судебной системе и статусе судей завершился очередной этап в проведении российской судебной реформы. Таким образом, в течение последних трех лет (2002-2004 гг.) можно было бы ожидать позитивных перемен в самой судебной власти, так как в 2001 г. инициаторы и разработчики новых правовых норм были уверены в том, что предложенные ими и воспринятые законодателем меры повысят эффективность судебной власти и качество правосудия. Однако Президент РФ В. В. Путин, говоря в специальном обращении к народу 4 сентября 2004 г. о трагедии в Беслане 1-3 сентября 2004 г., вновь отметил, что «мы позволили коррупции поразить судебную и правоохранительную сферы». Получается, что проводимая в 2001 г. представителями Администрации Президента РФ судебная реформа привела к еще большей коррупции3 в самой судебной власти? Вряд ли это можно назвать утешительным итогом реформирования судебной системы и правосудия. По замыслам разработчиков судебной реформы 2001 г., было стремление «дисциплинировать» или «устрашить» сам суд и судей, усилить ответственность за недисциплинированность и коррупцию. Не получилось. Не убоялись судьи ни дисциплинарной ответственности, ни «усечения» правового статуса, ни введения новых процедур назначения на должность и пр. Получается, что вместо «устрашения» суда, повышения дисциплины, качества деятельности судьи реформа 2001 г. не оказала столь ожидаемого воздействия на какую-то часть судейского сообщества. Возникает вопрос: что ожидать от следующих этапов судебной рефор-
ков В. Несовершенство, искупаемое неисполнением // Там же. С. 117- 124 ; Лаптев П. Правовая система России и европейские правовые стандарты // Там же. С. 145- 157 ; Пашин С. Краткий очерк судебных реформ и революций в России // Там же. С. 161- 182 ; Яковлев В. По коммерческим делам // Там же. С. 285- 295 ; Максимов В. История и современное состояние мировой юстиции в России // Там же. С. 296- 308 ; Гусев А. Правосудие не может быть дешевым // Там же. С. 348-354 ; Фомин Д. Финансирование судебной системы в России // Там же. С. 355- 374.
2 См.: Козлова Н. Верховный суд взялся за своих (впервые в российской истории судей судят за участие в преступном сообществе) // Рос. газета. 2004. 22 сент. ; Карташова Л. Невольному - воля : осужденные преступники оказались на свободе // Там же.
3 О борьбе с коррупцией и проведении антикоррупционной политики см., например: Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал рос. права. 2004. № 6. С. 15-17.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
331
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
мы, от новых предложений и рекомендаций? Даже Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин недавно констатировал: «У большинства населения не изменилось негативное отношение к судебной системе в целом. Социологические опросы упорно показывают: люди судам не верят и продолжают считать, что суд в России не эффективен, не справедлив либо вообще коррумпирован»4. В повестке дня весьма остро поставлен вопрос о борьбе с коррупцией, разработке Концепции антикоррупционной политики, а также мер противодействия коррупции в судебной системе5. Под коррупцией понимаются, как правило, «неправомочные действия должностных лиц, направленные на получение собственной выгоды и опирающиеся на предоставленные ему должностью ресурсы и полномочия»6.
О невысокой социальной легитимности российских судов говорят также данные социологических опросов, общественное мнение по-прежнему недооценивает деятельность судов и судей7. Весьма интересным предложением можно считать придание российскому судопроизводству как можно большей прозрачности, транспарентности (от открытости судов зависит и уважение общества к судьям). Для этого предлагается, например, введение должности пресс-секретаря в судебных департаментах и во всех крупных судах; обеспечение доступности решений судов для общественности (включая юристов и журналистов); размещение в Интернете веб-сайтов всех судов при регулярном обновлении информации и публикации важнейших решений8.
С нашей точки зрения, только при наличии политической воли, искреннего желания высших должностных лиц можно сравнительно быстро установить высокие стандарты для поступления на должность судьи и обеспечения законной их деятельности. Несменяемость и неподконтрольность судей привели к устрашающим негативным фактам судебной деятельности. Как трудно поверить в то, что «завершение реформы государственной службы позволит «одухотворить» аппарат и повысить эффективность работы служащих»9, также нецелесообразно утверждать в современных условиях, что завершение судебной реформы позволит «одухотворить» судейское сообщество и повысит эффективность правосудия. Чтобы добиться не мнимого, а реального повышения эффективности правосудия, нужна другая судебная реформа, построенная в том числе и на иной основе ее проведения.
Сами судьи весьма негативно относятся к некоторым параметрам судебной реформы в том виде, в котором она осуществлялась в прошлые годы и проводится в настоящее время. По мнению судьи Н. Ильясова, работа над судебной реформой под руководством рабочей группы, возглавляемой в 2001 г. заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д. Козаком, стала «красивой оберткой, под которой мало подлинного содержания и заботы об укреплении правосудия»10. С его точки зрения, судебная реформа должна заключаться в меньшей степени в реформировании статуса судьи, а в большей мере - в решении вопросов повышения эффективности функционирования судебной системы, под которой автор понимает «способность правосудия разрешить в разумные, по возможности крат-
4 Там же.
5 См.: Там же. С. 16-17.
6 Сатаров Г. Указ. соч. С. 87-98.
7 См.: Соломон Питер Г. Указ. соч. С. 83.
8 См.: Там же.
9 Тихомиров Ю. А. Модернизация государства - условие экономического роста. М., 2004. С. 12.
10 Ильясов Н. Не в судьях суть // Отечественные записки. 2003. № 2. С. 70.
332
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
чайшие, сроки поступившие дела при соблюдении баланса прав личности, а также обеспечение безусловного исполнения принятых судами решений»11. Н. Ильясов предлагает два пути решения основных проблем в судебной власти: увеличение штатов судей, которое позволит существенно уменьшить нагрузку на одного судью до нормальной, а также упростить процедурные правила рассмотрения дел12. В заключительной части своей статьи ученый делает вывод о том, что «реформа проводится не теми, кем она должна проводиться»13.
Не все суждения и предложения Н. Ильясова являются бесспорными. Однако следует задуматься, что если с уже отмеченными и многими другими рассуждениями относительно необходимости повышения качества правосудия и создавшейся сложной ситуации в материально-техническом и финансовом положении судов соглашаются очень многие судьи, отрицательно оценивающие результаты судебной реформы (даже на этапе 2001-2004 гг.), то «активистам» судебной реформы следует задуматься над поиском истинного смысла и значения реформирования судебной власти, а также повышением статуса судьи. Для этого нужно проанализировать результаты нововведений, и если они не способны улучшить судопроизводство, то предпринимать попытки по их устранению или замене на новые, более демократичные и эффективные правовые нормы, формы, регламенты и процедуры. В Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 г. отмечается, что среди поступивших жалоб в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации большую часть составляют жалобы на нарушение права на справедливое судебное разбирательство и права на равную защиту закона14.
