CC BY
22УДК 340
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ, СКЛАДЫВАЮЩИХСЯ ПО ПОВОДУ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2017 А. В. Степанов
Аннотация. В статье рассматриваются понятие, система и структура субъектов административно-правовых отношений, складывающихся по поводу обеспечения миграционной безопасности РФ. Исследуются государственный и негосударственный уровни (подсистемы) обеспечения миграционной безопасности. Автор дает их оценку и формулирует классификацию субъектов - участников правоотношений по обеспечению миграционной безопасности.
Ключевые слова: субъекты административно-правовых отношений, миграционная безопасность, система государственных органов, миграционная политика, миграционные процессы.
THE SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL RELATIONS THAT ARE FORMED WITH REGARD TO THE MIGRATION SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION
© 2017 A. Stepanov
Summary. The article deals with the concept, system and structure of the subjects of administrative and legal relations which are formed on the occasion of the migration security of the Russian Federation. State and non-state levels (subsystems) of the migration security are examined. The author assesses them and classifies subjects - participants in legal relations for the migration security.
Keywords: subjects of administrative and legal relations, migration security, the system of state bodies, migration policy, migration processes.
В административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу обеспечения миграционной безопасности Российской Федерации (правоотношения по обеспечению миграционной безопасности), могут вступать различные субъекты права.
Под субъектами анализируемых отношений можно понимать индивидов (иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе беженцев; российских граждан, в том числе вынужденных переселенцев; бипатридов; индивидуальных предпринимателей); государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц, наделенных нормами административного и иных отраслей права субъективными правами, юридическими обязанностями и компетенцией.
Существует справедливое мнение о том, что круг субъектов миграционных правоотношений не следует ограничивать лишь мигрантами, государственными и муниципальными органами власти. Данный круг, по словам Р. В. Плотникова, «более широкий, включающий других участников международно-правовых и внутригосударственных миграционных право-отношений»1. Например, юридические лица или индивидуальные предприниматели; общественные объединения, представляющие интересы мигрантов, а также другие структуры гражданского общества (правозащитные общества, фонды, комиссии и т.п.), а также соответствующие международно-правовые организации (как государственные, так и негосударственные)2.
1 Плотников Р. В. Миграционные правоотношения: социальный и юридический аспекты // Вестник ЮУрГУ. - 2012. - № 20. - С. 101.
2 См.: Соболева Ю. В. Международные и иностранные неправительственные организации как субъекты административно-правовых отношений // Административное право и процесс. - 2017. - № 1. - С. 58-62.
Применительно к исследуемой проблематике можно согласиться с О. Н. Климовым, считающим, что «система обеспечения национальной безопасности включает государственный и негосударственный уровни (подсистемы)»3.
Следуя данному подходу, можно отнести к государственному уровню системы миграционной безопасности весь перечень государственных органов РФ, в том числе органы государственной власти РФ, а также должностных лиц, прямо или косвенно участвующих в защите жизненно важных интересов личности, общества и государства от соответствующих угроз. А к негосударственному уровню (общественной подсистеме) следует отнести органы местного самоуправления, негосударственные структуры (общественные объединения, юридические лица, индивидуальные предприниматели), предназначенные для решения функциональных задач и привлекаемые для выполнения мероприятий по обеспечению миграционной безопасности.
Учитывая специфику и важность исследуемых правоотношений, связанных с обеспечением миграционной безопасности и поддержанием миграционного правопорядка, следует признать особую роль в механизме правового регулирования данных общественных отношений государственных органов Российской Федерации, в том числе органов государственной власти Российской Федерации, образующих соответствующие систему и структуру.
Под системой государственных органов как субъектов правоотношений по обеспечению миграционной безопасности предлагается понимать единство закономерно расположенных и функционирующих государственных органов РФ, в том числе органов государственной власти Российской Федерации, реализующих задачу обеспечения состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз, источниками которых являются незаконная миграция в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, их незаконное пребывание (проживание) и (или) осуществление ими трудовой деятельности на территории страны, с целью поддержания устойчивого миграционного правопорядка, а также обладающих собственным административно-правовым статусом, закрепленным в нормативных правовых актах.
