CC BY
73
УДК 342.924 ББК 76.301
СУБЪЕКТНЫЙ СОСТАВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА (НА ПРИМЕРЕ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ)
АЛЕКСАНДР ИВАНОВИЧ ПОПОВ,
врио начальника кафедры государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук. E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право;
административный процесс.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуется субъектный состав концессионного соглашения с позиций теории административного договора. Определены требования, предъявляемые к сторонам концессионного соглашения, и выявлены особенности субъектного состава административного договора.
Ключевые слова: концессионное соглашение, административный договор, административно-договорное регулирование, субъекты административного договора
Annotation. The paper explores the subject structure of the concession agreement with the theory of the administrative contract. Define requirements to the parties to the concession agreement, and the peculiarities of the subject composition of the administrative contract.
Keywords: concession agreement, the administrative agreement, the administrative regulation, subjects of administrative contract
Для заключения административного договора во всем мире действуют общие договорно-правовые предписания, известные из гражданского права. Однако это не являются основанием для отнесения концессионных соглашений к гражданско-правовым. Административный договор как форма публичного управления по своей юридической конструкции в современном праве, как зарубежном, так и отечественном, характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного характера1.
Субъектный состав административного договора определяется юридической природой данного правового явления. В обязательном порядке одной из сторон административного договора должен выступать субъект, обладающий государственно-властными полномочиями, тогда как второй стороной может быть любой участник правоотношений в сфере государственного управления. Однако для отдельных видов административных договоров могут быть и установлены определенные ограничения по кругу субъектов, которые могут быть участниками административно-договорных отношений. Такие ограничения, как правило, устанавливаются в виде требований к наличию определенного
правового статуса (например, статус индивидуального предпринимателя).
Учитывая преимущественно административно-договорную природу концессионного соглашения в рамках данной статьи на примере концессионного соглашения выявим особенности субъектного состава данного договора. При этом отдельные закономерности будут характерны и для административных договоров в целом.
Главная особенность субъектного состава концессионного соглашения состоит в том, что в качестве одной из его сторон в роли концедента выступает государство или муниципальное образование в лице уполномоченных органов, представляющих публичную власть. Это отличает его от договора коммерческой концессии и других гражданско-правовых договоров. В отличие от этих договоров, в которых публичное образование выступает в роли обычного предпринимателя, в концессионном соглашении оно выступает, прежде всего, как орган публичной власти, реализующий в процессе предпринимательского использования публичной собственности преимущественно свои функции органа публичной власти, свое специфиче-
ское социальное предназначение, преследующий прежде всего общественно полезные цели и реализующий публичный интерес2.
Основными субъектами концессионных правоотношений, которые складываются в рамках концессионных соглашений, выступают концедент — Российская Федерация, субъект или муниципальное образование и концессионер — индивидуальный предприниматель или юридическое лицо либо два или более юридических лица, действующих на основании договора о совместной деятельности. Субъектный состав концессионного соглашения отражает государственно-частный характер сотрудничества3.
Концедентом согласно пп. 1 п.1 ст. 5 ФЗ «О концессионных соглашениях»4 является Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект РФ, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта РФ, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.
В соответствии со ст. 71-73 Конституции РФ вопросы управления федеральной собственностью решаются на федеральном уровне, а управление государственной собственностью субъекта находится в ведении субъекта РФ. Таким образом, разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами при заключении концессионных соглашений основано на положениях Конституции РФ.
Отдельные права и обязанности концедента могут осуществляться уполномоченными концедентом в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законодательством субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления органами и юридическими лицами. Полномочия концедента также вправе осуществлять государственная компания, созданная РФ в соответствии с Федеральным законом «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5.
Таким образом, концедентом должен выступать соответствующий орган власти в зависимости от принадлежности права собственности на объект концессионного соглашения, а также государственная корпорация или отдельное юридическое лицо, наделенное соответствующими правами концедента.
М.В. Карп считает, что государство в концессионном соглашении выступает в двояком качестве: с одной стороны, как представитель власти, с другой стороны — как субъект гражданского оборота, то есть в качестве субъекта, ведущего финансово-хозяйственную деятельность и как орган государственной власти6.
