CC BY
252
УДК 34.02 (470 + 571)
СТРУКТУРНОСТЬ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПРОБЛЕМА ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ
А. А. Лаврушкина
THE STRUCTURE OF NORMATIVE LEGAL ACTS IN THE RUSSIAN FEDERATION AS A PROBLEM OF LEGAL TECHNIQUE
A. A. Lavrushkina
Аннотация. Актуальность и цели. Поддержание порядка и стабильности в условиях постоянного усложнения социальных связей в стране требует их корректного правового оформления, достигаемого в первую очередь при помощи нормативно-правовых актов. Таких актов и на законодательном, и на подзаконном уровнях в условиях российских реалий, как известно, более чем достаточно. Но они не должны быть неким «безликим» множеством документов. К ним предъявляется и требование качественности. А качество нормативно-правового акта во многом зависит от того, насколько грамотно определена его структура, соответствует ли эта структура целям и задачам, для достижения которых принимался акт, характеру регулируемых им отношений, логике правового развития, видовой группе, к которой принадлежит сам акт, и пр. Эта проблема относится к разряду малоизученных и потому представляет особый исследовательский интерес. Цель данной статьи - изучение различных теоретических и практических подходов к структурированию нормативно-правовых актов в Российской Федерации как самостоятельной научной проблемы, требующей решения и последующего внедрения, их адаптация для использования в правотворческой деятельности уполномоченных на то органов и лиц. Материалы и методы. На основе формально-юридического и сравнительно-правового методов анализируются сущность и виды структур нормативно-правовых актов различных уровней, проводится их оценка. Применение исторического, логического, модельного и системного подходов позволило критически оценить действующее законодательство на предмет определения качества используемых в нем подходов к структурированию нормативных актов, а также их потенциальной эффективности. Результаты. В статье описаны и проанализированы основные подходы к структуре нормативно-правовых актов, принимаемых в РФ уполномоченными на то на различных уровнях субъектам, исходя из чего на основе их анализа дана характеристика структуре нормативно-правового акта вообще и определены их базовые модели для актов разных уровней, применимые с учетом видового многообразия таких актов на практике. Выводы. Определение и соблюдение соответствующей структуры нормативно-правовых актов позволяет грамотно оформлять их содержание, что в последующем существенно повысит регулятивные свойства таких актов и эффективность их реализации.
Ключевые слова: структура нормативно-правовых актов, юридический подход, реквизиты, содержательная часть, федеральные законы, законы субъектов РФ.
Abstract. Background. Maintaining order and stability in conditions of constant complication of social relations in the country requires their cor be correct legal clearance achieved in the first place, with the relics of the regulations. Such acts and the legislature, and subordinate levels in the conditions of Russian reality, as we know, is more than enough. But they should not be a «faceless» a set of documents. To them is presented and
the requirement of quality. And the quality of legal act depends largely on how well defined its structure whether this structure to the purposes and objectives for which the act was adopted, the adjustable nature of upgrading their relations, the logic of legal development, species group, to which belongs the act itself, and so. This problem is little studied and therefore is of particular research interest. The purpose of this paper is to investigate various theoretical and practical approaches to the structuring of normative-legal acts in the Russian Federation as an independent scientific problems that require solution and subsequent implementation, their adaptation for use in law-making activity of authorized bodies and persons. Materials and methods. On the basis of formal-legal and comparative legal methods examines the nature and kinds of structures of normative legal acts of different levels, are being evaluated. The use of historical, logical, and system modeling approaches allowed us to critically evaluate existing legislation to determine the quality of the approaches to the structuring of normative acts, as well as their potential effectiveness. Results. The article describes and analyzes the main approaches to the structure of normativelegal acts adopted in the Russian Federation authorized at various levels of actors, and consequently, on the basis of their analysis, the characteristic of the structure of normative legal act in general and identifies their basic model for acts of different levels that are applicable given the species diversity of such acts in practice. Conclusions. The definition of and compliance with appropriate structure normative-legal acts to regularize their content, which subsequently will substantially increase the regulatory properties of such acts and the effectiveness of their implementation.
Key words: structure of legal acts, legal approach, requisites, content, federal laws, laws of subjects of the RF.
Введение
Официальное закрепление государственной воли в нормативно-правовых актах, как известно, требует точности, логичности, ясности, краткости, доступности понимания, что обуславливает оформление официальных документов в строго определенном порядке, требует особого отношения не только к содержанию норм правовых документов, но и предопределяет необходимость соблюдения их структуры. Обычно такая структура зависит от специфики, вида, уровня юридической силы, содержания документа, поэтому универсальной схемы, строго определяющей структуру нормативных актов, не существует [1]. Однако для разработки правил и оформления правовых текстов ученые-правоведы и практикующие юристы (как законодатели, так и правоприменители) все-таки выделили несколько общих позиций в вопросе понимания структуры нормативно-правовых документов.
