CC BY
34Судебная Концепция конституционного принципа социального государства в Российской Федерации
Гадис Гаджиев
В статье речь пойдет о формулировании и понимании конституционного принципа социального государства в Российской Федерации. Автор детально анализирует саму сущность данного принципа, обращаясь при этом к опыту не только России, но и зарубежных государств. опираясь на практику Конституционного суда Российской Федерации, автор представляет читателю цельную картину восприятия идей социального государства в России, а также делает ряд выводов об эффективности тех или иных инструментов социальной политики, используемых в Российской Федерации.
Моя статья посвящена анализу Концепции конституционного принципа социального государства, которая определялась в процессе деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Проблемы оценки конституционности различных норм социального законодательства традиционно имеют большой удельный вес в практике Конституционного Суда. Во многих своих решениях Суд обращался к различным элементам конституционного принципа социального государства (ст. 7 Конституции РФ), выявляя новые пласты неявных юридических знаний. Безусловно, этот принцип играет роль маяка для «корабля» конституционного правосудия. Постепенно при разрешении дел выстраиваются элементы правосудия, которые, как в калейдоскопе, обретают системность и признаки гармонии, внутренней согласованности и логичности. Итак, перед нами появляется как бы «растущее дерево», раскрывающее конституционный принцип социального государства.
Надо подчеркнуть, что сложности в построении Концепции объясняются как противоречивой сущностью самих социальных конституционных прав, с помощью которых она формируется, так и известными расхождениями конституционных принципов между социальным и правовым государством.
Исторические предпосылки Концепции социального государства в России отражены в преамбуле Конституции РФ, напоминающей нам, что российский народ чтит «память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость».
Если учитывать вклад, который внесли русские юристы и философы в разработку учения о праве человека на достойную жизнь (в частности, интересные работы П. Новго-родцева и др.), или исходить из того, что исторический период социалистического экспериментирования в СССР сопровождался не только негативным социальным опытом, то можно предположить, что в преамбуле содержится своего рода генетический код судебной концепции социального государства. Здесь следует подчеркнуть, что Конституционным Судом предпринимается попытка сформулировать эту судебную концепцию. В отличие от доктринальных концепций социального государства, предлагаемых учеными1 и практиками2, эта работа еще не завершена, поскольку Суд, выявляя смысл конституционных норм, связан поступающими жалобами и обращениями.
Содержание Концепции, в конечном счете, предопределяется двумя обстоятельствами: а) сутью конституционно-правового регулирования и б) моделью конституционного
правосудия, принятой в стране. Что касается Конституции РФ, то общепринятой является точка зрения о том, что российская Конституция относится к группе основных законов, в которых регулирование социальных отношений в обществе осуществляется достаточно интенсивно. Модель конституционного судопроизводства в России такова, что Конституционный Суд вправе «извлекать» из текста Конституции новые правовые идеи (принципы), поскольку конституционный принцип социального государства представляет собой неисчерпаемую кладовую юридических знаний.
С моей точки зрения, определение судебной концепции социального государства означает необходимость признания того, что положения статьи 7 Конституции РФ не только рассматриваются Конституционным Судом в качестве важнейшего стандарта оценки конституционности норм социального законодательства, не только используются при выработке аргументов принятия решений в мотивировочной части решений Суда, но во взаимодействии с другими конституционными принципами и прежде всего с принципами правового государства и свободы экономической деятельности ставят перед Судом задачи по поиску новых правовых идей и решений, являясь важнейшим креативным началом.
На это обстоятельство обращали внимание в литературе мои коллеги О. С. Хохрякова, Н. С. Боцдарь и В. Д. Зорькин3. В ряде случаев пробела в законе («молчании закона») Конституционный Суд по тому или иному вопросу восполнял этот пробел посредством конституционного толкования соответствующих правовых норм, выявления их конституционно-правового смысла. Этим Конституционный Суд России и отличается от органов конституционного правосудия в других странах. Например, Конституция Испании (п. 3 ст. 53) прямо исключает защиту (amparo) социально-экономических прав посредством Конституционного суда. В Конституции Швейцарии (п. 4 ст. 41) предусмотрено, что из социальных целей никакие непосредственные претензии на государственные услуги выводиться не могут. Возможности конституционных (и иных) судов в Венгрии, Латвии, Литве ограничиваются отсутствием в конституциях этих государств положения о том, что государство является социальным. Верхов-
ный суд Канады осуществляет, как и Европейский Суд по правам человека4, косвенную конституционно-правовую защиту социальных прав, используя такие конституционные положения, как принцип равенства, защита человеческого достоинства, гарантии процессуальной защиты социальных прав5.