Многие исследователи отмечают, что проведению в России судебной реформы мешают различного рода препятствия, существующие, как говорят, за пределами судебной сферы, например в настоящей системе оказания юридической помощи, неэффективно действующих структурах МВД России, плохом исполнении судебных решений. Реформе препятствует «недостаточная действенность закона в самом государственном аппарате: традиционная непроработанность правовой иерархии, сохранение клиентских и партимониальных связей»15. Нельзя сказать, что процитированный автор впервые заявляет о существенных отрицательных моментах проводимых в России реформ. Однако его следующие слова, с нашей точки зрения, нужно внимательно изучить и понять: «Конечный успех судебной реформы зависит от того, удастся ли добиться изменений в названных несудебных институтах и повысить роль закона в культуре управления страной»16. По нашему мнению, публичное управление, подвластное судебно-административному контролю, например специализированных административных судов, способно усилить для публичной службы17 значимость закона в принятии управленческих решений и осуществлении властных полномочий.
11 Там же.
12 См.: Там же. С. 72-73.
13 Там же. С. 74.
14 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 г. // Рос. газета. 2004. 28-29 июля.
15 Соломон Питер Г. Указ. соч. С. 79.
16 Там же.
17 О новых публикациях по проблемам государственной службы см., например: Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004 ; Овсянко Д. М. Некоторые вопросы реформирования государственной службы // Административное право и
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
333
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
Нельзя не согласиться с такими очевидными достижениями промежуточных этапов судебной реформы, проводимой в стране в 1991-1992 гг., как: усиление независимости судей; создание квалификационной коллегии, состоящей из судей и представителей юридической общественности; незначительное (но все же!) улучшение финансирования судов; учреждение судебных департаментов, которые подчинены судейскому сообществу; появление мировых судей, которые стали рассматривать большое число гражданских и уголовных дел, а также дел об административных правонарушениях; ограничение срока занятия судьей должности председателя суда; упрощение процедуры лишения судей неприкосновенности; расширение штата судей и появление помощников судьи; принятие Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы», в которой спланированы и иные меры, направленные на улучшение статуса судьи и материально-технического обслуживания как судов, так и судей. Председатель Совета судей Российской Федерации Ю. И. Сидоренко полагает, что судебная реформа удалась; при этом он перечисляет некоторые из названных достижений, добавляя к ним и другие, например полное отделение судебной власти от власти исполнительной, получение возможности осуществления «контроля своего бюджета»18.
Однако если присмотреться к реалиям функционирования современной судебной власти и содержательным характеристикам правового статуса российского судьи, то на многие достижения судебной реформы можно посмотреть сейчас и с иной стороны - с позиции более требовательного подхода к осуществляемому судьями правосудию. Такой подход неминуемо позволит обнаружить недостатки, появившиеся в результате спланированной реформы судебной власти. В. Жуйков, например, оценивает нововведения 2001 г. в законе о статусе судей как ограничивающие гарантии их независимости: установлены 65-летний возрастной предел для пребывания в должности судьи и шестилетний срок пребывания в должности председателей и заместителей председателей судов, причем на этой должности судья не может работать более двух сроков подряд; были созданы рычаги воздействия на судей19.
В настоящее время в состав квалификационных коллегий20, которые рассматривают вопрос о рекомендации лица для назначения на должность судьи, включаются судьи и представители общественности21. Некоторые из указанных групп участников коллегии, к сожалению, лишены необходимой принципиальности, самостоятельности мнений и независимости; голосование по кандидатурам проходит часто «по подсказке», «по просьбам», ходатайствам, порой обремененным финансовым эквивалентом исполнения поступившей просьбы. Причем здесь вовсе не важно, от кого такая просьба о желаемой поддержке кандидата в судьи, явно не заслужившего судейской мантии, поступает: от руководителей судов или
административный процесс : актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М., 2004. С. 128-141 ; Старилов Ю. Н. Что происходите институтом российской государственной службы? // Журнал рос. права. 2004. № 9. С. 11-25.
18 Закатнова А. Иммунитета у судьи нет (совет судей не спешит с реформой) // Рос. газета. 2004. 21 сент.
19 См.: Жуйков В. Указ. соч. С. 119.
20 См.: Положение о квалификационных коллегиях судей : утв. Высшей квалификационной коллегией судей РФ в 2002 г. // Рос. юстиция. 2002. № 10. С. 72-78 ; Регламент Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации : принят постановлением V Всероссийского съезда судей 29 ноября 2000 г. // Там же. 2001. № 4. С. 8-11.
21 См., например: О порядке назначения представителей общественности в квалификационные коллегии судей Воронежской области : закон Воронежской области принят областной Думой 31 октября 2002 г. // Коммуна. 2002. 28 нояб.
334
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
от знакомых, родственников лица, желающего стать судьей. Практически за каждым таким случаем скрываются нарушение установленной процедуры, ложь, отсутствие нравственной позиции и иные элементарные нарушения.
Экзаменационные комиссии22, созданные для проведения квалификационного экзамена на должность судьи и действующие в республиканских, областных и краевых судах, в качестве наиболее распространенной и уже «традиционной» оценки для претендентов на должность судьи выставляют, как правило, оценку «удовлетворительно», а по итогам экзамена принимают решение о сдаче или несдаче квалификационного экзамена на должность судьи суда соответствующего вида и уровня. В большинстве случаев экзаменационные комиссии принимают решение о том, что претендент «сдал» («сдала») квалификационный экзамен. Однако оценки и решения этих комиссий, по нашему мнению, при более принципиальном, ответственном и взвешенном подходе к оценке профессиональных знаний претендента оставались бы на уровне «неудовлетворительно».
Деятельность членов экзаменационной комиссии и квалификационной коллегии подвластна сегодня просьбам многочисленных ходатаев о возможном оказании поддержки претендентов на должность судьи. В подавляющем большинстве случаев претенденты оцениваются незаслуженно высоко, а поэтому положительные оценки выставляются им фактически с нарушением нормативно определенной процедуры. Установленные процедуры проведения экзамена и заседания квалификационной коллегии судей многократно нарушаются; обыденным делом становится лоббирование чьих-то интересов и кандидатур-претендентов. В заседаниях экзаменационных комиссий и квалификационных коллегий отсутствуют, к сожалению, дух принципиальности и ответственности за судьбу судебной власти в стране, а также стремление каждого члена коллегиального органа своим голосом повлиять на качество судейского сообщества, а следовательно, и на характер самого правосудия. В этих комиссиях не создана атмосфера требовательности к претендентам на должность судьи. Иногда члены экзаменационной комиссии работают под лозунгом: «Давайте выставим положительную оценку претенденту на должность судьи, ведь он претендует на должность (всего лишь!) мирового судьи». Факты прекращения полномочий судей и привлечения их к дисциплинарной ответственности еще в большей мере наглядно негативно характеризуют судейский корпус. К дисциплинарной ответственности, по словам Председателя Совета судей РФ Ю. И. Сидоренко, ежегодно привлекаются 200-250 судей, а для 60-70 судей в год прекращаются полномочия23.
