CC BY
49
SCIENCE TIME
ФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОСНОВ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Мурзин Антон Дмитриевич, Южный федеральный университет,
г. Ростов-на-Дону
E-mail: admurzin@yandex.ru
Аннотация. Статья посвящена проблеме формирования нормативно-правовых основ стратегического планирования социально-экономического устойчивого развития территорий муниципальных образований. На основе подробного анализа существующей законодательной базы разработаны требования к локальным подзаконным актам, цели и задачи разрабатываемых стратегий, принципы планирования и приоритетные направления устойчивого развития муниципальных территорий.
Ключевые слова: устойчивое развитие, муниципальные образования, урбанизированные территории, нормативно-правовые основы, государственное регулирование
На настоящий момент в нормативно-правовом поле Российской Федерации присутствует единственный недавно принятый законодательный акт, определяющий общие требования к структуре, содержанию и порядку утверждения документов, определяющих стратегическое социально-экономическое развитие территорий муниципальных образований [1]. Это результат многолетней работы Министерства экономического развития РФ, начатой еще в 2009 году с общественного обсуждения законопроекта N 1439126, который на протяжении 5 лет не принимался к рассмотрению Государственной Думой из-за обширной критикой содержательной части.
Вместе с тем, следует признать, что эффективная система государственного регулирования стратегического планирования развития отдельных урбанизированных территорий не может быть основана на одном нормативно -правовом акте, который для муниципальных образований устанавливает лишь рамочную возможность таких документов, прямо не определяя необходимость такой работы (п. 2 ст. 39). В этой связи, очевидно, требуется принятие дополнительных регламентирующих документов в области социально-
экономического планирования направлений регионально-муниципальной политики.
Между тем, отдельные методические аспекты прогнозирования социально-экономического развития первоначально получили частичное отражение еще в законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (утратил силу) [2]. Некоторые положения в области территориального зонирования также регламентируются главой 3 ГрК РФ [3].
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] вопросы планирования и развития территорий напрямую относит к полномочиям городского округа. Кроме того, данный закон в область компетенций органов местного самоуправления включает утверждение и реализацию планов и программ комплексного социально-экономического развития территориальных образований, организацию статистического анализа и учета показателей, характеризующих динамику экономической и социальной сферы.
Среди подзаконных нормативно-правовых актов, определяющих концепцию перехода страны к устойчивому развитию, можно выделить распоряжение Правительства РФ «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» [5] и указ Президента РФ «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [6]. Данные документы на федеральном уровне закрепили принципиальные положения по планированию социально-экономического развития территориальных систем.
Эффективность деятельности органов местного самоуправления в настоящее время оценивается на основе специального указа Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [7] и принятого в целях его реализации постановления Правительства РФ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607» [8]. Отдельные вопросы методологии планирования социально-экономического развития регионов и субъектов РФ закреплены приказом Министерства регионального развития РФ [9].
Однако применение программ комплексного социально-экономического развития в качестве инструмента стратегического и бюджетного планирования осложняется радом противоречий. Так нормативно-правовые акты субъектов РФ, преимущественно, не содержат четкие требования к структуре и содержанию документов стратегического планирования социально-экономического развития отдельных муниципальных образований и территорий.
Отсутствие единых законодательных норм применения стратегического
планирования, рекомендуемых для органов местного самоуправления, препятствует динамичному развитию и приводит к различиям в толковании основных терминов стратегического управления и сложностям согласования территориально-региональных стратегий и федеральных стратегических приоритетов.
Действующие нормативно-правовые документы муниципального уровня устанавливают лишь общие правила применения целевых программ стратегического социально-экономического развития отельных территорий и муниципальных районов. В этой связи для эффективного стратегического управления развитием урбанизированных территорий необходимо законодательное закрепление основных требований, регламентирующих:
а) порядок осуществления планирования на основе стратегии;
б) процедуры управления на основе стратегических целей и задач;
в) взаимодействие участников реализации стратегии развития;
г) механизм согласования документов социально-экономического, территориального и бюджетного планирования;
Для обеспечения согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления при формировании и реализации стратегического развития урбанизированных территорий необходима организация четкой иерархии целей и задач стратегического планирования, содержащихся в нормативно-правовых актах государственного уровня:
а) на федеральном уровне - государственная стратегия социально-экономического развития и концепция экологической безопасности страны;
б) на региональном уровне - региональные стратегии социально-экономического развития и концепции экологической безопасности регионов;
в) на муниципальном уровне - муниципальные комплексные программы развития урбанизированных территорий.
Разработка региональных и территориальных стратегий должна быть основана на целях и принципах стратегического планирования.
Цели стратегического планирования взаимообусловлены общепринятой терминологией понятия, согласно которой стратегия развития территории представляет собой общее направление действий в долгосрочной перспективе, осуществляемых сообществом для достижения желаемых в обозримом будущем результатов. Основной целью разработки стратегии социально-экономического развития выступает последовательное повышение определяющих показателей экономической, экологической и социальной сферы за счет рационального использования социо-природно-хозяйственного потенциала.
