CC BY
284
Бюджетная система
Удк 336.14.01
субсидии как форма межбюджетных трансфертов:
сущность, виды и влияние на социально-экономическое развитие территорий
Н. А. ИСТОМИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов Е-mail: n_istomina_usue@mail. т Уральский государственный экономический университет
Проекты и программы, предусматривающие субсидиарное финансирование, эффективны только при условии стабильного выполнения всеми субъектами своих обязательств в части предоставления финансовых ресурсов. Такие проекты могут разрабатываться:
- хозяйствующими субъектами;
- органами государственной власти и местного самоуправления.
Органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления на современном этапе реализуется большое количество совместных программ и проектов. Определенная часть из них базируется на взаимодействии субъектов только двух из трех уровней власти (управления). Например, проекты могут предполагать участие органов государственной власти РФ и субъектов РФ, либо органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Другая часть проектов, связанных с субсидиарным финансированием, предполагает участие как органов государственной власти РФ и субъектов РФ, так и органов местного самоуправления.
Финансовые средства, поступающие из бюджета вышестоящего уровня в бюджеты (бюджет)
В статье представлены теоретические положения, характеризующие одну из форм межбюджетных трансфертов - субсидии. Раскрыта сущность понятия «субсидия», предложены признаки классификации субсидий. Рассмотрены виды субсидий по целевой направленности, по доле субъекта Федерации, по длительности благоприятных последствий, по количеству территорий-получателей.
Ключевые слова: субсидия, трансферт, цель, долевое участие, регион, муниципальное образование, межбюджетные отношения.
Субсидиарная или совместная, долевая ответственность нескольких сторон (субъектов) за решение какого-либо вопроса, реализацию полномочий является распространенной практикой во многих сферах, ситуациях и вопросах. Субсидиарный подход предполагает:
- наличие определенной, единообразной, понимаемой всеми сторонами цели совершаемых действий;
- расчет доли участия каждой стороны в общем объеме финансирования проекта;
- контроль за использованием средств при достижении конечного результата.
нижестоящего уровня в рамках софинансирования совместных проектов и программ, представляют собой субсидии.
В своем исходном понимании термин «субсидия» не соотносится с механизмом софинансирования расходов, участие в которых принимают несколько субъектов.
В Словаре современной экономической теории Макмиллана субсидия рассматривается как «...платежи, осуществляемые государством (а, возможно, и частным лицом) и как бы вбивающие клин между ценой для потребителя и издержками производителя, в результате чего цена может быть меньше предельных издержек» [5].
В соответствии с этим определением субсидия предоставляется субъектам бизнеса для увеличения их доходов (в том числе в связи с политикой поддержания низких или устойчивых цен на определенные товары) и не связана с реализацией совместных программ и проектов (тем более субсидия не рассматривается как форма межбюджетных трансфертов).
Связь понятий «субсидия» и «бюджет» прослеживается в определении, которое приводится в Современном экономическом словаре Б. А. Райзен-берга, Л. Ш. Лозовского, Е. Б. Стародубцевой. Под субсидией понимается «.пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое из средств государственного бюджета, местных бюджетов или из специальных фондов физическим и юридическим лицам, другим государствам» [3]. Однако и в этом определении нет указаний на обязательность со-финансирования, которая является отличительным признаком субсидии как финансового инструмента в рамках совместных проектов и программ различных участников (в том числе в сфере бюджетных отношений).
Несмотря на это, в области бюджетных отношений субсидия рассматривается как инструмент, в обязательном порядке предполагающий участие двух или более уровней власти (управления) в осуществлении определенных расходов.
Сущность субсидии как формы межбюджетных трансфертов отражена в Бюджетном кодексе РФ. Под субсидиями понимаются «.межбюджетные трансферты, предоставляемые. в целях софинансирования расходных обязательств» [1]. Конкретные цели предоставления субсидий определяются:
- на уровне государства - в случае предоставления субсидии территориям;
- на уровне субъектов Федерации - в случае предоставления субсидий муниципальным образованиям.
В соответствии с принятой в зарубежной практике классификацией бюджетных грантов, субсидия является примером долевого целевого гранта, который предполагает, что цель использования гранта определена субъектом, предоставляющим грант. При этом собственно грант возмещает лишь некоторую часть расходов бюджета на установленную цель. Долевые целевые гранты могут быть двух видов:
1) нелимитированный долевой целевой грант означает, что «.возмещение определенной доли расходов на оговоренные в условиях гранта цели производится независимо от размера суммы, израсходованной его получателем» [6];
2) если долевой целевой грант является лимитированным, это означает, что его величина ограничена. Например, в конкретной программе может быть определено, что из вышестоящего бюджета возмещается фиксированный процент расходов на ту или иную цель, если общая сумма расходов не превысит определенной величины.