Длительный процесс назначения на должность судьи сопровождается во многих случаях элементарным подкупом лиц, влияющих на конкретном этапе продвижения материалов по каждому претенденту на должность судьи; весьма распространенной практикой становится элементарно-банальная «покупка» должности судьи, т.е. когда должность судьи приобретается за деньги, выплачиваемые лицам, содействующих движению документов и отстаивающих интересы данного претендента. Как правило, государственным специальным и контрольно-надзорным службам становятся известны многие факты коррупции при замещении судейских должностей. Однако обладание такой информацией не создает никаких барьеров
22 См.: Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи : утв. Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15 мая 2002 г. // Рос. юстиция. 2002. № 8. С. 61-63.
23 См.: ЗакатноваА. Указ. соч.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
335
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
как для их деятельности, так и часто для карьерного роста судей. Складывается впечатление, что как будто бы знание о фактах недобросовестного поведения и незаконной деятельности отдельных судей предназначено исключительно для бездеятельного ее поглощения специальными государственными органами с целью безрезультативного обладания ею.
Следует отметить и другую сторону таких отношений: негативно характеризующие судью факты часто являются лишь обыкновенными «слухами», т.е. многие искренне верят в то, что именно данный судья получил, например, взятку за вынесенный ими приговор или решение по делу. И, самое главное, никто из лиц, обладающих такой информацией, как правило, не сомневается в том, что так все и было, потому что весь образ жизни этого судьи (наличие у него и у членов семьи дорогих автомашин, регулярный отдых на заграничных курортах, покупка квартир и домов, очевидная «разгульная» жизнь), который наблюдается окружающими коллегами и иными лицами, уверенно позволяет полагать о наличии дополнительного «жалованья» такого судьи (хотелось бы отметить, что такой портрет можно сделать не только для современного российского судьи, но и для многих должностных органов исполнительной власти, депутатов различных уровней, представителей милиции и иных контрольно-надзорных органов, и даже - что более удивительно - для некоторых доцентов и профессоров высших учебных заведений). Таким образом, очевидно, что «легальная зарплата» судьи не позволяет ему (ей) иметь высокий уровень благосостояния и благополучия. Откуда деньги? Какой сторонний доход у них?
В итоге получается, что, несмотря на наличие «внешних» атрибутов коррупционного поведения судьи, доказательств его «вины» нет. Как быть тогда при решении вопроса карьерного роста судьи? Например, судья хочет стать заместителем председателя федерального районного суда, но всем его коллегам, да и большей части общественности известна коррумпированность и «покупаемость». А заместителем председателя суда он хочет стать (вы, уважаемый читатель, подумаете - лишь для того, чтобы улучшить работу суда? - Вряд ли!), чтобы уже самому иметь возможность при распределении дел оставлять себе наиболее, с его точки зрения, «дорогостоящие». И никто не сомневается в именно таких устремлениях «самовыдвиженца». Но, повторяю, фактов и доказательств его коррумпированности, кроме «упорных слухов», все же нет. Что тогда делать? Кто-то должен такому претенденту на должность судьи сказать правду, но претендент желает знать, конечно, и обоснования. А их-то и нет. Для этого необходимо приглашать претендента к должностному лицу в специальные органы (например, ФСБ) и там объяснять ему (уже при помощи некоторых фактов и доказательств) нежелательность его кандидатуры для российского суда. Кстати, о службе безопасности. Из различных источников представители федеральной службы безопасности утверждают на протяжении вот уже практически 15 лет, что у них накопилось столько негативной информации о чиновниках, судьях, депутатах и иных должностных лицах, что если эту информацию обнародовать, то неминуемо произойдет «очищение» всех органов российской государственной власти. Однако на деле эта информация как бы собрана ими для определенного обладания, может быть, для «устрашения», но она никоим образом не влияет на качество российской государственной власти, ибо не доходит до адресата. Остается гадать, по каким причинам?
Вместе с тем хотелось бы разделить уверенность Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В. Ф. Яковлева в том, что подавляющее большинство судей
336
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
являются порядочными, честными людьми, которые избавлены даже от попыток дачи взятки24.
На всех этапах поступления гражданина России на должность судьи необходимы четкие формализованные процедуры, позволяющие жестко контролировать отбор наиболее подготовленных, честнейших и умнейших юристов. Если бы немецкие коллеги узнали, как в России проводится квалификационный экзамен у претендентов на должность судьи, то они, наверное, не поверили бы, что такое ответственное мероприятие в российской практике является столь примитивным, а поэтому и неэффективным, позволяющим практически каждому желающему его сдать. А может быть, уважаемый читатель, каждый претендент на должность судьи действительно высокообразован, и после, например, 15-летнего фактически «полуюридического» стажа в органах внутренних дел осилил весьма сложную университетскую программу и смог сдать квалификационный экзамен? Конечно, очень сложно в условиях нехватки юридических кадров высокой квалификации проводить судебную реформу. То, что в России острейшим дефицитом считаются высококвалифицированные юристы, - это реальный факт. Справедливы слова В. Д. Зорькина о том, что «юридическая наука не обеспечена специалистами того уровня, который позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы. И в том числе поэтому российских студентов-юристов нередко учат не просто плохо, но еще и «праву позавчерашнего дня»25.
В качестве предложений можно сделать следующие: 1) установить, что претендентами на должность судей могут быть лица в возрасте до 40 лет; 2) при установлении пожизненного денежного содержания судьи после 20-летнего стажа обязательно учитывать лишь только судейский стаж, т.е. что лицо проработало именно судьей все 20 лет; 3) заседание квалификационной коллегии необходимо детально формализовать: до даты проведения заседания коллегии всем ее членам направлять необходимую информацию о претенденте на должность судьи (о возрасте, стаже, занимаемых ранее должностях, здоровье, копию диплома вместе с оценками, итог сдачи квалификационного экзамена, дополнительную информацию); необходимо установить в каждом конкретном случае тайное голосование по претендентам на должность судьи.
В процессе отбора претендента на должность судьи определенную роль играет институт главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, рекомендация которых является весьма существенной при положительной или отрицательной оценке кандидатов на должности судей. Процедуру проведения оценки и собеседования с кандидатами на должность судьи у главного федерального инспектора требуется как можно более качественно и с необходимой пользой формализовать, усилить правовые основы такого собеседования и создать благоприятные условия для обоснования рекомендации или отказа в рекомендации для назначения претендента на должность судьи соответствующего вида. При этом нельзя допустить в таком процессе произвольных действий со стороны главных федеральных инспекторов, ибо в данном случае административная власть будет также использовать свои полномочия с нарушением законов.
Все рассуждения и оценки автора настоящей статьи о деятельности судей и судебной системе никоим образом не относятся ко многим профессиональным судьям, честно и грамотно осуществляющим правосудие. Но, и это нужно отметить,
24 См.: Яковлев В. Указ. соч. С. 295.