Задачами разработки комплексной стратегии развития являются:
- оценка текущего состояния социально-экономической и экологической
сферы, выявление проблем и приоритетов развития производственно -хозяйственного потенциала с учетом имеющихся и доступных ресурсов;
- оценка приоритетных стратегических направлений социально-экономического развития региона;
- определение механизма реализации выбранной стратегии развития;
- оценка последствий реализации выбранной стратегии развития.
В стратегии определяется перспективное состояние городских территорий, которое будет достигнуто вследствие реализации определенных целей и задач развития. Реализация стратегии развития урбанизированных территорий требует следующих действий:
- определение задач среднесрочного и оперативного планирования на основе стратегических приоритетов;
- организация деятельности органов местного самоуправления в рамках общих стратегических задач;
- формирование периодического плана действий органов местного самоуправления и организация бюджетного планирования;
- формирование инвестиционной политики, определяющей приоритеты развития инфраструктуры, создания условий развития предпринимательства, способствующих снижению рисков.
Стратегия социально-экономического развития урбанизированных территорий разрабатывается на основе следующих принципов планирования:
- принцип взаимосвязанности - определяет взаимосвязь документов стратегического социально-экономического развития и документов градостроительного проектирования и тактического территориального планирования;
- принцип преемственности - определяет обязательность исполнения на планируемой к развитию территории стратегических решений, утвержденных решениями городской Думы, закрепленных муниципальными правовыми актами;
- принцип наращивания усилий - определяет необходимость воспроизводства ресурсов в процессе реализации стратегии развития, а также возможность последовательного использования на этапах развития имеющихся ресурсов;
- принцип воздействия среды - определяет направленность стратегии на формирование социально-экономических условий решения выявленных проблем территории;
- принцип обеспеченности инфраструктуры - определяет необходимость эффективного обеспечения урбанизированных территорий инфраструктурными объектами;
- принцип актуальности - определяет допустимость изменения как
внутренних, так и внешних факторов воздействия в процессе реализации планов стратегического развития;
- принцип информационной прозрачности - определяет необходимость предоставления объективной информации о содержании стратегии и ходе ее реализации всем заинтересованным субъектам;
- принцип баланса интересов и стратегического партнерства - определяет необходимость обеспечения согласования позиций и действий стратегических партнеров и участников процесса развития урбанизированных территорий;
- принцип ответственности - определяет необходимость принятия стратегии развития в виде муниципального правового акта, распределяющего ответственность между участниками процесса.
Процесс стратегического планирования развития урбанизированных территорий на начальном этапе требует изучения условий и ограничений. Выполнение подобного анализа затрудненно ввиду отсутствия общепринятой научной базы. На практике подготовительный этап стратегического планирования развития урбанизированной среды города зачастую проводится формально и содержит лишь постановку целей развития и предложения по их достижению. Результаты проводимых аналитических работ не позволяют выявить весь спектр социально-экономических проблем развития, и, следовательно, формируемые стратегии не могут носить комплексный характер.
Развитие городской среды происходит неравномерно с волнообразным прохождением через кризисные ситуации. При этом система города реагирует на происходящие изменения структурных элементов, используя собственные адаптационные возможности, сохраняя первоначальную целостность (эволюционный путь). В случае нехватки адаптационного потенциала система города, преодолев некоторый критический порог, переходит к новой траектории развития (революционный путь).
Масштабность и важность проблемы сохранения стабильного развития городской системы обусловливают необходимость определения комплекса показателей безопасности, характеризующих возможность деструктивных процессов в социально-экономическом развитии.
Обобщение степени влияния существующей городской структуры на основные характеристики комплексного социально-экономического развития на первоначальном этапе может быть произведено по трем ключевым направлениям:
- социальные факторы (состояние здоровье, продолжительность, уровень и образ жизни);
- экологические факторы (состояние атмосферы, водной среды, электромагнитного, радиационного, шумового фона, санитарной очистки территории);
SCIENCE TIME
- экономические факторы (финансовые ресурсы, промышленное производство, баланс топливно-энергетических ресурсов).
В дальнейшем, на основе стратегии комплексного развития городских территорий осуществляется определение целей градостроительного развития, согласованных со стратегическими целями социально-экономического развития города, финансово инвестиционного планирования и межтерриториального взаимодействия.
Таким образом, планирование социально-экономического развития урбанизированных территорий города является комплексной управленческой задачей, обеспечивающей системный подход к решению многих проблем муниципального менеджмента. В этой связи четкое распределение функций и полномочий органов местного самоуправления выступает обуславливающим фактором устойчивого функционирования муниципальных образований и должно быть однозначно закреплено федеральным законодательством.
Литература:
1. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
2. Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ (с изм. от 09.07.1999) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»
3. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 31.12.2014, с изм. от 01.04.2015)
4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
5. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года»
6. Указ Президента РФ от 01.04.1996 N 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»
7. Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
8. Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1317 (ред. от 26.12.2014) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607»
9. Приказ Минрегиона РФ от 27.02.2007 N 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»