Особенность конституционно-правового регулирования в России состоит в том, что Российская Федерация в Конституции определяется не только как социальное государство, но в ней детализируется, что политика такого государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Таким образом, с помощью целей социального государства происходит детерминирование важнейшей конституционно-правовой обязанности Российской Федерации. Безусловно прав Б. С. Эбзеев, когда утверждает, что в идее социального государства в той форме, в какой она получила свое выражение в Конституции России, нет ни социализма, ни капитализма, ни какого-либо иного «изма». Идея социального государства является выражением коллективного начала в организации общества, выражением социальной роли государства. И эта идея, и форма ее воплощения в Конституции имеют достаточно четкое и определенное нормативное и юридическое содержание6.
Действительно, идея социального государства не абстрактна, она имеет вполне конкретное юридическое выражение с помощью указания на цели социального государства и нормативное содержание данного конституционного принципа, закрепленного непосредственно в Конституции.
По поводу целей социального государства можно отметить, что российский Конституционный Суд, так же как и Конституционный Трибунал Польши, не отрицают нормативное содержание конституционно определенных целей социальной политики7. Выявляя систему конституционно-правовых координат, в рамках которой необходимо оценить конституционность положений статьи 153 Закона о монетизации социальных льгот8, Конституционный Суд России раскрыл внутреннюю юридическую логику Конституции: а) социальное государство гарантирует равенство прав и свобод человека; б) политика социального государства направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в) для этого непосредственно самой Конституцией (а не федеральными законами) устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; г) обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности государства.
Необходимо напомнить, что при принятии нормативных актов органы государства и органы местного самоуправления обязаны руководствоваться конституционным принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ, в частности ее статьями 43 (ч. 2) и 38 (ч. 1).
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года № 5-П (о родительской плате за содержание детей в государственных и муниципальных детских садах) имеет большое значение для всего социального законодательства, поскольку благодаря внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ произошла не просто «реинкарнация» исчезнувших из российского законодательства норм о минимальных федеральных социальных стандартах, но и была сформулирована общая конституционно-правовая идея о том, что принцип социального государства предполагает в качестве важного элемента его нормативного содержания, причем выраженного непосредственно в Конституции, стандартизированную минимальную социальную поддержку. Для Российской Федерации с ее огромной территорией и различиями в экономическом развитии ее субъектов этот вывод имеет большое значение. По сути, признано, что одним из векторов проводимой конституционной политики должны действовать интенсивные перераспределительные процессы, которые следует рассматривать как предусмотренное в самой Конституции изъятие из конституционного принципа формального равенства.
Л. С. Мамут считает, что сущностью социального государства является самообязыва-
ние оказывать членам публично-властно-организованного общества определенные социальные услуги. При этом, по его мнению, оказывать услуги политические и судебные государство обязывает Конституция9. Полагаю, что это — неточная характеристика социального государства. Можно даже утверждать, что такой доктринальный подход навязывания точки зрения присущ для либерального фундаментализма. Один из его столпов, Ф. фон Хайек, не случайно в своей книге «Право, законодательство и свобода» много раз цитирует И. Канта, который писал: «Государственная благотворительность... не имеет под собой принципа. но сводится к доброй воле государства в ее материальном выражении, которая зависит от отдельных фактов и никак не соотносится со всеобщим прави-лом»10.
Я попытаюсь, в противоположность указанной точке зрения на сущность социального государства, предложить иной взгляд. Прежде всего, я ставлю под сомнение ту точку зрения, согласно которой социальное государство, оказывая своим членам социальные услуги, только самообязывается. Конституционное закрепление социальных прав и особенно наличие в Конституции России ряда конституционных принципов не просто не оставляют на усмотрение политических органов государства решение вопросов об объеме социальных прав, но, напротив, диктуют определенные конституционно-правовые рамки проводимой социальной политики. Понятно, что при таком концептуально ином подходе роль Конституционного Суда в оценке решений, принимаемых законодательными органами, должна возрастать. Полагаю, что важное обязывающее значение имеют положения норм международного права, которые в силу статьи 15 Конституции России являются составной частью ее правовой системы.