25 Зорькин В. Д. Указ. соч. С. 13.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
337
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
эффективность работы таких судей в принципе не связана с результатами проводимой судебной реформы; определяющим фактором законопослушной и справедливой деятельности таких судей являются их высокие моральные качества, твердые демократические убеждения, профессионализм, подготовленность и пригодность для выполнения сложной работы по осуществлению правосудия.
Одним из новых институтов судебной власти в России стал институт мировых судей. Несмотря на то что появление мировых судей уменьшило нагрузку на суды общей юрисдикции, появились и другие, уже отрицательные, результаты учреждения так называемой мировой юстиции. К ним, как правило, относятся: очевидная безграмотность мировых судей, пришедших в суд из органов внутренних дел, адвокатских палат и кабинетов, иных юридических профессий, где они либо не занимались правовой работой, либо переоценили свои возможности и способности к судейской деятельности; незаконность многих выносимых мировыми судьями решений по рассмотренным спорам и делам (ходят профессиональные слухи о том, что если бы все судебные решения мировых судей обжаловались, то 90 % из них отменялись бы вышестоящими судебными инстанциями). Недостатки деятельности мировых судей обнаруживались и постоянно отмечались современниками на протяжении короткого периода их существования в конце XIX в.26 (в те годы были частыми жалобы на «юридическое невежество» мировых судей, «подчинение мировых судей влиянию частных ходатаев и своих письмоводителей»; «нередки были случаи, когда законы «подбирались» после постановления решения потому, что судья, постановивший решение, сам был юридически безграмотен»27). Изучение исторического опыта мировой юстиции приводит как ученых, так и судей к констатации того, что в современной России появился хотя и новый, но малоэффективный судебный орган в лице мировых судей. Многие, надо сказать, оценивают учреждение мировых судей весьма положительно: они отмечают, что с появлением мировой юстиции правосудие стало более доступным для граждан; эти судьи могут также надежно обеспечивать и защищать права граждан; наконец, они действительно «разгрузили» федеральных судей28. В. Максимов критикует мнение противников создания мировой юстиции в России, считающих, что вместо введения значительного числа должностей мировых судей, следовало бы ограничиться увеличением количества федеральных судей. С его точки зрения, «сторонники такой позиции смотрят на дело механистически, полагая, что уменьшение нагрузки, приходящейся на федеральных судей, является главной целью создания мировой юстиции»29.
Проблемы можно обнаружить и при уходе судей в отставку. Складывается, по мнению некоторых судей, несправедливая ситуация, когда многие юристы, проработав 15-17 лет, например адвокатом, в прокуратуре или инспектором в органах внутренних дел, а затем заняв должность судьи, через 5 лет уходят в отставку и получают денежное содержание действующего судьи; при этом другие судьи добиваются такого статуса, проработав именно в должности судьи не менее 20 лет, и только тогда могут претендовать на получение денежного содержания судьи. Справедлив ли такой порядок? Вряд ли стоит обсуждать и иные недостатки:
26 См., например, об истории развития мировой юстиции в России: Лонская С. В. Мировая юстиция и местное управление в дореволюционной России : аспекты взаимоотношений // Правоведение. 2003. № 4.
27 Чернухина Л. С. Мировые суды и государственная власть в условиях дореволюционной России // Журнал рос. права. 2004. № 5. С. 140.
28 См.: Максимов В. Указ. соч. С. 308.
29 Там же. С. 297.
338
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
высокий уровень коррупции в судах, низкую заработную плату судьи, отсутствие доверия к судам и судьям со стороны граждан и представителей бизнеса, плохие материальные условия работы судей.
Судебная практика: повышение значимости
Судебная практика все более приобретает черты источника права30. Вряд ли судьи и суды могут применять законодательные акты без толкования этих законов. Судебное толкование законов представляет собой официальное толкование применяемой судом правовой нормы - это способ уяснения смысла правовой нормы. Такое судебное правоприменение направлено не только на выяснение смысла правовой нормы, но и на развитие правовой системы вообще. Поэтому судебная практика содействует развитию правовой системы и закону, повышает качество его применения. Очевидно, судебные прецеденты31, вырабатываемые судами в процессе толкования и применения норм права, непосредственно участвуют в формировании действующего права. По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В. Ф. Яковлева, «судебное решение, судебная практика, особенно тогда, когда они выходят на уровень прецедентов, то есть общепризнанных положений, которые поддерживаются и применяются всеми судами при разрешении аналогичных споров, являются источниками права»32. С позиции С. В. Бошно, влияние судебной практики на формирование права вряд ли целесообразно сводить лишь к процессу воздействия на систему нормативных актов и их развитие. Проблемы нужно видеть более широко, т.е. когда судебная практика определяет, например, и развитие доктрины33. На то, что в настоящее время все чаще обращают внимание на такой источник права, как доктрина, указывает в своей статье В. В. Лазарев34. В процессе судебного правоприменения, направленного на защиту прав и свобод граждан, выискиваются пути и предпринимаются попытки более точного определения права, поиск законов, а в итоге формируются разделяемые многими концепции о сущности и значимости судебной власти и авторитете в обществе судей.
Административные суды: разрушение общей юрисдикции
Одним из дискуссионных вопросов в системе реформирования судебной власти в течение вот уже многих лет является вопрос о формировании в России специализированных административных судов. С нашей точки зрения, аргументов «за» учреждение таких судов высказано уже много35, поэтому нет смысла их повторять.
30 См., например: Добрачев Д. В. Роль судебной практики в современном арбитражном процессе // Правоведение. 2003. № 6. С. 119-138 ; Бошно С. В. Влияние судебной практики на законотворчество // Государство и право. 2004. № 8. С. 14-22 ; Бахрах Д. Н., Бурков А. Л. Акты правосудия как источники административного права // Журнал рос. права. 2004. № 2. С. 11-22 ; Кажлаев С. А. О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации // Там же. № 9. С. 26-33 ; Саликов М. С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации : понятие и система // Правоведение. 2003. № 5. С. 49-59.
31 О судебном прецеденте см., например: Гук П. А. Судебный прецедент как источник права / под ред. Н. И. Матузова. Пенза, 2003.
32 Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации профессор В. Ф. Яковлев отвечает на вопросы журнала «Государство и право» // Государство и право. 2003. № 6. С. 11.
33 См.: Бошно С. В. Указ. соч. С. 22.
34 См.: Лазарев В. В. Поиск права // Журнал рос. права. 2004. № 7. С. 11.
35 См., например: Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. Воронеж, 1998 ; Старилов Ю. Н., Кряжков В. А. Административные суды : какими им быть? // Рос. юстиция. 2001. № 1. С. 18-20 ; Старилов Ю. Н. Административная юстиция : теория, история,
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
339
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
Однако в некоторых частях настоящей работы все же не удастся избежать отдельных пояснений или анализа новейших доводов.
