CC BY
45
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ СУД ИЛИ СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ?
В.В. МОХОРЕВА,
юрист ООО «Аллер Петфуд», соискатель кафедры гражданского процесса юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета
mohoreva V@mail. т
Аннотация. Анализируется предложенная законодателем система судов административной юстиции. В юридической литературе существует несколько точек зрения по поводу формирования этого института: учреждение административных судов; создание судебных коллегий по рассмотрению административных дел и др. Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах» предлагает не совсем привычную систему административных судов, не совпадающую с административно-территориальным делением России. В рамках этой системы первое и третье звено составляют отдельные суды (межрайонные и окружные), а второе и четвертое — коллегии в судах (судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ и коллегии в судах субъектов Федерации). Новая система административных судов будет громоздкой и дорогостоящей. Оптимальный вариант — организация коллегий в существующей системе судов общей юрисдикции, специализирующихся исключительно на рассмотрении административных и публичных споров, и сохранение коллегий в системе арбитражных судов, но с обязательным разграничением подведомственности споров на законодательном уровне.
Ключевые слова: суд, административный суд, судебная коллегия, система административных судов, система судов общей юрисдикции.
ADMINISTRATIVE COURT OR JUDICIAL BOARD?
V. V. MOHOREVA,
lawer, «Aller Petfood» LLC, competitor of chair of civil process of the St.-Petersburg State University
The summary. The present article analyzes the system of courts of administrative justice that has been suggested by the Russian legislator. There are several points of view on formation of the specified institute in the legal literature: establishment of administrative courts; creation of judicial boards and another. The project of the federal constitutional law «About federal administrative courts» offers not absolutely usual system of administrative courts, not coinciding with administrative-territorial division of the Russian Federation. Within the bounds of the given system the first and the third links are made by separate courts (interdistrict and district courts), the second and the fourth links — boards in courts (judicial board on administrative affairs of the Supreme court and board in courts of subject of federation).In the issue, taking into account the statistics and practice of arbitration courts we can come to a conclusion that the system of administrative courts considered above is heavy, bulky and expensive. Today the optimal variant will be the organization of boards in the existing system of the courts of law specializing exclusively on consideration of administrative and public disputes and preservation of boards in system of arbitration courts, but with obligatory differentiation of jurisdiction of disputes at legislative level.
Key words: court, administrative court, judicial board, system of administrative courts, system of the courts of law.
В 2000 г. Государственная Дума приняла в первом чтении Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Основной целью создания таких судов является разрешение дел, возникающих в сфере административных и иных публично-правовых отношений.
С целью преодоления негативных тенденций, вытекающих из совпадения существующей системы судов общей юрисдикции с административно-территориальным делением страны, законом пред-
ложено создать межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Федерации, а также сформировать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов. Кроме того, предлагается учредить судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и создать соответствующие коллегии в судах субъектов Федерации. По мнению разработчиков закона, нововведение позволит создать систему федеральных административных судов, не со-
впадающую с административно-территориальным делением страны, что и будет гарантией реальной независимости административных судов от территориальных органов власти. Но эта схема не позволяет полностью выполнить поставленную задачу. На уровне субъекта Федерации будет иметь место совпадение административных судов с административно-территориальным делением.
С. Вознесенский справедливо указывает, что, даже образовав суды с подсудностью, не совпадающей с границами какой-либо административно-территориальной единицы, проблему независимости не решить. Она может быть решена посредством комплекса мер, направленных на повышение уровня благосостояния судей и материально-технической базы судов, но не простым переделом территории1.
Е. Лупарев не соглашается с разработчиками законопроекта, он указывает, что при определении территориальной организации административных судов следует помнить, что судебная власть эффективна тогда, когда население имеет быстрый доступ к органам, осуществляющим административное судопроизводство. Система административно-территориального деления как раз и учитывает принцип близости власти к населению. Если суды будут иметь стабильное и достаточное федеральное финансирование, их зависимость, по крайней мере от муниципальных и региональных органов власти, будет минимальна2. Аналогичной позиции придерживаются Я.В. Иванов3 и М.Я. Масленников4.
Ю.В. Сергеев советует задуматься над проблемой излишнего многообразия судебных (административных) округов, разобраться в которых из-за их территориального несовпадения будет непросто5.
Законопроект предлагает не совсем привычную 4-звенную систему административных судов, не совпадающую с административно-территориальным делением России. Если спроецировать эту систему на северо-западный регион, получится следующая картина. В образованном в 2000 г. Северо-Западном федеральном округе предполагается учредить два федеральных окружных суда: один в Архангельске, второй — в Санкт-Петербурге. При этом юрисдикция первого распространится на Республику Коми, Архангельскую и Вологодскую области, Ненецкий автономный округ, а второго — на семь субъектов Федерации, включая город федерального значения Санкт-Петербург6.
