CC BY
23
УДК 342.924 ББК 76.301
АДМИНИСТРАТИВНО-ДОГОВОРНЫЙ РЕЖИМ
ОБЪЕКТОВ КОНЦЕССИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ
АЛЕКСАНДР ИВАНОВИЧ ПОПОВ,
кандидат юридических наук,
врио начальника кафедры государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: popov_62@mail.ru
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются имеющиеся в юридической науке подходы к режимам объектов концессионных соглашений. Установлено, что административно-договорный режим категории «объект концессионного соглашения» заключается в установлении для него особого режима публичной собственности.
Ключевые слова: концессионное соглашение, административный договор, административно-договорное регулирование, объект концессионного соглашения.
Annotation. The article analyzes the existing legal science approaches to the modes of objects of concession agreements. Determined that the administrative and contractual regime the category «object of the concession agreement» is to establish for him a special regime of public property.
Keywords: concession agreement, the administrative agreement, the administrative regulation, the object of the concession agreement.
Концессионное соглашение представляет собой административно-договорную форму управления имуществом, которое находится в государственной или муниципальной собственности. Как правильно отмечает А.В. Винницкий, административно-правовое регулирование целиком охватывает процессы выработки и принятия органами власти решений в рамках формирования составов публичного имущества и управления ими (решение об экспроприации, о закреплении имущества за учреждением, о передаче имущества во временное пользование в качестве меры поддержки и т.п.). Однако, реализация этого решения — юридическое оформление отношений по приобретению, отчуждению имущества, организации его использования (предоставлению в пользование) и собственно пользованию — может обеспечиваться по-разному: без применения дого-
ворных конструкций либо с помощью публично-правовых, гражданско-правовых или смешанных соглашений1.
Концессионный режим публичной собственности порождает необходимость комплексного исследования понятия «объект концессионного соглашения» с позиций административно-договорного регулирования.
Применительно к объекту административного договора отдельными авторами используется монистическая концепция, в рамках которой под объектом административного договора понимаются действия субъектов административного договора, т.е. то, на что воздействуют права и обязанности субъектов, направленные на обеспечение определенного поведения2. Однако, к объекту концессионного соглашения данная концепция не вполне применима.
В связи с отождествлением нами концессионного соглашения с административным договором необходимо указать на то, что понятия объекта концессионного соглашения и объекта административного договора совпадают. А.Н. Обыденнов определяет объект договора как объект правоотношений, по поводу которого заключен договор3. Исходя из данного утверждения, можно сделать вывод о том, что объектом концессионного соглашения является объект административного правоотношения, по поводу которого заключено соглашение.
Обобщая практику развитых и развивающихся стран, О.Н. Савинова выделяет два возможных объекта концессионного соглашения: недвижимое имущество и деятельность, прерогатива на осуществление которой принадлежит государству, и которая может быть связана с использованием недвижимого имущества4.
Э.В. Талапина указывает на то, что объектом концессии на Западе признается деятельность по поводу имущества, и в этом ее публично-правовой смысл: государство передает осуществление общественно значимой функции в частный сектор, т.е. отправной точкой является функция, деятельность, а имущество второстепенно; отсюда же — связь классической концессии с публичной деятельно-стью5.
Однако, исходя из анализа законодательного определения концессионного соглашения, объектом признается только недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту. Таким образом, выделение деятельности в качестве самостоятельного объекта концессионного соглашения, во-первых, необоснованно, а, во-вторых, нецелесообразно по причине возможности осуществлять данную деятельность при помощи других правовых конструкций. Любая деятельность с использованием объектов концессионных соглашений не является прерогативой государства, а использование лицензионной системы в данном случае служит дополнительным подтверждением высказанного мнения.
Смысл категории «объект концессионного соглашения» заключается в установлении для него определенного правового режима, т.е. возможности
или невозможности совершения с ним определенных действий, влекущих за собой юридические последствия.