Представляется целесообразным поддержать точку зрения С.В. Шорохова, который справедливо отмечает, что в рамках концессии государство выступает прежде всего как орган публичной власти и передает предпринимателю не только часть своих правомочий как собственника, но и на основе властного акта часть своих публичных функций. Соответственно, источником переданных в концессионном соглашении предпринимателю государством прав является его прерогатива как органа публичной власти, а не статус собственника7.
В рамках российского правопорядка лицо, выступающее в роли концедента, это публично-правовое образование, целью которого является защита публичных интересов. Участие публично-правовых образований в концессионных проектах обусловлено тем, что концессионные проекты направлены на создание и эксплуатацию объектов инфраструктуры, развитие которой является одной из важных социально значимых задач государства8.
Общие вопросы участия государства и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, закрепленные в гл. 5 ГК РФ, имеют косвенное отношение к концессионной деятельности, когда они выступают в качестве конце-дентов.
В отличие от гражданско-правового договора, в котором концедент (государство, муниципальное образование) выступает в роли обычного предпринимателя, в концессионном договоре он выступает прежде всего как орган публичной власти, реализующий в процессе предпринимательского использования собственности преимущественно свои функции органа публичной власти, свое специфическое социальное предназначение, преследующий в первую очередь общественно необходимые или полезные цели, публичный интерес, общественное благо9.
Участие государства в концессионных отношениях обусловлено необходимостью реализации публичных задач. Присутствие в имущественных отношениях государства усиливает публичный элемент данных отношений, что является важнейшей особенностью вступления государства в концессионные отношения.
Передача полномочий по управлению государственным и муниципальным имуществом возможна только с использованием публично-правового механизма. Применение здесь частноправового инструментария недопустимо, поскольку права публичного собственника всегда трансформированы в публично-властные полномочия компетентных органов10. При этом делегирование функций публичной власти возможно только на основании соответствующего властного акта государства. Соответственно источником
передаваемых по концессионному соглашению прав является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти11.
В соответствии с п. 15 Постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга»12 управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации. При этом Правительство Российской Федерации может делегировать министерствам и ведомствам следующие полномочия в отношении объектов федеральной собственности, в том числе в отношении подведомственных им предприятий:
• заключение договоров с руководителями предприятий, организаций и учреждений;
• утверждение уставов предприятий, организаций, учреждений;
• заключение договоров аренды имущества и учредительных договоров в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
В Российской Федерации Правительство наделено наиболее универсальной компетенцией в данной сфере, которая предполагает комплексный набор полномочий, позволяющих реализовать права и обязанности собственника в отношении всего федерального имущества, если такие полномочия законодательством прямо не переданы другим органам.
В свою очередь в системе федеральных органов исполнительной власти выделяются органы специальной компетенции, в функции которых наряду с функцией по оказанию государственных услуг входит управление государственным имуществом. Это федеральные агентства, функции и назначение которых определены Указами Президента Российской Федерации13.
В субъектах РФ отдельные полномочия в сфере управления федеральным имуществом осуществляют исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Объем таких полномочий определяется отдельными федеральными законами. Соответственно в каждом субъекте РФ создаются органы управления региональным имуществом, в компетенцию которых входит реализация полномочий собственника соответствующего публичного имущества.
Особенности порядка и способов определения концедентов могут устанавливаться нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов муници-
пальной власти. Так, постановлением Правительства Ленинградской области «Об органе исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченном на осуществление отдельных прав и обязанностей Ленинградской области по подготовке, заключению, исполнению, изменению и прекращению концессионных соглашений»14 правами концедента наделен Комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области, который выполняет соответствующие функции.
В Рязанской области отдельные полномочия по управлению и распоряжению государственной собственностью Рязанской области могут осуществлять уполномоченный Правительством Рязанской области центральный исполнительный орган государственной власти Рязанской области по управлению и распоряжению государственной собственностью Рязанской области, а также иные центральные исполнительные органы государственной власти Рязанской области, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах государственного управления15.
Муниципальная собственность является отдельным самостоятельным видом собственности. Соответственно управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. В соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»16 органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом (ст. 51). На местном уровне основные полномочия по управлению муниципальным имуществом возложены на администрацию, тогда как создание специальных органов по управлению указанным имуществом не является обязанностью, а правом администрации.