Представим, что гражданин захочет обжаловать решение руководителя (главы) или представительного органа субъекта Федерации, предположим, Мурманской или Калининградской области. Ему придется обращаться в Санкт-Петербургский суд, так как именно окружному суду подведомственны такого рода дела. Возникает справедливый вопрос: не лучше ли максимум усилий направить на обеспечение реальной независимости (прежде всего финансовой)
судебных органов от местных и региональных властей, нежели изобретать схемы, которые, несомненно, создают определенные препятствия для реализации гражданами своего конституционного права на судебную защиту. Однозначно: для граждан удобнее обратиться с такими жалобами (исками) в областные и приравненные к ним суды (суды субъектов Федерации). Кроме того, всегда ли в существующих условиях можно говорить об абсолютной независимости «межрегиональных» судебных инстанций в отношении того же окружного суда Санкт-Петербурга или, например, суда Москвы, «курирующего» только Москву и Московскую область?
Новая система административных судов: первое и третье звено — отдельные суды, а второе и четвертое — коллегии в судах. Мировые судьи согласно ст. 2 законопроекта в систему федеральных административных судов не входят, но в соответствии с п. 5 ст. 3 федеральный межрайонный административный суд является вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Такое построение судебной системы нелогично.
Образованные в арбитражных судах коллегии, по сути, выполняют функции административных судов начиная с 1995 г. Именно арбитражные суды рассматривают все споры, связанные с признанием не действующими актов Минфина России, касающихся применения налогового законодательства. В законопроекте это не нашло отражения. Получается, что все споры о признании не действующими нормативных актов должны рассматривать административные суды в рамках системы общей юрисдикции. Но это давно не так.
Нормативные акты в области таможенного законодательства, тарифов на энергию, Закон о защите конкуренции, нормативные акты антимонопольных органов — исключительная компетенция арбитражных судов. Эти аспекты в законопроекте вообще не отражены.
Согласно данным статистики, число рассмотренных в первом полугодии 2008 г. дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах возросло по сравнению с первым полугодием 2007 г. на 31,1% и составило 708 дел.
Продолжился рост числа дел, связанных с применением норм КоАП, — их оказалось больше на 17,1%, среди них почти третью часть занимают дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (2210, или 11,5%), остальные — дела о привлечении к административной ответственности (4656, или 22,4%).
Интересно, что для 2007 г. было характерно уменьшение числа дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений. Их число сократилось на 32,2% и составило 444 296 дел. Это было вызвано уменьшением дел, связанных с
применением налогового законодательства, а именно дел о взыскании обязательных платежей и применении санкций налоговыми органами в результате изменения норм налогового законодательства. По сравнению с 2006 г. число дел, связанных с применением налогового законодательства, уменьшилось более чем в 4 раза: в 2006 г. — 201 654 дела, в 2007 г. — 45 503 дела.
Наметилась стойкая тенденция к уменьшению рассмотрения дел по спорам, возникающим из административных правоотношений. Так, в 2005 г. арбитражными судами рассмотрены 1 080 559 дел этой категории, а в 2006 г. — 654 920 (уменьшение составило 39,4%), в 2007 г. — 444 296 дел (уменьшение составило 32,2%). Однако уже в первом полугодии 2008 г. число споров, возникающих из административных правоотношений, по сравнению с первым полугодием 2007 г. возросло на 6,5%, что составило 177 867 дел7.
Статистические данные дают основание утверждать о состоятельности деятельности судебных коллегий по административным делам в рамках арбитражных судов.
В пояснительной записке к законопроекту было указано, что система административных судов, предложенная разработчиками проекта, основана на опыте зарубежных стран. Однако та система, что предлагается в законе, в опыте зарубежных стран не выявлена. Это больше похоже на смешение американского опыта с германо-французским. Если в Америке административная юстиция — это квазисуды, которые поднадзорны общим судам, то во Франции, Германии — это система самостоятельных административных судов вплоть до высших административных судов или Государственного Совета, как во Франции.
Есть разные системы административных судов, но нет такой, чтобы дело сначала попадало к мировому судье, т.е. в систему судов общей юрисдикции, далее в межрайонный административный, окружной административный суды, затем опять уходило бы в систему судов общей юрисдикции. Такая система представляется тяжелой, громоздкой и к тому же дорогостоящей.
В законопроекте допускается неопределенное расширение круга административных дел. Так, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ наделяется правом рассматривать «иные административные дела, имеющие важное государственное и международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах» (п. 5 ч. 3 ст. 4). Остается неясным, как определяется важность дела и что означает неспособность нижестоящего суда рассмотреть его. Компетенция специализированных судов должна быть четко определена без возможности ее расширительного толкования.