Следовательно, норма о признании за каждым человеком права «на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни» (п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах), сквозь призму статьи 15 Конституции России является обязывающей для законодателей России. Во многом изменение подхода к сущности конституционных соци-
альных прав «подогревается» тем обстоятельством, что у государства появились финансовые ресурсы и, что пока не очевидно, оно всегда склонно в таких случаях тратить их неразумно.
Мне кажется важной мысль о том, что конституционные социальные права нельзя рассматривать как сугубо частно-конституционное право, поскольку они имеют важное публично-правовое значение. Я имею в виду то, что бедные люди не могут быть хорошими избирателями. Обездоленные избиратели склонны голосовать, ориентируясь на предлагаемые деньги, и тогда под угрозой оказывается вся избирательная система, являющаяся основой демократии. А поэтому, если гражданин имеет только один источник существования — пенсию, и она ниже прожиточного минимума, то происходят искажения сущности субъективного конституционного права на достойную жизнь.
Обычное возражение против конституа-лизации права человека на достойную жизнь сводится к тому, что возможная судебная защита такого права затрагивает так называемые политические вопросы, являющиеся прерогативой политических органов. Надо признать, что теоретические возражения против конституционного закрепления социальных прав очень серьезны, но на практике, несмотря на эти возражения, социальные права все более набирают вес и значение.
Россия пока не ратифицировала Европейскую социальную хартию, но это не мешает Конституционному Суду РФ мягко ориентировать законодателя на необходимость учета конституционных положений, обязывающих законодателя. Примером может служить Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 года № 17-О по жалобе гр. Енборисовой П. Ф.11 В жалобе оспаривалась конституционность нормы Закона о пенсиях, согласно которой сумма базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости не может быть менее 600 руб. в месяц (это около 25 долларов). По мнению заявительницы, эта норма Закона, позволившая установить ей пенсию по старости ниже уровня прожиточного минимума в регионе, в котором она проживает, умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым противоречит статьям 15 (ч. 4), 18, 20 (ч. 1), 21 (ч. 2) Конституции РФ, а также
статье 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В принятом решении Конституционный Суд, по сути, согласился с заявительницей.
Конституционный Суд РФ подчеркнул, что проводимая государством социальная политика должна ориентироваться на конституционные цели и принципы. Суд указал также, что законодательное закрепление стандартов жизнеобеспечения является полномочием Федерации, и все эти конституционные положения связывают государство социальными обязательствами перед населением.
Особый акцент в данном решении сделан на статью 2 Конституции РФ, устанавливающую, что человек, его права и свободы есть высшая ценность, и на статью 21, в силу которой достоинство личности охраняется государством и ничто не может быть основанием для его умаления.
Именно эти конституционные предписания предопределяют юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности в силу объективных обстоятельств самостоятельно достичь материального благополучия, на гарантированную материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагают необходимость установления надлежащего нормативного механизма их удовлетворения сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его развития.
Конституционный Суд отметил также, что он согласен с тем, что законодатель обладает достаточной свободой усмотрения при определении правовых оснований, условий назначения пенсий. Но вместе с тем законодатель должен соотносить принимаемые решения с конституционно значимыми принципами пенсионного обеспечения и действовать в рамках международно-правовых обязательств Российской Федерации. При этом Конституционный Суд напомнил, что Российская Федерация как участник Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах признает право каждого на достаточный жизненный уровень, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и обязана принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права.
Содержание приведенных международных актов и корреспондирующих им положений
Конституции РФ, по мнению Суда, обусловливает принятие в качестве конституционно-правового критерия законодательного регулирования пенсионных отношений создание условий, гарантирующих достоинство личности. Признание достоинства личности, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлениях от 3 мая 1995 года № 4-П по делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 УПК РСФСР12 и от 15 января 1999 года № 1-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 295 УПК РСФСР13, — основа всех прав и свобод человека и необходимое условие их существования и соблюдения; государство в силу статьи 21 Конституции РФ обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав.