В системе межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований субсидии играют значительную роль. Ежегодно из региональных бюджетов местным бюджетам предоставляются субсидии по различным целевым направлениям.
С одной стороны, субсидии из бюджета субъекта Федерации могут рассматриваться как определенный вид финансовой помощи - целевой аналог дотации (которая считается классическим видом финансовой помощи), так как региональные субсидии предоставляются на цели и задачи муниципального уровня, возникающие «.при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения» [1]. Наличие субсидий в доходной части местного бюджета в определенной степени является признаком недостаточности финансовых ресурсов на местном уровне для самостоятельного решения той или иной проблемы. Субсидии в системе межбюджетных отношений, как отмечает А. Г. Силуанов, относятся к обусловленной финансовой помощи [4]. Обусловленность означает наличие конкретной цели, для реализации которой предоставляется субсидия.
С другой стороны, субсидия - это средства, направленные на развитие муниципальных об-
разований, определенный аналог инвестиций в муниципалитеты. Статус «получателя субсидий» свидетельствует о наличии определенной финансовой базы, так как муниципальное образование имеет право на субсидию только при условии привлечения в проект определенной суммы средств (в рамках установленной доли) из местного бюджета. Таким образом, муниципальное образование может не иметь дотаций из регионального бюджета, но являться получателем субсидий. Причем достаточно часто крупные субсидии предоставляются именно бюджетам финансово устойчивых муниципальных образований для софинансирования реализации крупных инфраструктурных и иных проектов.
Формирование перечня объектов (направлений), на которые муниципальные образования получают субсидии из бюджета субъекта Федерации, основано на взаимодействии органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (за исключением случаев, когда субсидии предоставляются за счет средств федерального бюджета, а бюджет субъекта Федерации является транзитным фондом, из которого средства передаются в муниципальные образования).
Во-первых, органы местного самоуправления могут самостоятельно разработать определенный проект (программу), которая затем направляется в органы государственной власти региона для рассмотрения вопроса о предоставлении субсидий.
Во-вторых, региональные структуры исполнительной или законодательной власти, исходя из установленных целей и задач регионального развития, вправе установить области (сферы), в которых необходимо изменить сложившуюся ситуацию и (или) достигнуть определенного результата (такая область или сфера может быть выделена решением главы региона, в том числе - с учетом общегосударственных приоритетов и установок). После этого для каждого муниципального образования на основе объективных критериев ведется расчет необходимого объема субсидий.
С точки зрения интересов регионального развития второй подход представляется более предпочтительным, так как позволяет органам государственной власти непосредственно влиять на социально-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях. Определяя приоритеты (например, в части перечня и объемов социальных услуг населению), субъекты Федерации, используя субсидии, могут гарантировать предоставление
услуг в каждом муниципальном образовании в соответствии с утвержденным перечнем и в объеме, соответствующем действительной потребности.
Инициатива муниципальных образований в плане выявления сфер местного хозяйства, нуждающихся в финансовых вливаниях в форме субсидий из регионального бюджета, соответствует сущности местного самоуправления и отражает принцип самостоятельности территорий.
В соответствии с бюджетным законодательством РФ «...цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам., критерии отбора муниципальных образований для предоставления. субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» [1].
По мнению автора, субсидии местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации следует классифицировать по следующим признакам:
- по целевой направленности;
- по доле субъекта Федерации;
- по длительности благоприятных последствий;
- по количеству территорий-получателей.
С точки зрения целевой направленности субсидии могут быть:
- социальными;
- экономическими;
- инфраструктурными;
- экологическими.
Социальные субсидии направляются на решение следующих вопросов:
- финансирование социальных выплат населению муниципальных образований;
- проведение разнообразных мероприятий в области здравоохранения, образования, социального обеспечения, молодежной политики (например, на организацию летнего отдыха детей).
Также социальные субсидии предоставляются местным бюджетам для реализации более серьезных планов: например, на строительство или ремонт объектов в указанных сферах.
Экономические субсидии предусматривают реализацию в муниципальных образованиях планов по:
- активизации деятельности субъектов реальной экономики;
- выводу предприятий из кризиса;
- созданию новых производств для обеспечения устойчивой экономической ситуации и занятости населения.
Субсидии этого вида практически всегда сопровождают общегосударственные мероприятия по преодолению последствий экономической нестабильности и глобальных кризисов.
Инфраструктурные субсидии являются элементом долгосрочных проектов разных уровней по развитию различных элементов инфраструктуры муниципальных образований:
- дорожной сети;
- жилищно-коммунального хозяйства;
- связи;
- энергетики;
- газоснабжения и т. п.
Как правило, такие субсидии являются следствием принятия региональной программы развития определенного элемента инфраструктуры, так как принципиально важно, чтобы в регионе уровень развития инфраструктуры стремился к единообразию по базовым элементам во всех муниципальных образованиях. Объемы субсидии на развитие инфраструктуры являются одними их самых значительных среди всех видов субсидий по целевому назначению.
