CC BY
172
Нормативно-правовые основы формирования стратегии устойчивого социо-эколого-экономического развития урбанизированных территорий
А.Д. Мурзин, Т.Ю. Анопченко Ростовский государственный строительный университет, г. Ростов-на-Дону
На настоящий момент в нормативно-правовом поле Российской Федерации отсутствует законодательный акт, регламентирующий общие требования к структуре, содержанию и порядку утверждения документов, определяющих стратегическое социо-эколого-экономическое развитиетерриторий муниципальных образований. Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании» [1], подготовленный Министерством экономического развития РФ, готов к представлению на рассмотрение в Государственную Думу РФ. Однако этот документ на протяжении нескольких лет не регистрируется в качестве законопроекта, что обусловлено обширной критикой содержательной части.
Эффективная система государственного регулирования стратегического планирования развития урбанизированных территорий не может быть основана на одном нормативно-правовом акте и требует принятия дополнительных регламентирующих документов в области социо-эколого-экономического планирования направлений регионально-муниципальной политики.
Между тем, отдельные методические аспекты прогнозирования социальноэкономического развития находят частичное отражение в законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [2].Некоторые положения в области территориального зонирования регламентируются главой 3 ГрК РФ [3].
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] вопросы планирования и развитиятерриторий напрямую относит к полномочиямгородского округа.Кроме того, данный закон вобласть компетенцийорганов местного самоуправления включает утверждение и реализацию планов и программ комплексного социально-экономического развития территориальных образований, организацию статистического анализа и учета показателей, характеризующих динамику экономической и социальной сферы.
Среди подзаконных нормативно-правовых актов выделяется распоряжение Правительства РФ [5] и указ Президента РФ [6], определяющиеконцепцию перехода страны к устойчивому развитию. Данные документына федеральном уровне закрепляют принципиальные положения в области планирования социально-экономического развития территориальных систем.
Эффективность деятельности органов местного самоуправления оценивается на основе специальногоуказа Президента РФ [7] и принятого в целях его реализации распоряжения Правительства РФ [8]. Отдельные вопросы методологии планирования социально-экономического развития регионов и субъектов РФ закреплены приказом Министерства регионального развития РФ [9].
Однако применение программ комплексного социо-эколого-экономического развития в качестве инструмента стратегического и бюджетного планирования осложняется радом противоречий. Так нормативно-правовые актысубъектов РФ, как правило, не содержат четкие требования к структуре и содержанию документов стратегического планирования социально-экономического развития отдельных муниципальных образований и территорий.
Отсутствие единых законодательных норм применения стратегического планирования, рекомендуемых для органов местного самоуправления, препятствует динамичному развитию и приводит к различиям в толковании основных терминов стратегического управления и сложностям согласования территориально-региональных стратегий и федеральных стратегических приоритетов.
Действующие нормативно-правовые документы муниципального уровня устанавливают лишь общие правила применения целевых программ стратегического социально-экономического развития отельных территорий и муниципальных районов. В этой связи для эффективного стратегического управления развитием урбанизированных территорий необходимо законодательное закрепление основных требований, регламентирую щих:
1) порядок осуществления планирования на основе стратегии;
2) процедуры управления на основе стратегических целей и задач;
3) взаимодействие участников реализации стратегии развития.
4) согласование документов социально-экономического,территориального и бюджетного планирования;
Для обеспечения согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления при формировании и реализации стратегического развития урбанизированных территорийнеобходимаорганизация четкой иерархии целей и задач стратегического планирования, содержащихся в нормативно-правовых актахгосударственного уровня[10]:
1) на федеральном уровне - государственная стратегия социально-экономического развития и концепция экологической безопасности страны;
2) на региональном уровне -региональные стратегии социально-экономического развития и концепции экологической безопасности регионов;
3) на муниципальном уровне -муниципальные комплексные программы развития урбанизированных территорий.
Разработка региональных и территориальных стратегий должна быть основана на целях и принципах стратегического планирования.
Цели стратегического планирования взаимообусловлены общепринятой терминологией понятия, согласно которой стратегия развития территории представляет собой общее направление действий в долгосрочной перспективе, осуществляемых сообществом для достижения желаемых в обозримом будущем результатов.Основной целью разработки стратегии социо-эколого-экономического развития выступает последовательное повышение определяющих показателей экономической, экологической и социальной сферы за счет рационального использования социо-природно-хозяйственного потенциала.
Задачами разработки комплексной стратегии развития являются:
1 )оценка текущего состояния социально-экономической и экологической сферы, выявление проблем и приоритетов развития производственно-хозяйственного потенциала с учетом имеющихся и доступных ресурсов;
2)оценка приоритетных стратегических направлений социо-эколого-экономического развития региона;
3 ) определение механизма реализации выбранной стратегии развития;
4)оценка последствий реализации выбранной стратегии развития.