Законодатель, соотнося свою деятельность с принципом признания достоинства личности во всех сферах правового регулирования и принимая во внимание, что именно трудовая пенсия по своей юридической природе и предназначению направлена на восполнение потерь от объективной невозможности продолжения трудовой деятельности, должен, в свою очередь, определить минимальный размер трудовой пенсии по старости, обеспечивающий, по крайней мере, такой жизненный уровень, при котором — с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки — не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство.
Практика конституционного правосудия верифицирует концептуальные воззрения академика Б. Н. Топорнина о природе социального государства в России14. Как отмечал Б. Н. Топорнин, сейчас Конституция отражает новый подход к социальным правам, отличный от советских конституций. Этот подход, во-первых, состоит в том, чтобы в обществе были созданы необходимые материальные, институциональные условия. И эти предпосылки должны способствовать тому, чтобы человек самостоятельно обеспечивал для себя достойный уровень жизни. Во-вторых, го-
сударство должно брать на себя ответственность за поддержку только не защищенных в социальном плане слоев населения, тех, кто самостоятельно не может обеспечить для себя достойный уровень жизни. И тут самая сложная задача состоит в том, чтобы не способствовать развитию социальной безответственности.
Социальное государство не является патерналистским государством, которое должно заботиться обо всех своих гражданах. У населения не должно быть неоправданных социальных ожиданий, поскольку общество, в котором главное действующее лицо — частный предприниматель, отличается от социалистической, огосударствленной экономики, где планово-бюджетная система перераспределяла практически все результаты общественного труда.
В настоящее время, когда в России создаются основы социального государства, в общем тоже основанного на перераспределительных отношениях, принцип социального государства с его элементом в виде фактического равенства вступает в противоречие с принципом правового государства, согласно которому предпочтение должно отдаваться формальному равенству.
Сейчас перераспределение может осуществляться только путем налоговых изъятий (а не прямого изъятия прибыли, как было при социализме). А налоговые изъятия в соответствии с Конституцией России являются ограничением права частной собственности, а значит, подобно иным ограничениям основных прав, оно должно подчиняться общим правилам о соразмерности таких ограничений. Частные интересы и личная автономия граждан — одна из главных конституционных ценностей в России.
Сосуществование в Конституции России таких противоречивых конституционных ценностей, как социальное государство и правовое государство, основано на том, что сама Конституция непосредственно определяет рамки правового регулирования социальных отношений.
Складывающаяся судебная Концепция социального государства должна учитывать нормативное содержание, кроящееся в понятии «социальный» в статье 7 Конституции, если имеет в виду логическую системную связь этого понятия с используемым в этой
же статье важнейшим для конституционного права понятием «свободное развитие человека».
Социальное государство означает, что первичны обязанности личности перед обществом, а не обязанности общества перед личностью, что человек должен быть ответственным за себя и членов своей семьи. Свободное развитие человека невозможно в патерналистском государстве. Системная связь понятия «свободное развитие человека» (ч. 1 ст.7 Конституции)с понятием «достоинство личности» (которое, согласно ч. 1 ст. 21 Конституции, должно охраняться государством) означает, что в нормативном содержании конституционного принципа социального государства в качестве одного из важнейших элементов входит такой императив, адресованный государству, как обязанность при принятии законов и подзаконных актов учитывать, что существуют области человеческой жизни, куда не должна проникать регулятивная функция публичной власти.
В этой связи Конституционный Суд РФ, на мой взгляд, пока еще не распознал весь потенциал конституционной нормы части 1 статьи 21: «Ничто не может быть основанием для его [достоинства. — Г. Г.] умаления». Может ли быть человеческое достоинство не умалено, а ограничено по правилам, содержащимся в части 3 статьи 55 Конституции РФ? И какие конституционные ценности могут обладать весом большим, чем человеческое достоинство? При этом возникают неизученные пока, но интереснейшие вопросы конституционно-правовой аксиологии, которую надо развивать как составную часть науки конституционного права.
Включение в нормативное содержание конституционного принципа социального государства такого элемента, как свободное развитие человека, означает, что благодаря этому Конституция РФ устанавливает границы законодательной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в сфере социальной защиты. В соответствии с подпунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится социальная защита.