Вызывает сомнение перечень дел, называемых административными. Административные суды рассматривают дела о проверке правовых актов Президента
РФ, законодательных органов субъектов Федерации, избирательных комиссий, разрешают споры между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации, между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ. Но вне юрисдикции этих судов находятся финансовые, таможенные и иные споры, вытекающие из административных правоотношений.
Законодателю необходимо сначала определиться с концепцией отнесения тех или иных дел к категории административных. В юридической литературе нет единого мнения по этому вопросу. Так, Ю.А. Попова полагает, что иски, возникающие из публично-правовых отношений, направленные на защиту прав и свобод, охраняемых интересов граждан, юридических лиц, граждан-предпринимателей от неправомерных актов, решений, действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, должны остаться в подведомственности судов общей и арбитражной юрисдикции. Это дела об оспаривании нормативных правовых актов; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме; об оспаривании действий и решений (бездействия) органов государственной власти и управления. В судах общей юрисдикции должны рассматриваться административные иски, предъявляемые гражданами; арбитражным судом — административные иски, предъявляемые юридическими лицами или гражданами-предпринимателями при нарушении их экономических прав. Административные же суды должны рассматривать как материалы, подаваемые административными органами в суд о привлечении нарушителей к административным мерам принуждения (предварительный судебный контроль), так и заявления лиц, уже привлеченных к административной ответственности административными органами, но оспаривающими законность привлечения (последующий судебный контроль)8.
В.М. Лебедев полагает, что такого рода суды должны рассматривать жалобы граждан на деятельность должностных лиц, органов управления, а также дела, связанные с обжалованием в суде нормативных актов и с нарушением избирательных прав граждан9.
Ю.А. Тихомиров предлагает в порядке административного судопроизводства рассматривать следующие четыре основные группы дел:
1) дела, имеющие публично-правовой характер, например оспаривание отказа в предоставлении публичной информации, о препятствиях к занятию должности, о выборах; споры о законности привлечения к административной ответственности граждан и должностных лиц в соответствии с нормами КоАП;
2) дела по спорам о правомерности нормативных и ненормативных правовых актов;
3) дела из тематических споров — бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможенного законодательства;
4) дела по спорам о компетенции в системе органов исполнительной власти, т.е. все споры по аспектам деятельности органов власти, управления, в том числе и по «вертикали», между однородными федеральными органами10.
И.В. Панова относит к компетенции административных судов следующие категории административных дел:
® жалобные дела — споры, в которых хотя бы один из субъектов (сторон) является органом государственной власти, местного самоуправления, должностным лицом или общественным объединением; ® административное судопроизводство в собственном смысле слова — привлечение к административной ответственности и иски природоохранных, антимонопольных, таможенных, налоговых и иных органов публичной власти к юридическим лицам, которые добровольно не выплачивают штрафные санкции по постановлениям этих органов; ® административно-судебное санкционирование — меры административного принуждения, налагаемые, применяемые в судебном порядке, и т.д.11
И.В. Панова включает в компетенцию административных судов как административную юстицию, так и порядок производства по привлечению к административной ответственности.
Некоторые исследователи предлагают публичные дела небольшой сложности передавать мировой юстиции, более сложные — в юрисдикцию межрайонных административных судов12. «Значит, следует конкретизировать не только перечень дел, возникающих из административно-правовых отношений, подведомственных мировым судьям, но и некоторые основополагающие признаки относимости дел к ведению мировых судей (например, малозначительность деяния)»13.
Для решения вопроса о компетенции административных судов законодателю необходимо прежде всего определиться с концепцией построения этой системы судов.
В законопроекте предлагается одномоментно создать новые административные суды, что потребует около 5 тыс. судей. Следует учесть, что в судах общей юрисдикции сегодня нет строгой специализации, как в арбитражных судах, где имеются коллегии по административным спорам, и возникает вопрос о том, где взять такое количество кадров.
Как правильно заметили В. Кряжков и Ю. Стари-лов, возникают вопросы в связи с порядком наделения полномочиями судей федеральных окружных и межрегиональных административных судов14. Судьи этих судов, как предполагается, будут назначаться на должность без какого-либо участия органов государственной власти субъектов Федерации. Скорее всего это сделано, чтобы обеспечить их большую незави-
симость от местной власти. Но административные суды по своим сущностным характеристикам не отличаются от общих и арбитражных судов. Более того, они входят в систему судов общей юрисдикции, и соответственно их судьи должны наделяться полномочиями схожим образом.
Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах» неоднозначен и содержит спорные положения. Ю. Старилов называл его излишне лаконичным, намечающим лишь контуры административной юстиции. Саму идею такого закона не поддерживает М.С. Студеникина, так как до сих пор нет ясности по вопросу о сущности административной юстиции, нет ни материального, ни кадрового обеспечения этой идеи, но главное — не решена проблема особой процессуальной формы административной юстиции15.