Так, Положением о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования — городской округ город Рязань17 предусмотрена возможность заключения муниципального концессионного соглашения, а решение о заключении концессионного соглашения принимается постановлением главы администрации города Рязани по согласованию с Рязанской городской Думой.
Применительно к объектам публичной собственности необходимо разделять собственника объекта концессионного соглашения и концедента в виде органов, уполномоченных заключать и подписывать концессионные соглашения. Теоретически собственник объекта и концедент могут быть представлены в одном лице, однако практически такое совпадение имеет место только в исключительных случаях18.
Таким образом, в качестве концедентов выступают действующие в рамках предоставленной им компетенции органы публичной администрации, которые выполняют обязанности и реализуют правомочия публичного собственника. Вследствие изменений, внесенных в 2009 году в Закон о концессионных соглашениях, в качестве концедента могут выступать государственные корпорации. Отдельные права конце-дента по решению органа публичной администрации могут осуществляться юридическим лицами.
Контрагентом концедента по концессионному соглашению является концессионер. Согласно пп. 2 п. 1 ст. 5 Закона о концессионных соглашениях концессионер это индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
Концессионер должен в обязательном порядке быть субъектом предпринимательской деятельности и иметь соответствующий правовой статус. Соответственно концессионер должен обладать правом на осуществление предпринимательской деятельности, то есть быть коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем19. Очевидно, что концессионную деятельность можно отнести к разряду предпринимательской.
Концессионером как и в большинстве стран, использующих систему концессионных соглашений20, может также быть иностранное юридическое лицо. Иностранное юридическое лицо приобретает правоспособность в той или иной стране в результате регистрации в соответствии с ее законодательством. Такое юридическое лицо подчинено правопорядку страны, в которой протекает его деятельность, и от этого оно не может освободиться путем заключения контракта21.
Также в качестве концессионера могут выступать юридические лица с иностранными инвестициями — нерезиденты РФ. Свою деятельность они обязаны осуществлять в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях, по которому иностранные юридические лица имеют право осуществлять на территории РФ инвестирование на основе соответствующих договоров, в том числе и на основе концессионного соглашения.
В роли концессионера могут выступать коммерческие банки, инвестиционные фонды, транснациональные корпорации, некоммерческие экономические организации, иностранные компании и др.
Отдельные федеральные законы налагают дополнительные ограничения на выполнение отдельными лицами функций концессионера. Так, в соответствии с
Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»22 организацией, осуществляющей водоснабжение или водоотведение, может быть только юридическое лицо. Вместе с тем концессионер вправе привлечь для выполнения обязательств по концессионному соглашению субподрядчиков (пп. 2 п. 1 ст. 8 Закона о концессионных соглашениях)23.
Закон о концессионных соглашениях допускает, что концессионером могут быть два и более юридических лица, действующих на основании договора о совместной деятельности (простое товарищество). Взаимоотношения участников простого товарищества должны быть урегулированы соответствующим договором, который должен содержать права и обязанности сторон и ответственность перед концедентом. Однако договор простого товарищества не является частью концессионного соглашения. Основные положения такого договора должны быть доведены до концедента перед заключением концессионного соглашения24.
Прямое указание на возможность заключения соглашения с множественностью лиц на стороне концессионера обусловлено тем, что реализация концессионного проекта требует капиталоемких вложений. Обязательства с множественностью лиц подчиняются тем же правилам, что и гражданские обязательственные правоотношения вообще25. К участникам простого товарищества, не имеющего статуса юридического лица, применяется положение п. 3 ст. 322 ГК РФ, закрепляющее солидарный характер ответственности содолжников (сокредиторов) по обязательствам, связанным с предпринимательской деятельностью.
В целом, говоря о концессионере, следует отметить, что приобретение и реализация статуса концессионера требует соблюдения специальных требований, предъявление которых соответствует правовой природе государственной-частного партнерства.
Подводя итог рассмотрению вопроса о субъектном составе концессионного соглашения представляется целесообразным сделать следующие выводы.
Концессионные соглашения имеют специфический субъектный состав, который определяет специфику административно-договорного регулирования данных отношений.
Субъектами концессионного соглашения являются концедент и концессионер. В качестве концедента выступают Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, а концессионера — индивидуальный предприниматель или юридическое лицо либо два или более юридических лица, действующих на основании договора простого товарищества.