Действующий ФЗ «О концессионных соглашениях»6 определяет, что объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество. С позиций гражданского законодательства объектом может быть государственное или муниципальное имущество, прямо названное в специальном за-коне7. Закон о концессионных соглашениях с уверенностью можно назвать таким специальным законом.
Административно-правовые нормы, регламентирующие имущественное обеспечение публичной администрацией государственных и муниципальных функций, согласуются с гражданско-правовыми нормами о праве собственности, чем обеспечивается преемственность правового регулирования. Однако, при разрешении возможных юридических коллизий необходимо исходить из того, что гражданско-правовые нормы являются общими безотносительно к конкретной форме собственности, в то время как административно-правовые — специальными, т.е. видоизменяющими основания возникновения и прекращения, механизм осуществления и содержание права собственности публично-правовых образований8.
В ст. 4 Закона о концессионных соглашениях содержится закрытый перечень объектов, которые могут быть объектами концессионных соглашений. Однако, необходимо согласиться с мнением Ю. Осадчей о том, что наличие исчерпывающего перечня может на практике осложнить ситуацию для концедента в связи с передачей имущества, не указанного в Законе о концессионных соглашениях, но по характеристикам отвечающего требованиям к отнесению этого имущества к разряду концессионируемого9. Законодатель четко определил объекты, в отношении которых возникают права и обязанности, т.е. те объекты, с которыми должны совершить определенные действия. Таким образом, лишь в отношении прямо указанных в законе объектов публичной собственности могут быть заключены концессионные соглашения.
Недвижимое имущество, являющееся объектом концессионного соглашения, должно быть единым
целым. Объекты недвижимого имущества, указанные в Законе о концессионных соглашениях, являются сложными вещами. Ст. 134 ГК РФ содержит родовое понятие «сложная вещь», которая представляет собой разнородные вещи, образующие единое целое, предполагающее использование их по общему назначению. Закон о концессионных соглашениях определил недвижимое имущество, являющееся объектом концессионного соглашения, и таким образом конкретизировал сложные вещи.
Объектом концессионного соглашения, согласно Закону о концессионных соглашениях, является недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность делится на два уровня — федеральная собственность и собственность субъектов. При этом в России отсутствует федеральный закон о государственной собственности с разделением государственного имущества, относимого к федеральной собственности и к собственности субъектов, как это предусмотрено в п. 5 ст. 214 ГК РФ. Видами муниципальной собственности является собственность различных муниципальных образований10. Разграничение прав на федеральную и муниципальную собственность в российском законодательстве также четко не проведено. Таким образом, объекты концессионных соглашений носят смешанный характер, что вызывает определенные трудности не только теоретического, но и практического характера.
А.В. Винницкий приходит к обоснованному выводу, что в цивилистике практически не предложены какие-либо отдельные дифференциации правового режима публичного имущества, потому что форма собственности должна трактоваться сугубо в контексте указания на субъект данного вещного права11.
Многие объекты недвижимости, принадлежащие государству или муниципальным образованиям, находятся в настоящий момент в стадии незавершенного строительства. Данные объекты постепенно разрушаются и требуют дополнительных затрат. Однако, многие из них обладают до сих пор определенной рыночной привлекатель-
ностью и могут стать объектами концессионных соглашений.
Управление государственной собственностью является административной деятельностью, которую В.А. Трапезников условно считает оболочкой,
содержанием которой могут быть гражданско-пра-
12
вовые отношения12.
А.В. Винницкий определяет управление публичным имуществом как деятельность органов публичной администрации по реализации посредством издания административных актов и заключения договоров предоставленных ей полномочий, направленных на осуществление прав и исполнение обязанностей публичного собственника в целях выполнения государственных и муниципальных функций13.
В соответствии с п. «г» ст. 114 Конституции РФ14 управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ является органом общей компетенции и действует от имени Российской Федерации в концессионных соглашениях.