Социальная защита кого? Кто может выступать в качестве лиц, имеющих безусловное конституционное право на социальную защиту? И где начинается дискреция законо-
дателя с его правом устанавливать социальные льготы?
Важная роль конституционного принципа социального государства при выработке конституционной политики состоит в конституционно-правовом форматировании проводимой в государстве социальной политики. Гарантии социальной защиты, о которых говорится в части 2 статьи 7 Конституции, могут предоставляться далеко не всем. Эту часть нормативного содержания принципа социального государства детализирует статья 39 Конституции. В части 1 статьи 39 сказано, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Право на социальное обеспечение может быть предоставлено законодательными органами не любому кругу реципиентов, а только при наличии «случаев», под которыми в данной конституционной норме надо понимать только страховые случаи, то есть связанные с социальными рисками.
А поскольку в статье 39 Конституции РФ имеются в виду социальные риски, то термин «случаи» в ее части 1 приобретает вполне конкретное юридическое содержание. Это не любые жизненные обстоятельства, не любые случаи, которые могут рассматриваться законодателем как юридические факты, порождающие право на социальную защиту. Нет, это только случаи наступления социальных рисков. Термин «риск» обычно используется в правовом регулировании предпринимательской деятельности. В статье 2 Гражданского кодекса РФ отмечается, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность.
И совершенно не случайно, что Конституция РФ ориентирует законодателя на приоритет таких правовых механизмов, как обязательное страхование. Тем самым Конституция «подталкивает» законодателя к таким законодательным механизмам, которые основаны на коллективном характере социальной поддержки, на солидарности в этой сфере, столь характерной именно для концепции социального государства. Интересно, что выплаты из страховых фондов в большей степени напоминают обязательственные, частноправовые отношения, а на само накопление
граждан при накопительной системе может распространяться конституционный принцип неприкосновенности частной собственности.
Получается, что, когда государство, ориентируясь на нормативное содержание конституционного принципа социального государства, вводит системы обязательного социального страхования, происходит синтез социальных и экономических прав граждан. Этот вывод перекликается с выводом Н. С. Бондаря: «Речь идет о создании рынка социальных услуг, где гражданин являлся бы активным равноправным субъектом социальных отношений, а не объектом "отеческой" заботы государства, как это было до недавнего времени. С таким подходом неразрывно связан переход от преимущественно социальной поддержки, социального вспомоществования к преимущественно социальному страхованию населения с дифференциацией страховых выплат по различным критериям, но, прежде всего, — в зависимости от страховых взносов гражданина или его работодателя»15.
Доказательством того, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, законодатель перешел к преимущественно социальному страхованию, является то, что после принятия Конституции государство отказалось от частноправового (децентрализованного) правового регулирования, основанного на применении деликтных обязательств, и ввело правовой механизм социального страхования от несчастных случаев на производстве и обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Оба этих правовых механизма основаны, по сути, на идее солидарности. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 мая 2007 года № 7-П по делу о проверке конституционности статьи 230 Трудового кодекса РФ16 Конституционный Суд сделал вывод о том, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, статья 230 ориентирует законодателя, указывая ему на приоритет социального (обязательного) страхования перед частноправовыми способами возмещения вреда.
В результате в правоотношениях по обязательному социальному страхованию появляется необычный, отличный от страхования в сфере частного права, субъект страхования — это фонды обязательного страхования,
обладающие двойственным правовым статусом: публично-правовой организации и одновременно страховщика. Для того чтобы обеспечить права граждан в наиболее полном объеме в случае наступления социальных рисков, произведена замена гражданско-правовой системы возмещения вреда (деликтной ответственности) на социально-страховую, основанную на солидаризме, на коллективной ответственности работодателей по защите имущественных интересов работников. Несение тягот от наступления профессиональных рисков переносится при этом на всех работодателей. Обязанность органов социального страхования по выплате обеспечения, в отличие от гражданско-правового механизма возмещения, существовавшего ранее, исходя из природы социального страхования возникает, как установил Конституционный Суд, вне зависимости от наличия вины причини-теля вреда.
Как и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 года № 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»17, Суд выявил различия в юридической природе и целевом назначении вытекающей из договора обязательного страхования обязанности страховщика по выплате страхового возмещения от деликтного (частноправового) обязательства, что и повлекло различие в механизмах возмещения вреда.