В стратегии определяется перспективное состояние городских территорий, которое будет достигнуто вследствие реализации определенных целей и задач развития. Реализация стратегии развития урбанизированных территорий требует следующих действий:
1) определение задач среднесрочного и оперативного планирования на основе стратегических приоритетов;
2) организация деятельности органов местного самоуправления в рамках общих стратегических задач;
3) формирование периодического плана действий органов местного самоуправления и организация бюджетного планирования;
4) формирование инвестиционной политики, определяющей приоритеты развития инфраструктуры, создания условий развития предпринимательства, способствующих снижению рисков [11].
Стратегия социально-экономического развития урбанизированных территорий разрабатывается на основе следующих принципов планирования[12]:
1. Принцип взаимосвязанности-определяет взаимосвязь документов стратегического социально-экономического развитияи документовградостроительного проектирования итактического территориального планирования.
2. Принцип преемственности- определяет обязательность исполнения на планируемой к развитию территориистратегических решений, утвержденных решениями городской Думы, закрепленных муниципальными правовыми актами.
3. Принцип наращивания усилий-определяет необходимость воспроизводства ресурсов в процессе реализации стратегии развития, а также возможность последовательного использования на этапах развитияимеющихся ресурсов.
4. Принцип воздействия среды - определяет направленность стратегии на формирование социально-экономических условий решения выявленных проблем территории.
5. Принцип обеспеченности инфраструктуры -определяет необходимость эффективного обеспечения урбанизированных территорий инфраструктурными объектами.
6. Принцип актуальности-определяет допустимость изменения как внутренних, так и внешних факторов воздействияв процессе реализации планов стратегического развития.
7. Принцип информационной прозрачности -определяет необходимость предоставления объективной информации о содержании стратегии и ходе ее реализации всем заинтересованным субъектам.
8. Принцип баланса интересов и стратегического партнерства -определяет необходимость обеспечения согласования позиций и действий стратегических партнеров и участников процесса развития урбанизированных территорий.
9. Принцип ответственности -определяет необходимость принятия стратегии развития в виде муниципального правового акта, распределяющего ответственность между участниками процесса.
Процесс стратегического планирования развития урбанизированных территорий на начальном этапе требует изучения условий и ограничений. Выполнение подобного анализа затрудненно ввиду отсутствия общепринятой научной базы. На практике подготовительный этап стратегического планирования развития урбанизированной среды города зачастую проводится формально и содержит лишь постановку целей развития и предложения по их достижению. Результаты проводимых аналитических работ не позволяют выявить весь спектр социо-эколого-экономических проблем развития, и, следовательно, формируемые стратегии не могут носить комплексный характер.
Развитие городской среды происходит неравномерно с волнообразным прохождением через кризисные ситуации. При этом система города реагирует на происходящие изменения структурных элементов, используя собственные адаптационные возможности, сохраняя первоначальную целостность (эволюционный путь). В случае нехватки адаптационного потенциала система города, преодолев некоторый критический порог, переходит к новой траектории развития (революционный путь).
Масштабность и важность проблемы сохранения стабильного развития городской системы обусловливают необходимость определения комплекса показателей безопасности, характеризующих возможность деструктивных процессов в социально-экономическом развитии.
Обобщение степени влияния существующей городской структуры на основные характеристики комплексного социо-эколого-экономического развития на первоначальном этапе может быть произведено по трем ключевым направлениям:
1. Социальные факторы (состояние здоровье, продолжительность, уровень и образ жизни).
2. Экологические факторы (состояние атмосферы, водной среды, электромагнитного, радиационного, шумового фона, санитарной очистки территории).
3. Экономические факторы (финансовые ресурсы, промышленное производство, баланс топливно-энергетических ресурсов).
В дальнейшем, на основе стратегии комплексного развития городских территорий осуществляется определение целей градостроительного развития, согласованных со стратегическими целями социально-экономического развития города, финансово инвестиционного планирования и межтерриториального взаимодействия.
Таким образом, планирование социо-эколого-экономического развития урбанизированных территорий города является комплексной управленческой задачей, обеспечивающей системный подход к решению многих проблем муниципального менеджмента.
Литература
1. Общественное обсуждение проекта федерального закона «О государственном
стратегическом планировании»,
http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicplanning/regulation/doc125673 9311504
2. Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ (с изм. от 09.07.1999) «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития Российской Федерации»
3. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 19.07.2011, с изм. от 01.09.2011)
4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
5. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года»
6. Указ Президента РФ от 01.04.1996 N 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»
7. Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
8. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р (ред. от 14.06.2011) «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 607»
9. Приказ Минрегиона РФ от 27.02.2007 N 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»
10. Овчинникова Н.Г. Организационно-территориальные аспекты использования земельных ресурсов // Инженерный вестник Дона. - 2011. - Т.17. - № 3. - С. 236-240.
11. Шеина С.Г., Гиря Л.В. Организационно-технологические основы управления экологическим риском при реконструкции городской застройки // Известия высших учебных заведений. Строительство. - 2008. - № 8. - С. 75-79.
12. Мурзин А.Д. Принципы моделирования принятия решений по управлению социо-эколого-экономическими рисками развития городских территорий [Электронный ресурс]// Инженерный вестник Дона. - 2012. - Т. 21. - № 3. - ЦКЬ: http://www.ivdon.ru