Передача по концессионному соглашению объектов государственной и муниципальной собственности, в том числе и иностранным концессионерам, не приводит к потере суверенитета государства. Данные объекты как были, так и остаются в государственной собственности, они только передаются на определенный срок во владение и пользование субъектам предпринимательского права, которые могут осуществлять хозяйственную деятельность лучше, чем государство15.
Создание и использование объектов государственной и муниципальной собственности порождает определенные трудности при определении юридической природы данного имущества. Исходя из анализа ст. 4 Закона о концессионных соглашениях, можно сделать вывод о том, что объектом концессионного соглашения является государственное или муниципальное имущество, ограниченно оборотоспособное или изъятое из оборота. Государство может изъять из гражданского оборота предметы или имущество, которые находятся исключительно в собственности самого государства. Еще римские юристы ясно видели, что среди неизмеримого множества предметов внешнего мира, которые могут служить для удовлетворения по-
требностей человека, некоторые образуют особую группу предметов, не могущих быть объектами частного обладания. Воля отдельного человека, желание заставить внешнюю природу служить его частным интересам, встречает противодействие со стороны общественной власти16. Частный интерес подчиняется интересу общественному. Но очень часто встречается, что те же публичные интересы заставляют осуществить с объектом обратное движение и происходит своего рода изъятие из изъятия17.
Следует также указать на то, что все традиционные частноправовые классификации вещей практически ничего не дают для публично-правовой науки и теории административного права, поскольку они характеризуют гражданско-правовые режимы имущества. Такие классификации не раскрывают связи тех или иных категорий объектов с публичными функциями и не могут служить достаточным основанием для дифференциации управления публичным имуществом, так как не отражают целей использования объектов, а, следовательно, не способны сориентировать публичную администрацию и упорядочить ее деятель-ность18.
В современных экономических условиях развития России, объектами концессионного соглашения стали те сферы производственной инфраструктуры, отставание которых без своевременного инвестирования не может быть преодолено. Данное имущество является экономически и социально значимым.
Так, производственная инфраструктура должна стать в России одним из основных направлений привлечения концессионеров на основе концессионных соглашений19. Наиболее целесообразно, на наш взгляд, передавать такие объекты, которые находятся на стадии незавершенного строительства. Концессионные проекты в отношении электро-, гидро- и теплоэнергетических объектов требуют первоначально больших инвестиционных вложений. Однако, после введения таких объектов в эксплуатацию они начинают приносить постоянный доход и практически не требуют дополнительных вложений.
Отметим, что в большей степени, чем другие, в инвестициях нуждаются такие отрасли, как жи-
лищное и коммунальное хозяйство, пассажирский транспорт, охрана окружающей среды. В этой связи особую социальную значимость будут иметь концессионные проекты в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обладающие социальной в отношении круга участников реализации проекта функцией. Концессионные соглашения должны стать инструментом для эффективного реформирования жилищно-коммунального комплекса России.
Концессионные объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта являются менее привлекательными, чем перечисленные выше. Данный факт обусловлен тем, что при эксплуатации указанных объектов возникают трудности с окупаемостью инвестиций. В большинстве случаев сам концедент выступает в качестве покупателя этих услуг.
Особенности применения концессионных соглашений в отношении отдельных объектов регулируются соответствующими примерными концессионными соглашениями, утвержденными Правительством РФ.
Важно отметить, что не любые объекты, указанные в Законе о концессионных соглашениях, могут стать концессионными. Концедент не может предоставить имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения, оперативного управления или предоставленное в пользование на различных пользовательских правах иным лицам20. Поэтому реально концессионным становится только государственное или муниципальное имущество, которое относится к категории казенного. Особенностью данного имущества является то, что никто кроме государства не обладает никакими правами на него. Отсюда следует, что концедент перед тем, как передать имущество в концессионное владение и пользование, должен провести предварительно процедуру ликвидации государственного или муниципального унитарного предприятия или учреждения с целью возвращения имущества в свою полную собственность.