Надо отметить, что в деятельности фондов обязательного страхования накопилось много недостатков, произошло некоторое искажение их правовой природы. По всей видимости, прав профессор В. Д. Зорькин, который обратил внимание на то, что при переходе к накопительной пенсионной системе, отказавшись от распределительной пенсионной системы, в России прибегли к принудительному механизму долгосрочных накоплений. При выборе этой новой пенсионной системы государство исходило из возможности решать с помощью средств фондов обязательного страхования задачи направления инвестиций в экономику страны, то есть во главу угла была поставлена задача достижения экономического, а не социального эффекта18.
А в результате произошло то, что я называю гибридизацией институтов. Средства
Пенсионного фонда почему-то объявлены государственной собственностью, несмотря на общественно-коллективную природу поступлений в этот фонд. Полагая, что это обычный объект государственной собственности, государство несколько вольно распоряжается этими, по сути общими, общественными средствами, в то время как Конституция РФ в части 2 статьи 8 очень дальновидно утверждает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом не только частная, государственная, муниципальная, но и «иные формы собственности».
Вопрос о том, кому реально принадлежит право собственности на накопления, концентрируемые в фондах обязательного страхования, имеет принципиальное значение, поскольку от этого зависят правовые гарантии сохранности этих средств. В этой связи, по моему мнению, предусмотренные в российском законодательстве нормы о том, что государственные внебюджетные фонды являются объектами государственной собственности (ст. 143 Бюджетного кодекса РФ), не согласуются с Конституцией РФ.
Конституция России закрепляет не просто принцип социального государства, а социального государства с рыночной экономикой. Поскольку она рассматривает как равновеликие конституционные ценности принцип социального государства и принцип свободы экономической деятельности, то появляется самостоятельный, с собственным нормативным содержанием конституционный принцип — социального государства с рыночной экономикой.
И если принцип социального государства ограничивается участием государства в перераспределении получаемой предпринимателями прибыли с целью организовать вспомоществование со стороны государства, то концепция социального рыночного государства предполагает организацию социальной поддержки с обязательным использованием таких экономико-правовых механизмов, которые характерны для рыночной экономики. Натуральный характер социальных льгот в большей степени характерен для социалистического общества. И не случайно был принят Закон о монетизации социальных льгот.
Разнообразие и конкуренция общественных институтов, призванных обеспечивать социальную поддержку, — это сущностная ха-
рактеристика принципа социального рыночного государства.
Наряду с обязательным социальным страхованием, Конституция РФ (ч. 3 ст. 39) поощряет добровольное социальное страхование, создание субсидиарных форм социального обеспечения. Здесь подразумевается состязательный характер отношений между этими различными институтами. Общество, основанное на рыночной экономике, предполагает разнообразие институтов и конкуренцию между ними.
Конституция РФ ориентирует на достаточно узкое понимание термина «право на социальное обеспечение». Во всяком случае, проблемы реституции прав собственников, компенсация вреда, причиненного в годы тоталитаризма жертвам политических репрессий, жертвам катастроф на атомных объектах — все это находится за пределами данного конституционного понятия. Соответственно, конституционная концепция социальных прав не должна включать в свою орбиту эту проблематику, так же как и правовое регулирование образования и здравоохранения в полном объеме.
Сфера социального обеспечения начинается там, где имеют место социальные риски, возникшие не по вине граждан. Необходим отказ от неоправданной всеобщности в получении социальных выплат.
Ограничив сферу или объем конституционного понятия «право на социальное обеспечение», необходимо придать этому праву более весомый, значимый характер, вводя понятие «предназначение социальных конституционных прав», которое не должно сводиться только к частноправовому содержанию этих прав.
С учетом взаимосвязи конституционных социальных прав с иными конституционными правами (и в этом также проявляется их социальное предназначение) они должны носить для законодателя более императивный характер. Ядром конституционных социальных прав является принцип неприкосновенности человеческого достоинства.