Может показаться, что в рамках проводимой дискуссии обнаруживаются, с одной стороны, конкретные аргументы в пользу создания административных судов, а с другой - отсутствие политической воли или элементарного желания участвовать в такой дискуссии и тем более в самой деятельности по учреждению административных судов. Автору весьма импонирует мнение С. Д. Хазанова о том, что «мы почти созрели до понимания необходимости создания специального механизма судебного контроля за деятельностью публичной администрации - механизма более затратного, чем контроль со стороны судов общей юрисдикции, более сложного, чем существующий в ГПК и АПК, но зато в наибольшей степени приспособленного для подведения под действия должностных лиц конституционных основ правового государства»36. Хотелось бы думать, что С. Д. Хазанов видит механизм такого судебного контроля в учреждении и реальном действии специальных административных судов, которые рассматривали бы административные дела или административные правовые споры между публичной администрацией (а также ее представителями) и иными (внешними по отношению к администрации) субъектами права. Уровень известного теоретического обобщения позволяет говорить о том, что в настоящее время появилось достаточное количество аргументов политико-правового и экономического характера для того, чтобы предпринять шаги по «разрушению» так называемой «общей юрисдикции» судов, т.е. когда все спорные дела (и гражданские, и уголовные, и дела об административных правонарушениях, при этом среди гражданских дел можно также увидеть конкретные обособленные виды правовых споров) рассматриваются в одном суде. Общую юрисдикцию судов составляют анахронизм, пережиток командно-административного прошлого нашей страны, непрофессионализм и в определенной степени дискредитация важнейшей функции правосудия - контрольной.
Административное судопроизводство, как и всякое правосудие, есть способ осуществления судебной власти. Однако каждый вид судопроизводства имеет специальные признаки, цели, задачи, способы осуществления, особые процессуальные формы и нормативную регламентацию. Поэтому научное обоснование указанных отличительных особенностей и должно являться предметом дискуссий о характере и сущности административного судопроизводства, которое должно осуществляться специально создаваемой отдельной ветвью судебной власти или специальными судами - административными. Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия и известной специализации административно-правовых споров, которые могли бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов.
Если рассматривать судебную власть и правосудие в еще более широком контексте, то актуализируется взаимосвязь судебной реформы с проводимой в стране
перспективы. М., 2001 ; Его же. От административной юстиции к административному судопроизводству / Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2003. Вып. 1 ; Административная юстиция : конец XIX - начало XX века : хрестоматия : в 2 ч. / сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2004. Ч. 1. С. 6-32 ; Его же. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. № 6. С. 5-13.
36 Хазанов С. Д. Административная реформа и развитие предпринимательства в Российской Федерации (миф об административной реформе) // Бизнес, Менеджмент и Право. 2004. № 1. С. 55.
340
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
правовой реформой. Существуют разные мнения по вопросу проведения правовой реформы в России. Например, В. Д. Зорькин убежден в том, что для правовой реформы необходимо решение «триединой» системной задачи: а) правовая трансформация российского общества; б) обеспечение доступа граждан к правосудию и осуществление устойчивой системы правоприменения; в) трансформация и стабилизация системы права37. Таким образом, и в структуре правовой реформы ставится цель обеспечения доступности правосудия. Мы неоднократно отмечали взаимосвязь проблемы обеспечения доступности для граждан правосудия с необходимостью учреждения федеральных административных судов38.
Если говорить о формировании административного судопроизводства как самостоятельной ветви судебной власти, то сразу же нужно, с нашей точки зрения, констатировать потребность в «разрушении» так называемой общей юрисдикции. Считаем, общей юрисдикции вообще быть не должно. Если глубже задуматься, ее ведь и нет - имеется лишь специализация по уголовным и гражданским делам. Хотя система гражданского судопроизводства включает в себя множество специальных процессуальных форм и особых производств, общая юрисдикция - это отсутствие специализации и профессионализма, а значит, качества правосудия и торжества законности, или, во всяком случае, она способствует менее эффективному функционированию судебной власти.
Создание административных судов - это способ правовой борьбы с бюрократизмом и иными проявлениями отрицательной деятельности должностных лиц. Не случайно при обсуждении проблем административной юстиции говорят о том, что «бюрократам готовят специальный суд»39. Как отмечается, будущие административные суды будут рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, действий и решений должностных лиц, неправильном взимании налогов с граждан, служебные конфликты государственных служащих40. Гражданин может обжаловать решения, принятые несудебными органами: административными органами, инспекциями, органами ГИБДД, пожарной охраны, рыбоохраны, должностными лицами таможенных органов; споры о въезде в страну, о деятельности политических партий и общественных организаций, отказ в регистрации государственными органами. Весьма интересно, что в европейских системах административного судопроизводства специальным судебным органам предоставляется возможность рассмотрения административными судами даже нормативных актов, принятых парламентом страны. Например, Государственный совет Франции вынес решение, согласно которому «некоторые акты, подлежащие принятию парламентом, тем не менее не являются законодательными и, таким образом, могут быть обжалованы в административном суде»41.
37 См.: Зорькин В. Д. Указ. соч. С. 12.
38 См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. С. 99-110.
39 Куликов В. Бюрократам готовят специальный суд : Председатель Верховного Суда Российской Федерации Вячеслав Лебедев продвигает в Думе закон об особых административных судах, где граждане могут найти управу на чиновников // Рос. газета. 2004. 16 марта.
40 О характере административных дел, которые могут быть подсудны будущим административным судам, см., например: Салищева Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс : актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М., 2004. С. 230-232.
41 Пферсманн О. Понятие разделения властей и проблема «власти во власти» // Конституционное право : восточноевропейское обозрение. 2004. № 2. С. 46. См. также: Гаджиев Г. Новые грани конституционного принципа разделения властей // Там же. С. 50-52.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
341
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
Специфику административной юстиции составляют особые решения, которые административные суды смогут принимать, например отменять решения должностных лиц и государственных органов, принуждать к принятию требуемого законом решения или постановления. В России отсутствуют комиссии, которые могли бы до момента обращения в суд разрешать правовые коллизии, возникшие между гражданином и должностными лицами, органами публичного управления.
Специализация административного суда будет способствовать преодолению проблем, возникших уже на начальных стадиях конфликта. То есть нужно создать органы, предварительно рассматривающие административно-правовые споры. Появление суда для «бюрократа» - это и есть самостоятельная ветвь правосудия, характеризующаяся своими специальными чертами, особенностями, процедурами, процессуальными формами, принадлежностью к особой правовой материи. Не замечать самостоятельности и индивидуальности административного судопроизводства - по меньшей мере, заблуждение, приносящее заметный ущерб как практике публичного администрирования, развития судебной системы, правовой защите прав и свобод граждан, так и доктрине современного административного права, да и всей российской правовой системе.