Под структурой указанных органов целесообразно понимать перечень конкретных органов государственной власти РФ: законодательной, исполнительной и судебной, иных государственных органов, участвующих в обеспечении миграционной безопасности и поддержании миграционного правопорядка в Российской Федерации.
Следует согласиться с утверждением В. Е. Макарова, считающего, что «главной задачей оптимальной структуры системы сил и средств обеспечения безопасности в социальной сфере является превращение органов, которые в ней задействованы, в рациональную, динамичную и эффективно функционирующую систему, где каждый из образующих ее элементов осуществлял бы то, что действительно необходимо для достижения общей задачи - обеспечения безопасности социальной сферы»4.
Исследователи предлагают различные подходы к характеристике и классификации государственных органов, реализующих полномочия по обеспечению национальной безопасности, в том числе в области миграции.
Классификация государственных организационных институтов обеспечения национальной безопасности исследователя Ф. Н. Удычак представлена в рамках двух групп. К первой группе автор относит такие организационные институты, где данная функция основная; ко второй - где дополнительная, а значит, реализуется при возникновении угроз интересам страны, социума и граждан5. Ученый выделяет уровни институциональной системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. К первому (высшему) уровню, по ее мнению, относятся: 1) институт главы государства; 2) институты государственной власти (зако-
3 См.: Климов О. Н. Национальная безопасность РФ в условиях глобализации: политологический анализ: дис. ... канд. политич. наук. - М., 2003. - 169 с.
4 См.: Макаров В. Е. Управление обеспечением национальной безопасности в социальной сфере РФ: политологический анализ: автореф. дис. ... д-ра политич. наук. - М., 2011. - 44 с.
5 Удычак Ф. Н. Государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2011. - С. 17.
нодательной, исполнительной, судебной); 3) институт конституционного правосудия; 4) институт Совета безопасности. Ко второму уровню - правоохранительные институты; институты государственного контроля и надзора, исполнительного производства; институт контрразведки и охраны государственной границы6.
Также на две группы по функциональному признаку разделяет государственные органы, занимающиеся вопросами миграции, А. Н. Сандугей. В первую группу он включает органы исполнительной власти, которые непосредственно принимают участие в реализации миграционной политики (МВД России, ФСБ России, МИД России, МЧС России и др.), а во вторую -органы с опосредованным участием в реализации данной политики (к ним относятся Администрация Президента, Минюст России, Минобороны России7 и др.)8.
О. А. Челпаченко к органам и силам обеспечения национальной безопасности относит органы законодательной, исполнительной и судебной власти, с учетом осуществления их взаимодействия как наиболее сложного и ответственного процесса, который выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенном влиянии ветвей власти друг на друга .
По ее утверждению «данные функции реализуются через институт президентства, а также при непосредственном осуществлении полномочий законодательной, исполнительной и судебной власти, а также при осуществлении государственного контроля (надзора). Каждый из перечисленных институтов имеет свою «нишу» в системе обеспечения национальной без-опасности»10.
Указанный автор выделяет органы, в том числе исполнительной власти РФ, деятельность которых непосредственно связана с интересами национальной безопасности, и подразделяет их на следующие группы:
1) специализирующиеся на обеспечении национальной безопасности (Совет безопасности РФ);
2) для которых обеспечение национальной безопасности - одна из функций наряду с другими (Президент РФ, Правительство РФ);
3) органы, деятельность которых направлена на своевременное выявление и устранение внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны в определенных сферах жиз-недеятельности11. Третья группа, по мнению О. А. Челпаченко, наиболее многочисленна12. Сюда она относит федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие реализацию законов, решений Президента РФ и Правительства РФ в области национальной безопасности и разрабатывающие нормативные правовые акты в данной сфере: органы Федеральной службы безопасности РФ (в том числе пограничные органы), Министерство иностранных дел РФ, Министерство юстиции РФ и Министерство внутренних дел Российской Федерации13;
4) другие органы, которые обеспечивают отдельные вопросы безопасности (профильные комитеты Федерального собрания РФ, занимающиеся вопросами национальной безопасности).