В части 1 статьи 55 Конституции РФ сказано, что перечисление основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод. Если представить себе процесс постепенного проявления на бумаге фотоснимка,
то можно сказать, что некоторые конституционные права находятся пока еще в «непрояв-ленном» состоянии. Они только-только начинают «проявляться»,то есть признаваться судами. Конституционный Суд не может не считаться с императивами Конституции о том, что основные права и свободы человека, включая и социальные права, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17) и что эти права могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55), то есть с учетом предназначения этих конституционных прав.
Возвышение статуса и значения конституционных социальных прав обуславливается тем, что они тесно связаны с другими конституционными правами — правом частной собственности, политическими правами. И порой защита социальных прав конституционными судами вытекает из необходимости одновременно с ними защищать экономические и политические права.
К интерпретации содержания конституционных социальных прав конституционными судами побуждают такие основные конституционные принципы,как принцип социального государства, принцип правового государства (особенно в части правовой определенности и безопасности), конституционный принцип равенства и т. д.
Итак, чтобы «выжать воду из камня» или создать реальное правопользование конституционными социальными правами, конституционные суды Восточной Европы и российский Конституционный Суд часто прибегают к такому приему толкования, как синтезирование этих конституционных прав с другими конституционными правами: с правом частной собственности, правом на равенство, правом на человеческое достоинство, с политическими правами, с правом на благоприятную окружающую среду, с правом на государственную защиту основных прав.
Этот способ толкования и применения норм российской Конституции о социальных правах коррелируется с тем, как Европейский Суд по правам человека осуществляет косвенную защиту социальных прав, применяя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, ее статью 6
(право на справедливую судебную защиту), статью 2 (право на жизнь), статью 8 (право на частную жизнь) и т. д.
Чрезвычайно важным представляется анализ нормативного содержания конституционного принципа социального государства в свете таких философских категорий, как «объективный» и «субъективный».
Ряд императивов, выявленных Конституционным Судом РФ и составляющих содержание рассматриваемого принципа, являются объективными закономерностями в области права, то есть объективными правовыми принципами. Законодатель может не считаться с внутренней логикой права, с объективными закономерностями правового регулирования, но тогда пренебрежение ими неизбежно проявится в виде судебных исков. Это то явление, о котором римские юристы писали, что право может мстить, право «дышит злобой».
Конституционный Суд, рассматривая в 1998 году дело о тарифах страховых взносов, уплачиваемых адвокатами, нотариусами и другими «самозанятыми» категориями населения в фонды обязательного страхования19, сформулировал важный правовой принцип, характеризующий социально-правовую природу страховых взносов, уплачиваемых в эти фонды. Иными словами, этот принцип можно свести к тому, что уплата страховых платежей осуществляется на началах возмездности. Напомним, что сущность иных обязательных публичных платежей — налогов — определяется таким образом, что они никогда не бывают индивидуально возмездными (ст. 8 Налогового кодекса РФ). Конституционный Суд заключил, что принципы справедливости и равенства требуют не только соразмерности тарифов страховых взносов заработку (доходу) плательщика, что может обеспечиваться введением пропорциональных тарифов, но и обязательной соотносимостью между уплачиваемыми страховыми взносами и выплачиваемыми из фонда пенсиями, пособиями. На этом принципе основано недавно принятое Постановление Конституционного Суда по жалобе гражданки Баныкиной20.
Законодатель Российской Федерации не заметил правовую позицию Конституционного Суда о юридической природе страховых платежей, об их принципиальном отличии от налогов, о необходимости признания нефор-
мального равенства плательщиков страховых взносов, о соразмерности тарифов страховых взносов и их соотносимости с получаемыми выплатами. Принятый Налоговый кодекс РФ предусматривал такой налог, как единый социальный налог, включающий страховые платежи. Формально отнесся законодатель и к исполнению Постановления Конституционного Суда РФ по жалобе гражданки Баныки-ной, ограничившись лишь незначительным увеличением размера выплачиваемого пособия и забыв про соотносимость уплачиваемых страховых платежей получаемым пособиям.
Пренебрежение этими конституционными императивами, составляющими содержание конституционного принципа социального государства, «чревато местью». По жалобам военных пенсионеров, являющихся индивидуальными предпринимателями, Конституционный Суд принял Определение от 24 мая 2005 года № 223-О, в котором определил, что оспоренные нормы Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» в той части, в какой они возлагают на являющихся военными пенсионерами индивидуальных предпринимателей обязанность уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда в виде фиксированного платежа при отсутствии надлежащего правового механизма, гарантирующего предоставление им соответствующего страхового возмещения, не соответствуют Конституции РФ21.