П. Крашенинников, позитивно оценивая возможное учреждение административных судов в России, отмечает, что это закрепит и административную реформу42. При этом он отмечает, что создание административной юстиции является весьма дорогостоящим делом43. Но она необходима. Даже если административная юстиция будет создана в системе судов общей юрисдикции, все равно появится специализация, которая приведет к более эффективному осуществлению правосудия. Административно-правовые споры нужно рассматривать специализированным административным судам в системе судов общей юрисдикции по правилам административного судопроизводства. Поэтому административное судопроизводство, находясь в системе реализации административно-правовых отношений, отражает такие особенности публично-правового регулирования, как осуществление правового статуса субъекта административного права, реализующего публичные интересы; при этом оно создает процессуально-правовой режим обеспечения законности и правовой защиты для того, чтобы реализовать функции управления с целью удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов административно-правовых отношений.
В литературе можно встретить и неопределенные мнения относительно будущего административной юстиции. Например, отмечается, что сегодня функции административной юстиции возложены на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Далее указывается, что принципиального значения не имеет определение местонахождения административной юстиции: в системе арбитражно- и гражданско-процессуального законодательства или в административном процессе со специализированными административными судами. Считается, что главной целью является обеспечение самой возможности защиты публичных прав субъекта от органа государственной или муниципальной власти44. Думается, что будущее адми-
42 Цит. по: Куликов В. Указ. соч.
43 О финансировании судебной системы см., например: Гусев А. Указ. соч. С. 348-354 ; Фомин Д. Указ. соч. С. 355-374.
44 См.: Пошивайлова А. В. Понятие, предмет и формы осуществления административной юстиции в Российской Федерации в трудах отечественных ученых // Правоведение. 2003. № 6. С. 29.
342
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
нистративной юстиции как раз и заключается в выборе принципиального развития этого института. А уже затем можно строить модели будущего административного материального и процессуального законодательства. Неопределенность пути развития или избрание неверного направления может привести к практике, которая в итоге «свернет» все прогрессивные начинания по реформированию административной юстиции и созданию нового административного процесса. В. Жуйков тоже не сторонник создания административных судов и принятия кодекса об административном судопроизводстве. По его мнению, важно, чтобы суды выполняли эту функцию, и безразлично, по какому кодексу и в каком суде45. С точки зрения В. Яковлева, целесообразно сейчас «вызревание» административной юстиции «организационно, процессуально, в кадровом отношении в двух наших судебных системах. Самое главное - чтобы административное судопроизводство в принципе было, а в каком виде, это не так важно»46.
Наряду с сомнениями, высказываемыми авторами в научных трудах нескольких последних лет относительно будущего административных судов, можно увидеть и их решимость в отстаивании идеи о самостоятельности административного судопроизводства. Например, Р. Б. Гладких полагает, что возможное «изменение менталитета граждан в отношении к административному судопроизводству закономерно может привести к выделению этой сферы из системы общих судов»47.
Административное судопроизводство в одноименных судах всегда направлено на повышение эффективности правосудия, повышение значимости судебной практики, усиление законности, наконец, формирование демократических законных «судебных барьеров» для борьбы с «барьерами административными», создаваемыми администрацией. С известной долей относительности (как и справедливости) можно сказать, что административные суды - «угрожающий», «исправляющий», «перевоспитывающий» элемент государственного управления в системе публичной власти для, как стало модным говорить, неэффективных и непрофессиональных государственных служащих и должностных лиц. Эти суды призваны осуществлять судебную власть, которая исправляет дефекты правоприменительной деятельности власти административной. Административная юстиция всегда противостояла власти полицейской (или полицейской деятельности48, которая в своей сущности является управленческой деятельностью).
Профессор К. С. Бельский в своей книге о полицейском праве и полицейской деятельности (примерно так же, как это делалось много десятилетий и даже столетий назад другими учеными) рассматривает институт административной юстиции в качестве особого вида судебного контроля за полицейской деятельностью49. Исторически административная юстиция выступала в качестве правового средства преодоления произвола в публичном управлении, известного цинизма управляю-щих-полицейских. Тем самым государство получало возможность устанавливать более жесткие границы для усмотрения профессионального чиновника, расширяя
45 См.: Жуйков В. Указ. соч. С. 120.
46 Яковлев В. Указ. соч. С. 290.
47 ГладкихР. Б. [Рецензия] // Государство и право. 2004. № 8. С. 123. Рец. на кн.: Антонов И. П. Основы правовой системы Федеративной Республики Германия (теоретический и историко-правовой аспекты). М., 2003.
48 См.: Бельский К. С. Полицейское право : лекционный курс / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 33-40.
49 См.: Там же. С. 790-793.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
343
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
при этом автоматически и границы демократии в функционировании самого государства и использовании гражданами принадлежащих им субъективных прав и свобод.
Административное судопроизводство всегда должно быть направлено против административного произвола, под которым можно понимать деятельность органов публичного управления и должностных лиц, которая совершается с определенным умыслом, с целью нарушения правовых предписаний, норм права, законов. Административный произвол как конкретная деятельность должностных лиц направлен на поверхностное отношение к делу; служащие порой демонстративно под несуществующими или мнимыми предлогами не желают прилагать никаких усилий для «движения» дела по административной вертикали или по инстанциям. Чиновники, призванные разрешить возникший спор или дело, не желают уточнять его предмет и саму тему правового спора. Для обратившегося в административный орган субъекта становятся очевидными предрешенность вопроса и возможный «исход дела», о чем свидетельствует «подиумное» поведение должностного лица. Служащим «нет дела» до деталей, предмета возникших правоотношений, управленческого дела или конфликта. Властвующими субъектами, т.е. представителями публичной администрации, используются административный режим, известный «нажим», а также «овеянный славой и победами» административный ресурс, принуждение, сила, нападение, сопряженное с явным неуважением как к конкретному гражданину, так и к Праву, Закону и Достоинству личности. Административный произвол заключается также в демонстрации авторитаризма и административной силы, подавлении воли гражданина. Основными спутниками деятельности в рамках «административного произвола» становятся неправильная оценка юридических фактов, нежелание учитывать доказательства и доводы противоположной стороны, ссылка на возможную поддержку в более высоких эшелонах административной власти. Ничего более страшного и безысходного в практике применения права, чем административный произвол, вряд ли можно встретить. Он разрушает правовую государственность и правовую жизнь, обрекает общество на унижение и страх.
В связи с этим, с нашей точки зрения, и нужны специализированные суды, способные работать по определенным процессуальным правилам для разрешения публично-правовых споров. Административный произвол разрушается практикой сознательного соблюдения государственными служащими принципов правового рационализма; правовое государство несовместимо с традициями клиентизма, при котором общественное благо сознательно и корыстно заменяется корпоративными и частными интересами, а беспристрастность и четкость должностного поведения - оказанием благосклонности клиенту в обмен на мзду. До тех пор, пока все публичное управление не станет основывать свою деятельность на принятых законах, то и суды не смогут организовывать свою деятельность «вне общей политической культуры, которая господствует в остальных ветвях власти»50. Судьи административных судов будут рассматривать дела и споры со знанием деталей административного права, практики публичного управления, психологии принятия управленческих решений, закономерностей институтов государственной и муниципальной службы. Однако административный произвол ничуть не лучше произвола судебного. По многим характерным чертам они очень похожи. Думается,
50 Соломон Питер Г. Указ. соч. С. 85-86.