Небесспорной идея создания специализированных административных судов представляется и Д.Н. Бах-раху. По его мнению, создание новых судов (межрайонных и окружных) потребует значительных материальных затрат (помещения, связь и т.д.), повлечет ломку существующей судебной системы. Создание межрайонных судов повлечет их отдаление от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которых административных судов не будет. Значит, для многих граждан и юридических лиц будет затруднена судебная защита их прав16.
Таким образом, сегодня оптимальным будет следующий вариант формирования в России системы административной юстиции: организация коллегий в уже существующей системе судов общей юрисдикции, которые специализировались бы исключительно на рассмотрении публично-правовых споров, и сохранение коллегий в системе арбитражных судов, но с обязательным разграничением подведомственности споров на законодательном уровне.
1 См.: Вознесенский С. «Если бы существовал только один суд...» — этим словам без малого полтора века // Закон. 2003. №. 1. С. 125.
2 См.: ЛупаревЕ. Административные суды: эволюция или революция? // Рос. юстиция. 2003. № 5. С. 23.
3 См.: Иванов Я.В. Перспективы организации административного судопроизводства в России // Рос. судья. 2002. № 12. С. 10.
4 См.: Масленников М.Я. Административное судопроизводство, административный суд и административный процесс: сущность и перспективы развития // Юрист. 2001. № 12. С. 46.
5 См.: СергеевЮ.В. Организация судебных органов административной юстиции, учреждаемых в Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 9. С. 62.
6 См.: Административная юстиция. Пояснительная записка к проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» // Рос. юстиция. 2000. № 11. С. 20.
7 Таблица основных показателей работы арбитражных судов Российской Федерации в 2004—2007 гг., первом полугодии 2008 г. UR: http://www.arbitr.ru/_upimg/F82B700D 5F32778693DAB35DA989FD41_1_%D0%BE%D1%81%D0% BD_%D0%BF%D0%BE%D0%BA%D0%B0%D0%B7%D0% B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D0%B8_04-07.pdf.
8 См.: Попова Ю.А. Административный иск и процессуальная форма его разрешения // Система гражданской юрисдикции в канун XXI в.: современное состояние и перспективы развития. Екатеринбург, 2000. С. 50—51.
9 См.: Лебедев В.М. От идеи нормоконтроля к административному судопроизводству // Рос. юстиция. 2000. № 9. С. 2.
10 См.: Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Рос. юстиция. 1998. № 8. С. 36—37.
11 См.: Панова И.В. Административное судопроизводство — вид судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 2. С. 42.
12 См.: Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Рос. юстиция. 2001. № 6. С. 8.
13 См.: Сухарева Н.В. О некоторых вопросах формирования и перспективах развития системы административного правосудия и судопроизводства // Рос. судья. 2001. № 6. С. 30.
14 См.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Рос. юстиция. 2001. № 1. С. 19.
15 См.: Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. № 6. С. 11.
16 См.: БахрахД.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Рос. юстиция. 2003. № 2. С. 11.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РЕШЕНИИ ЗАДАЧ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ УМЫШЛЕННОГО ПРИЧИНЕНИЯ ТЯЖКОГО ВРЕДА ЗДОРОВЬЮ
А.А. ОГАНОВ,
соискатель Московского университета МВД России
Аннотация. На основании анализа статистических данных и норм действующего законодательства автором рассматриваются проблемы применения результатов оперативно-розыскной деятельности при решении задач противодействия преступлениям умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, противодействие преступлениям, тяжкий вред здоровью.
TOPICAL ISSUES USING THE RESULTS OF OPERATIVE-SEARCH ACTIVITY IN SOLVING THE PROBLEMS OF COUNTERING THE CRIME OF INTENTIONAL INFLICTION OF GRIEVOUS BODILY HARM
A.A. OGANOV,
aspirant of the Moscow University of the Ministries of Internal Affairs of Russia
The summary. Based on the analysis of statistical data and of legislation the author addresses the problem of applying the results of operative-search activity in solving problems to offenses of intentional infliction of grievous bodily harm, suggests ways to address them.
Key words: operational-search activity, countering crimes, grievous bodily harm.
По сведениям ГИАЦ МВД России, в 2004 г. было За совершение тяжких преступлений при отягчаю-
учтено 57 352 преступлений умышленного причи- щих обстоятельствах (ч. 2, 3, 4 ст. 111 УК) к уголовной
нения тяжкого вреда здоровью, в 2005 г. — 57 863, в ответственности привлечено 2004 г. 20 150 человек
2006 г. — 51 421, в 2007 г. — 47 348, в 2008 г. — 45 436. (47,8%), в 2005 г. — 19 774 (46%), в 2006 г. — 17 388