Экологические субсидии позволяют решить существующие экологические проблемы в муниципальных образованиях, либо снизить степень их негативного влияния на состояние здоровья населения, сельскохозяйственные процессы, качество питьевой воды и т. п. С учетом современного состояния экологии во многих регионах РФ такие субсидии предпочтительно рассматривать как типичные, т. е. распространяемые на все муниципалитеты региона (при одновременном субсидировании адресного решения острых экологических проблем отдельных муниципальных образований).
В работе Р. А. Масгрейва и П. Б. Масгрейв цель субсидии рассматривается не как конкретное направление использования, а как интерес субъекта, предоставляющего субсидию, в изменении ситуации на нижестоящих территориях. В частности, выделяются следующие цели субсидии [2]:
1) увеличение общего уровня общественных услуг на местах;
2) выравнивание условий, при которых местные органы власти могут обеспечивать все общественные услуги;
3) увеличение уровня обеспечения определенной
общественной услугой;
4) выравнивание условий предоставления определенной общественной услуги.
При этом можно руководствоваться одним их двух подходов:
- стремиться обеспечить определенный минимальный уровень общественных услуг;
- стремиться обеспечить единый уровень обслуживания - не выше и не ниже заданного [2].
По доле участия сторон субсидии предлагается классифицировать следующим образом:
- мажоритарные;
- миноритарные;
- паритетные (равноценные).
Мажоритарные субсидии предполагают, что за
счет средств регионального бюджета обеспечивается большая часть потребности муниципального образования в финансовых ресурсах для решения определенной проблемы. В этом случае законодательством субъекта Федерации (с учетом общегосударственных норм) устанавливается предельная минимальная доля софинансирования со стороны местного бюджета. И при невозможности обеспечения муниципальным образованием предоставления средств в соответствии с такой долей проблема на местном уровне не будет решена. Как правило, мажоритарные субсидии возникают как результат решения субъекта Федерации и распространяются на значительное число муниципальных образований региона.
Миноритарные субсидии предполагают долю участия субъекта Федерации, которая составляет процент существенно меньший, чем доля участия органа местного самоуправления. В этом случае инициатором - постановщиком проблемы, разработчиком программы являются именно местные структуры (причем даже одного или нескольких муниципальных образований). Запрос на получение субсидии по доле участия региона, относящейся к миноритарным субсидиям, свидетельствует о готовности и возможности муниципального образования в основном самостоятельно решить проблему или профинансировать реализацию проекта. Участие региона повышает статус проекта и сокращает время решения проблемы.
Паритетные или равноценные субсидии в наибольшей степени реализуют идею долевого участия при равноценной ответственности сторон. Субъект Федерации и муниципальное образование
принимают участие в финансировании проекта (решении проблемы) в равных или примерно равных долях, выступая полноценными партнерами. Решение проблемы, реализация проекта (в значительной степени) в таком случае за счет усилий только одного из участников невозможны (в отличие от мажоритарных и миноритарных субсидий). Таким образом, паритетные субсидии являются примером наиболее ответственных отношений субъекта РФ и муниципальных образований.
По длительности благоприятных последствий субсидии целесообразно разделять на два вида:
- текущие;
- перспективные.
Текущие субсидии связаны с финансированием актуальных на определенный момент времени проблем или мероприятий в муниципальных образованиях. Это могут быть субсидии, обеспечивающие те или иные социальные выплаты населению, финансирование поездок и мероприятий, подготовку публикаций и пр. Предоставление таких субсидий важно, так как они достаточно быстро обеспечивают видимый эффект (как правило, социальный). Но в совокупном объеме субсидий местным бюджетам следует ограничивать долю текущих субсидий: регион должен быть заинтересован в долгосрочном, перспективном развитии муниципалитетов (как и сами муниципальные образования).
Перспективные субсидии обладают ярко выраженным долгосрочным благоприятным эффектом для региона в целом и для муниципальных образований в частности. Этот эффект может проявляться в следующем:
- стабильный, устойчивый рост региональной экономики;
- предотвращение возникновения очагов нестабильности в отдельных муниципальных образованиях;
- последовательное повышение уровня жизни населения;
- сокращение доли граждан с минимальными доходами и т. п.
Определение круга получателей и расчет объемов перспективных субсидий должны предваряться разработкой стратегии социально-экономического развития региона и муниципальных образований, для того чтобы:
- выявить проблемные сегменты региональной и муниципальной экономики, социальной сферы, инфраструктуры, экологии и пр., негативное влия-
ние которых присутствует в настоящее время и (или) может проявиться (усилиться) в будущем;
- выбрать сегменты будущего роста или сегменты, развитие которых необходимо начинать в настоящем для достижения устойчивого роста и социальной стабильности в регионе и муниципальных образованиях в будущем.