О. Т. Суюнчалиева согласно возложенным федеральным законодательством полномочиям и выполняемым функциям в сфере миграции подразделяет органы государственной власти на 4 группы: 1) высшие органы государственной власти, осуществляющие координационные функции в сфере миграции (Президент РФ, Правительство Российской Федерации, Прави-
14
тельственная комиссия по миграционной политике ; 2) орган исполнительной власти, осу-
6 Удычак Ф. Н. Указ. соч. - С. 18.
7 О перечне полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти: Распоряжение Администрации Президента РФ № 943 и Аппарата Правительства Российской Федерации № 788 от 16 июля 2008 г. (ред. от 23 сентября 2010 г.) // Российская газета. - 2008. - 1 авг.
8 Сандугей А. Н. Проблемы формирования и реализации миграционной политики в РФ. - М., 2008. - С. 18.
9 Челпаченко О. А. Административно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере обеспечения национальной безопасности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. - С. 23.
10 Там же. - С. 15.
11 Там же. - С. 18.
12 Там же. - С. 19.
13 Там же. - С. 17-20.
14 О Правительственной комиссии по миграционной политике: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 450 (ред. от 27 июня 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 22. - Ст. 2726; 2017. - № 27. - Ст. 4052.
ществляющий специальные функции в сфере миграции (МВД России); 3) органы исполнительной власти, осуществляющие отдельные функции в сфере миграции (ФСБ России, МИД России и Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству); 4) органы исполнительной власти, осуществляющие вспомогательные функции в сфере миграции (МЧС России; Минобороны; Минюст; Минздравсоцразвития; Минобрнауки; Минпромторг; Минсельхоз; Минтранс; Минфин; Минэкономразвития, ФСИН; Роструд; ФНС; ФССП и др.)15.
В XXI в. система органов исполнительной власти в сфере миграции неоднократно менялась для определения рациональной структуры и повышения их роли в реформировании государственной власти. С этой целью в марте 2004 года была образована Федеральная миграционная служба России, которая просуществовала в качестве самостоятельного ведомства 12 лет.
Значимым событием в области государственного регулирования миграционных процессов в РФ и дальнейшего реформирования правоохранительных органов стал указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 15616, где было объявлено об упразднении ФМС и передаче ее функций Главному управлению по вопросам миграции МВД России. Данное решение, по мнению Р. Р. Абезгильдина, объясняется тем, «что в сложных социально-экономических условиях именно МВД обладает широкими возможностями в борьбе с незаконной миграцией. Реорганизация позволила сократить более чем на 30% численность прежней структуры»17. «Если ранее деятельность ФМС в значительной мере зависела от степени взаимодействия с
подразделениями МВД, - продолжает он, - то в настоящее время такая необходимость 18
отпала» .
Из сказанного следует, что важнейшая роль в реализации задачи обеспечения миграционной безопасности и поддержания миграционного правопорядка в РФ находится в ведении органов исполнительной власти.
По мнению А. В. Семеновой, «именно исполнительная власть несет основную ответственность за возникновение конфликта (в широком смысле), проблемных ситуаций, негативно влияющих на судьбы людей, среди которых иностранные граждане и лица без гражданства, а с другой стороны, российское общество и государство»19.
В рамках исследуемого вопроса хочется обратить внимание на позицию О. Т. Суюнчалиевой относительно того, что в отечественной науке и нормативно-правовых актах отсутствует понятие «федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции», которое бы предусматривало всю общность органов, уполномоченных осуществлять миграционные функции20. Указанным исследователем выдвигается тезис о необходимости нормативного закрепления дефиниции «федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции», например, в указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции». Понятия «федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции» и «миграционные органы», по мнению О. Т. Суюнчалиевой, нужно использовать как равнозначные.
Целесообразность и практическая ценность данного предложения вызывает сомнение в связи с тем, что в Российской Федерации отсутствует как единый орган исполнительной власти, занимающийся всеми без исключения вопросами миграционной политики, так и совокупность таких органов, к задачам которых были бы отнесены миграционные вопросы.