Идея о возмездности страховых платежей и их соотносимости с получаемыми выплатами не является субъективной идеологической установкой Конституционного Суда. Он лишь выявил объективную правовую закономерность, обусловленную философско-правовой сущностью социального государства, в котором застрахованное лицо, чувствуя свою собственную ответственность за свободное развитие человека, за свое будущее, вносит на началах возмездности страховые взносы в специальные фонды, находящиеся в коллективной (а не государственной) собственности. И вовсе не случайно конституционные суды разных государств Европы, «не договариваясь» между собой, пришли к одинаковым выводам о природе страховых платежей и их соотносимости с получаемым возмещением22.
Безусловно, объективным юридическим императивом в содержании принципа соци-
ального государства, который часто используется в практике почти всех органов конституционного судопроизводства, является идея о защите правовой определенности в сфере социальной защиты граждан. Этот элемент принципа социального государства имеет большое значение с точки зрения стабильности всей системы социальной защиты. В соответствии с этим конституционным императивом права на социальные выплаты не могут быть изменены без конституционно значимых причин или не на основании закона. Реципиенты — граждане также обладают конституционным правом на информацию о реорганизации систем социального страхования. Лица, интересы которых затрагиваются в ходе реорганизации системы социального страхования, должны иметь информацию о возможном изменении рисков.
Гадис Гаджиев - судья Конституционного Суда Российской Федерации.
1 См.: Македонская Ж.Х. Правовая природа Российской Федерации как социального государства: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1997.
2 См.: Калашников С.В. Очерки теории социального государства. М., 2006.
3 См.: Хохрякова О. С. Российская Федерация // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 92; Бондарь Н. С. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации в вопросах социальной защиты граждан (выступление на конференции в Баден-Бадене); Зорькин В. Д. Защита социальных прав и преодоление несправедливости: проблемы конституционного правосудия // Конституционное правосудие. 2007. № 2.
4 См.: Лобов М. Защита социальных прав в рамках Конвенции о защите прав человека и основных свобод (практика Европейского Суда по правам человека) // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 67-71.
5 См.: де Монтиньи И. О применении статьи 7 Хартии прав человека для защиты социальных прав. Канадско-российская судейская Конференция по социальным и экономическим правам. Банф, 2007.
6 См.: Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007. С. 65-66.
7 См.: ГарлицкийЛ. Республика Польша // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 85-89.
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П по делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»"» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 22. Ст. 2375.
9 См.: Мамут Л. С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7. С. 5-14.
10 См: Хайек Ф. фон. Право, законодательство и свобода. М., 2006.
11 Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 года № 17-О по жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 16. Ст. 1479.
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 года № 4-П по делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. А. Аветяна // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 19. Ст. 1764.
13 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1999 года № 1-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 295 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина М. А. Клюева // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 4. Ст. 602.
14 Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 22-23.
15 Бондарь Н. С. Указ. соч.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2007 года № 7-П по делу о проверке конституционности абзаца четвертого части двенадцатой статьи 230 Трудового кодекса Российской Федерации по запросу Ухтинского городского суда Республики Коми // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 23. Ст. 2829.
17 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 года № 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С. Н. Шевцова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 23. Ст. 2311.
18 См.: Зорькин В. Д. Указ. соч. С. 33.
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 года № 7-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 10. Ст. 1242.
20 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 года № 4-П по делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 14. Ст. 1742.
21 Определение Конституционного Суда РФ от 24 мая 2005 года № 223-О по запросам мирового судьи судебного участка № 2 города Калуги и мирового судьи судебного участка № 4 Советского района города Нижнего Новгорода о проверке конституционности положений подпункта 2 пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 7 и пункта 2 статьи 14 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а также жалобам граждан Стародубова Ильи Александровича и Шишова Владимира Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи 14 и пунктов 1—3 статьи 28 названного Федерального закона // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 29. Ст. 3096.
22 См. об этом: Решение Конституционного суда Венгрии 56/1995 (IX. 15.) АВ hat. АВН 1995, 260, 267.