Очевидно, что по объему финансовых ресурсов перспективные субсидии могут значительно превышать объемы текущих субсидий. Именно в связи с этим проектирование направлений использования перспективных субсидий должно быть особенно тщательным с точки зрения возможностей регионального бюджета по предоставлению субсидий в течение всего срока реализации проекта (одновременно с оценкой финансовых возможностей местных бюджетов). Муниципальные образования как точки регионального роста могут быть получателями федеральных перспективных субсидий (например, муниципалитеты - столицы субъектов РФ).
С точки зрения количества территорий - получателей субсидий предлагается рассматривать:
- адресные субсидии;
- типичные субсидии.
Адресные субсидии возникают вследствие признания одного или нескольких муниципальных образований проблемными территориями региона, характеризующимися нетипичными проблемами и потребностями (по сравнению с остальными муниципалитетами региона). Предоставление адресных субсидий, как правило, не решает крупных региональных задач. За счет таких субсидий создаются предпосылки для улучшения ситуации «точечно». Органам государственной власти субъекта Федерации следует внимательно изучить всю имеющуюся информацию, непосредственно на месте оценить тяжесть существующей проблемы для объективного решения о выделении субсидии. В противном случае неизбежно «распыление» средств регионального бюджета, т. е. расходование на большое количество несущественных направлений.
Типичные субсидии предоставляются либо всем муниципальным образованиям региона, либо подавляющему большинству из них (при условии действительного отсутствия у небольшого числа муниципалитетов, не вошедших в группу получателей трансферта, проблем и нерешенных вопросов, на которые предоставляются типичные субсидии). Они направляются на решение социальных воп-
росов, строительство различных объектов (в том числе - инфраструктуры, экологических объектов), необходимых для всех муниципальных образований. Достаточно часто эти субсидии обусловлены решениями органов государственной власти субъектов Федерации, а не инициативой органов местного самоуправления.
Каждое муниципальное образование в субъекте Федерации может быть получателем субсидий разных видов. С учетом того, что они предоставляются для решения актуальных проблем территорий и создают основу для стабильного, устойчивого развития как отдельных муниципалитетов, так и регионов в целом, по мнению автора, при определении целевых направлений предоставления и планировании объемов субсидий следует учитывать следующие обстоятельства.
1. Субъект Федерации - это единая территория, на которой должны создаваться одинаковые условия для жизнедеятельности населения, работы предприятий. Если на исходном этапе в разных муниципалитетах могут иметь место существенные различия в уровне развития инфраструктуры, объемах и качестве услуг населению, то в перспективе такие различия следует постепенно нивелировать. Прежде всего в связи с необходимостью решения такой глобальной задачи важно определить стратегические направления предоставления типичных субсидий, имеющих максимальный перспективный эффект, и обеспечить их стабильное предоставление бюджетам муниципальных образований.
2. В связи с вероятной высокой дифференциацией муниципалитетов в регионе допустимы разные доли участия муниципальных образований в проекте (программе), основанном на софинансировании субъекта Федерации. Принципиально важно, чтобы все мероприятия, под которые выделяются субсидии, были действительно необходимыми и актуальными для территорий, подкреплены обоснованными расчетами, сопровождались действенными мерами по контролю за целевым и эффективным использованием средств.
3. Субсидии формируют начальный импульс для развития муниципальных образований (за
исключением некоторых видов текущих субсидий, направленных на обеспечение тех или иных общественных благ и услуг в настоящем). Поэтому важно в перспективе повышать требования к самостоятельным усилиям органов местного самоуправления по формированию и реализации мероприятий в плане социально-экономического развития (такие требования могут быть выражены в виде особых критериев эффективности, которым должны будут соответствовать муниципальные образования). 4. В связи с тем, что во многих регионах РФ в будущем будут проводиться крупные мероприятия международного формата (Универсиада в Казани, Олимпиада в Сочи, чемпионат мира по футболу в ряде субъектов РФ), муниципальным образованиям в регионах предстоит реализовать комплекс серьезных мероприятий по подготовке к ним. С учетом общегосударственной значимости этих мероприятий органы власти субъектов РФ должны максимально полно обосновать необходимость предоставления муниципальным образованиям федеральных субсидий для получения желаемого результата (при этом на муниципалитеты-получатели ложится повышенная ответственность за формирование видимых изменений во внешнем облике, инфраструктурной и прочей обеспеченности своих территорий).
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика. М.: Бизнес Атлас. 2009.
3. Райзенберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М. 1997.
4. Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения и межбюджетные трансферты. М. : Изд. Академии бюджета и казначейства. 2009.
5. Словарь современной экономической теории Макмиллана. М. : ИНФРА-М. 1997.
6. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело. 2002.