Объект концессионного соглашения, подлежащий реконструкции, на момент заключения концессионного соглашения должен находиться в собственности концедента и быть свободным от прав третьих лиц. Исходя из данного положения Закона о
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
концессионных соглашениях, можно сделать вывод о том, что права концессионера по своей природе являются вещными, так как непосредственно связаны с объектом соглашения.
Законодатель предусмотрел исключение из общих правил нахождения объекта концессионного соглашения в собственности государства или муниципального образования, когда объект может находиться в собственности иного субъекта. В этом случае, если имущество предназначено для использования по общему назначению, концедент вправе заключать с собственником такого имущества гражданско-правовой договор, который определяет условия и порядок предоставления указанного имущества концессионеру. При этом концедент обязан поставить возникновение прав и обязанностей по указанному договору в зависимость от возникновения отношений по концессионному соглашению.
Концессионное соглашение может быть заключено в отношении нескольких объектов концессионных соглашений, за исключением случаев, когда объектами концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, отдельные объекты таких систем и при осуществлении концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, реализация концессионером производимых товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам). Заключение концессионного соглашения в отношении нескольких объектов концессионных соглашений допускается, если указанные действия (бездействие) не приведут к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
В заключении необходимо отметить, что концессионным законодательством предусмотрено большое количество объектов государственной и муниципальной собственности, подлежащих передаче по концессионным соглашениям. Однако, следует обоснованно предположить, что в дальнейшем перечень объектов должен быть расширен. В него со временем могут войти не только объекты, представляющие собой опреде-
ленные трудности в управлении из-за малой доходности от эксплуатации, но и потенциально рентабельные, которые также нуждаются в инвестициях.
1 См.: Винницкий А. В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. // СПС Консультант Плюс.
2 См.: Синдеева И.Ю. Административный договор как институт административного права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 38.
3 См.: Обыденнов А.Н. Предмет и объект как существенные условия гражданско-правового договора // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 64.
4 См.: Савинова О.Н. Договорное регулирование концессионных отношений по законодательству Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 90.
5 См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика : курс лекций. М., 2011. С. 180—181.
6 О концессионных соглашениях: федер. закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30. Ст. 3126.
7 См.: Субботин М., Сосна С., Аверкин А. Экономический механизм с библейским стажем // Предпринимательство. 2001. № 6. С. 84—85.
8 См.: Винницкий А.В. Указ. соч.
9 См.: Осадчая Ю. Концессионные соглашения в транспортном комплексе // Корпоративный юрист. 2005. № 3. С. 10.
10 См.: Живихина И.Б., Капура М.М., Лиманский Г.С., Рыбаков В.А. Методологические проблемы права собственности : монография / под науч. ред. В.А. Тархова. М. : Издательская группа «Юрист», 2005. С. 47.
11 См.: Винницкий А.В. Указ. соч.
12 См.: Трапезников В.А. Особенности статуса государства как участника инвестиционных отношений // Право и политика. 2006. № 1 // СПС Консультант Плюс.
13 См.: Винницкий А.В. Указ. соч.
14 См.: Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внес. Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
15 См.: Свистунов Н. Концессии — инструмент активизации международных инвестиционных проектов в России // Проблемы теории и практики управления. 2004. № 3. С. 79.
16 См.: Руй Жанди. Правовое регулирование иностранных инвестиций в Гвинее-Бисау и Анголе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 102—103.
17 См.: РуйЖанди Указ. соч. С. 104.
18 См.: Винницкий А.В. Указ. соч.
19 См.: Свистунов Н. Указ. соч.. С. 77.
20 См.: Юнов И.В. Концепция проекта Федерального закона «О концессионных соглашениях» / Развитие концессионного лесопользования : междунар. опыт, проблемы и перспективы для стран с переход. экономикой: материалы семинара (г. Пушкино, Моск. обл., Россия, 5—6 июня 2003 г.) М.: Алекс, 2004. С. 12.