Государство в рамках концессионного соглашения выступает и как собственник публичного имуще-
ства, и как публичная власть в лице уполномоченных органов публичной администрации. При этом статус уполномоченного органа исполнительной власти определяется его компетенцией, предусматривающей возможность заключения соответствующего концессионного соглашения. Права и обязанности публичного собственника выступают в виде соответствующих полномочий.
В качестве концедента могут выступать не только органы публичной администрации, но иные уполномоченные концедентом органы и юридические лица.
На стороне концедента могут выступать два или более публично-правовых образования. При этом взаимные права и обязанности данных образований могут быть урегулированы отдельным административным договором, о существовании которого в обязательном порядке должен быть поставлен в известность концессионер.
Концессионер должен в обязательном порядке быть субъектом предпринимательской деятельности и иметь соответствующий правовой статус.
В случае, когда в качестве концессионера выступают два или более юридических лица, их взаимоотношения должны быть урегулированы соответствующим договором простого товарищества (договором о совместной деятельности), который должен содержать права и обязанности сторон и ответственность перед концедентом.
1 Шорохов С. В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно-правовое исследование : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 59
2 См.: Шорохов С. В. Указ. соч. С. 111.
3 См.: 106.Селиверстов С. С. Концессионные соглашения в России: перспективы применения в сфере трубопроводного транспорта // Московский журнал международного права. Спец. вып. «Энергетика и право: трубопроводный транспорт». 2006. С. 71.
4 См.: О концессионных соглашениях: федер. закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. — 2005. — № 30. — Ст. 3126.
5 См.: О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ (в ред. от 02.07.2013 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3582.
6 См.: Карп М. В. Финансовые проблемы заключения договоров концессии // Закон и право. 2004. № 1. С. 19.
7 См.: Шорохов С. В. Указ. соч. С. 4.
8 См.: Поляков И. И. Правовой статус сторон концессионного соглашения // Законодательство. 2014. № 2 // ИПП «Гарант».
9 См.: Буслаева Л. М. Правовая природа концессионного соглашения // Современное право. 2013. № 9 // СПС Консультант Плюс.
10 См.: Винницкий А. В. Публичная собственность. М. : Статут, 2013. // СПС Консультант Плюс.
11 См.: Шорохов С. В. Указ. соч. С. 49.
12 См.: О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность : постановление Верхов. Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 (в ред. от 24.12.1993 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1992. — № 3. — Ст. 89.
13 См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06.2010 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2004. — №11. — Ст. 945; О структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 21 мая 2012 г № 636 (в ред. от 08.09.2014 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2012. — № 22. — Ст. 2754.
14 См.: Об органе исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченном на осуществление отдельных прав и обязанностей Ленинградской области по подготовке, заключению, исполнению, изменению и прекращению концессионных соглашений : постановление Правительства Ленинградской области от 4 марта 2014 г. № 48 // СПС Консультант Плюс.
15 См.: О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Рязанской области : закон Рязанской области от 03 августа 2010 г. № 79-ОЗ (в ред. от 14.05.2012 г.) // Рязанские ведомости. — 2010. 12 авг.
16 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 14.10.2014 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
17 См.: Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования — городской округ город Рязань: решение Рязанской городской Думы от 11 декабря 2008 г. № 923-1 (в ред. от 24.07.2014 г.) // Рязанские ведомости. — 2008. 30 дек.
18 См.: Зворыкина Ю. В. Методологические основы и механизмы управления концессиями в России : дис. ... д-ра экон. наук. М., 2003. С. 45.
19 См.: Приходько Д. Г. Концессия как форма привлечения инвестиций в российскую экономику // Банковское право. 2005. № 3. С. 28.
20 См.: Карп М. В. Финансовые проблемы заключения договоров концессии // Закон и право. 2004. № 1. С. 19.
21 Сапожников В. И. Неоколониалистские доктрины международной защиты иностранных концессий // Советский ежегодник международного права. 1966-1967. М., 1968. С. 91.
22 См.: О водоснабжении и водоотведении : федер. закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2011. — № 50. — Ст. 7358.
23 См.: Поляков И. И. Указ. соч.
24 См.: Сосна С. А. Концессионные соглашения: теория и практика. М., 2002. С. 194.
25 См.: Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. Т. III. Обязательственное право. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 117.