344
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
что в недрах специального административного правосудия зиждется потенциал борьбы и с судебным произволом51.
Административное судопроизводство может способствовать повышению качества самого процесса судебного правоприменения в установленной сфере публично-правовых отношений, ибо в данном случае судебное правоприменение будет более специализированным, точным, детальным, позволяющим всесторонне оценить юридическую управленческую действительность и разрешить дело в точном соответствии с законом, который специальному судье (т.е. по административно-правовым спорам) более знаком.
Административное судопроизводство как самостоятельный вид правосудия, по нашему мнению, повысит качество судебного правоприменения, под которым в литературе понимается специфическая форма реализации права судом, осуществляющим в установленном законом порядке деятельность, непосредственным результатом которой является разрешение правового конфликта посредством издания акта судебного правоприменения по конкретному юридическому делу52.
«Разрушение» общей юрисдикции, в рамках которой может произойти отделение административного судопроизводства от так называемого общего правосудия, фактически должно привести к созданию специальных судов, осуществляющих правосудие по административным делам, а также правовой контроль над действующей администрацией. По мнению В. И. Радченко, в России должны быть примерно на пять-шесть сельских и на семь-восемь городских районных один суд первой инстанции и 21 межобластной административный суд53. Таким образом, происходит формальное территориальное отдаление публичной администрации от суда и судебной власти. Административным судам могут быть подчинены и споры публично-служебного характера, т.е. споры государственных служащих, которые считают незаконным совершение некоторых действий начальников или всей администрации. Для осуществления административного судопроизводства, как уже было немало сказано, нужны специальные суды и специальные процессуальные правила. По мнению В. И. Радченко, административные суды в рамках тех процедур, которые предусмотрены действующим Гражданским процессуальным кодексом, «работать просто не смогут»54. Таким образом, административное судопроизводство, являясь самостоятельной специализированной ветвью правосудия, главным образом основывается на рассмотрении споров, которые «порождаются» действиями (бездействием) и решениями публичной администрации. Административное правосудие - деятельность в достаточно специализированной сфере публично-правовых споров. Иначе говоря, административное судопроизводство - это способ обеспечения судебного контроля над специальной точно обозначенной сферой управленческой деятельности, а именно над публичной администрацией и государственными служащими.
Председатель Совета судей Российской Федерации Ю. И. Сидоренко, подводя итоги судебной реформы в России, сетует на то, что до настоящего времени не приняты федеральные законы «О судах общей юрисдикции в Российской Феде-
51 О судебном произволе см.: Аверин А. В. Судебное правоприменение и формирование научно-правового создания судей (проблемы теории и практики) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 28.
52 См.: Аверин А. В. Указ. соч. С. 28.
53 См.: Радченко В. Указ. соч. С. 67.
54 Там же. С. 68.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
345
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
рации», «О Верховном Суде Российской Федерации», «Об административных судах»55. Предложение о создании административных судов включено в Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 г. (правда, такие суды называются в докладе специальными судами административной юрисдикции), что позволило бы, по мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, создать четкие юридические механизмы и процедуры защиты прав человека и улучшило бы качество рассмотрения дел различных категорий56.
Административный процесс - это система административно-правовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений57. Следовательно, современный административный процесс «благодаря» развитию теории административной юстиции становится, в известном смысле, «новой» подотраслью российского административного права, главной задачей которой является обеспечение судебно-правовой защиты субъективных публичных прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов, законных интересов физических и юридических лиц. В этом смысле мы согласны с предложением И. Ш. Килясханова о необходимости «легализации» и «суверенизации» самостоятельной отрасли административно-процессуального права58. Однако под административным процессом мы понимаем административное судопроизводство по соответствующим видам административно-правовых споров.
Административное судопроизводство, являясь, с нашей точки зрения, важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории. Административное судопроизводство в современной правовой системе должно, с нашей точки зрения, выполнять административно-процессуальные функции. В науке административного права можно обнаружить разделяемое многими учеными мнение о том, что структура административного процесса включает в себя множество так называемых административных производств. Иначе говоря, если следовать положениям разработанных теорий административного процесса, вся управленческая действительность в ее процессуальных правовых характеристиках может быть поделена на многочисленные самостоятельные производства. Тогда напрашивается вопрос: в каких взаимоотношениях и теоретико-прикладных связях находится юридический процесс (следовательно, и его различные виды) с отношениями, которые возника-
55 См.: Закатнова А. Указ. соч.
56 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 г. // Рос. газета. 2004. 28-29 июля.
57 По вопросу об административном процессе см., например, новые публикации: Старилов Ю. Н. Реформа административно-правового регулирования : «идеология», проблемы и будущее // Административное право и административный процесс : актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М., 2004. С. 30-48 ; Хаманева Н. Ю. Настоящее и будущее административного судопроизводства в России // Там же. С. 233- 243 ; Кузьмичева Г. А. К вопросу об административном процессе как самостоятельной отрасли права // Там же. С. 244-251 ; Шергин А. П. Административно-деликтное законодательство России : состояние, проблемы, перспективы // Там же. С. 166-179 ; Овсянко Д. М. Указ. соч. С. 128-141 ; Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 221-232.
58 См.: Административно-процессуальное право : курс лекций / под ред. И. Ш. Килясханова. М., 2004. С. 3.
346
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
ют внутри всякой деятельности, в данном случае - в сфере деятельности органов публичного управления (государственного и муниципального)?
Юридический процесс - это процессуальная форма функционирования судебной власти. Если проанализировать в деталях всю специальную литературу, то оказывается, что только административный процесс не рассматривается учеными в качестве института осуществления судом правосудия по соответствующим (например, административным) делам. Все остальные виды юридического процесса - конституционное правосудие, гражданский процесс, уголовный процесс, арбитражный процесс, производство по делам об административных правонарушениях - непременно связываются с деятельностью российских судов и судей, разрешающих в установленных рамках процессуальной деятельности различные по своему предмету споры (гражданские дела, уголовные дела, дела об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов, дела об административных правонарушениях и др.).
Таким образом, в современной литературе весьма распространенным является мнение об административном процессе как о порядке осуществления управленческих действий, разрешении индивидуально конкретных управленческих дел, наконец, как о «нормативно установленном порядке последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей»59. Можно повторить свой тезис, согласно которому на главный вопрос о том, почему процессуальную деятельность, связанную с рассмотрением возникающих в сфере публичного управления многочисленных административных дел, нужно считать административным процессом, никто, в сущности, так и не дал принципиального, содержательного и убедительно аргументированного ответа. Почему деятельность по рассмотрению, например, обращений (жалоб) граждан должна считаться административным процессом или особым производством, входящим в структуру административного процесса? Или, например, при помощи каких аргументов можно доказать принадлежность к административному процессу дисциплинарного производства?