15 Суюнчалиева О. Т. Конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере миграции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015. - С. 12.
16 О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 (ред. от 21 декабря 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 15. - Ст. 2071; 2016. - № 52 (Часть V). - Ст. 7614.
17 См.: Абезгильдин Р. Р. К вопросу о контроле за миграцией в РФ // Миграционное право. - 2016. - № 4. - С. 3-7.
18 Абезгильдин Р. Р. Указ. соч. - С. 3-7.
19 См.: Семенова А. В. Современное состояние миграционной безопасности Российской Федерации // Административное право и процесс. - 2016. - № 2. - С. 40-42.
20 Суюнчалиева О. Т. Конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере миграции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015. - С. 11.
Как уже отмечалось, в настоящее время достаточно большое количество органов исполнительной власти реализуют задачи и функции в сфере миграции и миграционной безопасности, но они не являются основными и занимают второстепенное место по отношению к предмету осуществляемой деятельности. Соответственно отнесение этих органов к «миграционным органам» невозможно по объективным причинам. В том числе по этой же причине МВД России, которое более чем кто бы то ни было занимается миграционными вопросами, также нельзя назвать в полной мере «миграционным органом», т.к. указанные направления деятельности не относятся на современном этапе к его основным и первостепенным. До недавнего времени на роль «главного» миграционного органа исполнительной власти могла претендовать Федеральная миграционная служба, но после ее упразднения и передачи функций Министерству внутренних дел Российской Федерации такого органа нет.
В заключение следует отметить, что слаженное, созидательное и ответственное взаимодействие всех уровней власти, должностных лиц, общественных объединений, юридических лиц и мигрантов в рамках исследуемых правоотношений является основой реализации задач государственной миграционной политики, что в конечном счете положительно влияет на обеспечение миграционной безопасности и поддержание миграционного правопорядка в РФ.
Библиографический список
Абезгильдин, Р. Р. К вопросу о контроле за миграцией в РФ / Р. Р. Абезгильдин // Миграционное право. - 2016. - № 4. - С. 3-7.
Климов, О. Н. Национальная безопасность РФ в условиях глобализации: политологический анализ: дис. ... канд. политич. наук / О. Н. Климов. - М., 2003. - 169 с.
Макаров, В. Е. Управление обеспечением национальной безопасности в социальной сфере России: политологический анализ: автореф. дис. ... д-ра политич. наук / В. Е. Макаров. - М., 2011. - 44 с.
О перечне полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти Распоряжение Администрации Президента РФ № 943 и Аппарата Правительства Российской Федерации № 788 от 16 июля 2008 г. (ред. от 23 сентября 2010 г.) // Российская газета. - 2008.
- 1 авг.
О Правительственной комиссии по миграционной политике: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 450 (ред. от 27 июня 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 22. - Ст. 2726; 2017. - № 27. - Ст. 4052.
О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 (ред. от 21 декабря 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2016.
- № 15. - Ст. 2071; 2016. - № 52 (Часть V). - Ст. 7614.
Плотников, Р. В. Миграционные правоотношения: социальный и юридический аспекты / Р. В. Плотников // Вестник ЮУрГУ. - 2012. - № 20. - 100-105.
Сандугей, А. Н. Проблемы формирования и реализации миграционной политики в Российской Федерации / А. Н. Сандугей. - М., 2008. - 214 с.
Семенова, А. В. Современное состояние миграционной безопасности Российской Федерации / А. В. Семенова // Административное право и процесс. - 2016. - № 2. - С. 40-42.
Соболева, Ю. В. Международные и иностранные неправительственные организации как субъекты административно-правовых отношений / Ю. В. Соболева // Административное право и процесс. - 2017. - № 1. - С. 58-62.
Суюнчалиева, О. Т. Конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере миграции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / О. Т. Суюнчалиева. - М., 2015. - 24 с.
Удычак, Ф. Н. Государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ф. Н. Удычак. - Краснодар, 2011. - 20 с.
Челпаченко, О. А. Административно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере обеспечения национальной безопасности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / О. А. Челпаченко. - Саратов, 2011. - 28 с.