Вместе с тем в научных работах, изданных уже в 2004 г., все чаще встречаются старые подходы к пониманию сущности административного процесса. Например, в статье Г. А. Кузьмичевой отстаивается идея, согласно которой структуру административного процесса составляют административные производства по изданию актов управления; по лицензированию; по регистрации; по рассмотрению и разрешению жалоб; по делам об административных правонарушениях; административная юстиция и др.60 Во-первых, если не представляется возможным даже сполна определить количество административных производств, входящих в структуру административного процесса, то вряд ли вообще можно говорить о серьезности предлагаемых административно-процессуальных конструкций. Во-вторых, автором делается принципиально неверный вывод из собственных сформулированных положений: 1) «совокупности административно-процессуальных норм присущи все признаки, характеризующие отрасль права»; 2) «административный процесс имеет все основания на существование наряду с гражданским, уголовным, арбитражным процессом и должен быть признан самостоятельной отраслью российского права»61. Именно традиционные признаки отрасли права не позволяют в рамках
59 Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Введение в российское право. М., 2003. С. 534.
60 См.: Кузьмичева Г. А. Указ. соч. С. 248-249.
61 Там же. С. 251.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
347
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
изложенной в работе Г. А. Кузьмичевой модели административного процесса говорить о самостоятельности административного процесса как отрасли права, понимаемом автором в качестве системы отдельных административных производств, различающихся по целям и задачам, процессуальным формам, назначению в системе публичного управления, нормативной регламентации, структуре.
Приведенное выше утверждение относительно недоказанности тезисов о сущности термина «административный процесс», очевидно, может некоторым коллегам-юристам не понравиться, так как многие из них уверенно считают, что административный процесс в его узком или широком, самом узком или самом широком смысле всесторонне и обоснованно ими доказан. По нашему мнению, к сожалению, именно убедительные доказательства и аргументы отсутствуют при определении административного процесса в его различных пониманиях и аспектах. При попытке толкования некоторых правовых норм и разъяснений теоретических догм обнаруживаются еще большие противоречивость и запутанность мнений. По сути дела, и не должно происходить так, чтобы ученые разделились на группы и отстаивали различные мнения относительно в принципе простого понятия «административный процесс». Представим себе на минуту, чтобы специалисты в области гражданского процессуального права по-разному определяли бы понятие «гражданский процесс», или, например, соответственно специалисты по уголовному процессуальному праву имели отличные мнения о сущности уголовного процесса. Вряд ли такое возможно обнаружить. Нужно еще раз отметить, что личная уверенность в доказанности тезиса или теоретического положения вряд ли способна изменить действительность. Может быть, кто-то и полагает, что ему удалось доказать единственно верное понимание административного процесса. Однако автор настоящей статьи лишь пытается во всех своих работах, посвященных проблеме административной юстиции, обосновать тезис о судебно-процессуальных корнях административной юстиции и, конечно, не претендует на истину по вопросу относительно понятия и сущности административного процесса, а также административного процессуального права.
Вместе с тем вопросы разделения общей юрисдикции заслуживают внимания всего научного сообщества, которому интересна проблема административного процесса. Ученые должны разработать доктрину, обосновать предложения и проекты законодательных актов, направить их субъектам законодательной инициативы и способствовать принятию соответствующих нормативных правовых актов. Только после принятия предлагаемых законов можно судить о степени доказанности и обоснованности своих теоретических рассуждений по проблеме административного процесса.
При более детальном анализе системы административного права и механизма административно-правового регулирования62 можно было бы объемнее
62 О новых подходах к реформе административного права и его институтов см., например: Старилов Ю. Н. Реформа административно-правового регулирования : «идеология», проблемы и будущее. С. 30-48 ; Попов Л. Л. Размышления об административном праве // Административное право и административный процесс : актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. С. 9-16 ; Бахрах Д. Н. Субъекты административного права // Там же. С. 7289 ; Гавриленко Д. А. Соотношение понятий : управление, государственное управление, исполнительная власть // Там же. С. 49-58 ; Фатьянов А. А. О статусе органов исполнительной власти // Там же. С. 98-103 ; Агапов А. Б. Проблемы совершенствования административно-юрисдикционной деятельности // Там же. С. 252-258 ; Российский Б. В. О необходимости уточнения некоторых процессуальных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях // Там
348
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
Ю. Н. Старилов
представить основные направления воздействия административной реформы на развитие административно-правовых институтов. Одним из обобщающих выводов исследования взаимодействия административной реформы и административного права, изученных в настоящей статье, может стать констатация теоретического обоснования возможности и необходимости изменения содержания административного права, а также практического формирования представлений о конечных результатах и контурах административного правового регулирования, которые могут возникнуть вместе с завершением административной реформы. С административно-правовой точки зрения предельно важным является установление взаимосвязи результатов и самого содержания административной реформы, административного права, его системы и всех основных частей административноправового регулирования. Думается, что именно при таких условиях можно увидеть новое содержание многих административно-правовых институтов.
Конечно, все указанные недостатки свойственны не только судебной системе нашей страны. Они в России - повсюду, во всех ветвях власти и во всех государственных и муниципальных органах, контрольно-надзорных органах63, среди многочисленных государственных и муниципальных служащих. Судебная деятельность - часть государственной деятельности, а судьи - часть должностных лиц. Поэтому все негативные черты, характеризующие «облик» представителя публичной администрации, присущи в равной мере всем должностным лицам. Правда, лишь изредка можно увидеть известную «конкуренцию» среди судей и иных должностных лиц, старающихся недозволенными и неправомерными способами улучшить свое материальное положение и финансовый статус.
же. С. 259-272 ; Якимов А. Ю. Проблемы исполнения постановлений о наложении административного штрафа и пути их решения // Там же. С. 273-284 ; Чекалина О. В. Понятие административной юрисдикции // Там же. С. 285-295 ; Овсянко Д. М. Указ. соч. С. 128-141 ; Шергин А. П. Указ. соч. С. 166-179 ; Килясханов И. Ш. Административно-институциональный кодекс : постановка проблемы и приглашение к полемике // Там же. С. 184-190 ; Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 221-232 ; Демин А. А. Проблема методов правового регулирования // Там же. С. 104-127 ; Калинина Л. А. Функции исполнительной власти : проблемы теории и практики // Там же. С. 59-71 ; Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 233-243 ; Кузьмичева Г. А. Указ. соч. С. 244-251.
63 Огромное количество злоупотреблений должностными полномочиями обнаруживается, например, в таможенных органах или органах внутренних дел. Существует даже шутка: «Чем больше узнаю таможенников, тем лучше отношусь к «гаишникам» (см., например: Ответственность без злоупотреблений // Рос. газета. 2004. 22 сент.).
Старилов Юрий Николаевич,
заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета
E-mail: [email protected] Тел.: 8(473) 255-07-19
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
349