Документоведческий и юридический подходы к пониманию структуры нормативно-правовых актов
В юридической науке сложились два основных подхода к пониманию структуры нормативного акта.
Первый из них - документоведческий подход - предполагает закрепление требований к оформлению документов в инструкциях и правилах по делопроизводству, например в Постановлении Правительства РФ от 15.06.2009 № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» [2].
Представители данного подхода (Г. Н. Швецова-Водка, Г. А. Двоеносо-ва, А. Ю. Чуковенков) исходят из того, что структура любого документа со-
стоит из реквизитов, основным из которых является текст. Другими словами, в рамках этого подхода текст рассматривается в качестве элемента, позволяющего идентифицировать документ и придать ему официальный характер [1, 2]. Таким образом, основное отличие между реквизитами и текстом заключается в том, что первые официально обозначают документ, используются для оформления его титула, придавая тем самым ему формальный характер, а текст является средством выражения содержания документа, закрепляет его существенные признаки.
Второй подход к пониманию структуры нормативного акта называется юридическим. Здесь уже требования к оформлению документов рассматриваются в контексте юридической техники и считаются частью нормативно-правовых актов [3].
Принципиальное различие между двумя подходами, как видим, состоит в том, что документоведы структурными частями правовых актов считают только реквизиты, одним из которых является и текст, а юридический подход подразумевает разделение внутреннего строения документов на содержательную и внешнюю части, т.е. на текст и реквизиты. При этом обращается внимание на то, что реквизиты имеют лишь вспомогательное значение для идентификации соответствующего документа. Полагаем, что данный подход в большей мере соответствует объективной юридической реальности, поскольку только так можно наиболее полно и точно акцентировать внимание на внутренней организации документа, с тем чтобы это позволило в максимальной степени выразить его содержание, выявить взаимосвязи между составляющими частями и элементами, определить степень влияния на него различных факторов. Дело в том, что содержательная часть документа также имеет свою структуру. С точки зрения юридического подхода текст, или содержательная часть, не является реквизитом, а выступает в качестве самостоятельной единицы структуры нормативно-правового акта. В рамках данной статьи строение нормативного акта, учитывая вышеизложенное, будем рассматривать именно с позиций юридического подхода. Подробное описание содержательной части позволяет лучше понять изучаемый акт, его предназначение, а следовательно, обусловит реальное практическое применение, что очень важно в деятельности любого юриста.
Основные виды структур нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации
В развитии юридического подхода выделяются несколько видов структур нормативных актов. Первый из них (традиционный) предполагает выделение в структуре анализируемого вида актов следующих составляющих: содержательной части и реквизитов. В этом определении де-юре закреплено значение реквизитов. Данный подход зафиксирован, например, в ч. 1 ст. 16 Закона Республики Мордовия от 21.02.2002 № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия», где говорится: «Правовой акт как документ состоит из содержательной части и реквизитов, образующих текст правового акта» [4]. В ч. 1 ст. 16 Закона Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) от 25.02.2003 № 14-оз «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» [5] также имеет место традиционный подход.
Под содержательной частью документа при этом следует понимать письменное закрепление в нормативно-правовом акте норм права и иных положений, которые разъясняют цели, суть, назначение и мотивы принятия правового акта [3]. Что касается реквизитов, то к ним относятся несодержательные внешние атрибуты документа, использованные для его оформления и конкретизации юридической силы. Так, в ч. 3 ст. 16 Закона Республики Мордовия от 21.02.2002 № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия» говорится: «Реквизиты правового акта - обязательные сведения, включаемые в текст правового акта для признания его действительным» [4].
При другом подходе в структуре нормативного акта выделяются преамбула, основная (содержательная) часть, заключительные (переходные) положения (последние являются вариативным элементом и почти не предполагаются в правовых актах субъектов РФ) [3]. В представленной видовой структуре текст документа делится на три части. О реквизитах здесь не упоминается вообще. Они непосредственно включаются в текст документа, не выступая в качестве самостоятельной структурной единицы. Особое внимание стоит обратить на то, что в преамбуле не должно содержаться каких-либо положений, имеющих нормативный характер, так как преамбула - это вводная часть документа, указывающая на мотивы и цели его принятия. Содержательная часть идентична вышеописанному виду структуры нормативно-правового акта. Например, в ч. 1 ст. 26 Закона Волгоградской области от 09.12.2014 № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» содержится информация о преамбуле, а в ч. 2-4 подробно описана содержательная (основная) часть документа. Хотя в самом законе она так не названа, но, исходя из описания строения правовых актов Волгоградской области, вполне обоснованно сделать такой вывод. Правовому значению реквизитов при подобной структуре в нормативных актах посвящена отдельная статья. В рассматриваемом примере это ст. 25, подробно фиксирующая статус реквизитов, порядок их расположения [6].
Классическим примером, имеющим все три названные структурные составляющие, является ст. 19 Закона Томской области от 07.03.2002 № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» [7].
Особое внимание стоит обратить на то, что многие нормативно-правовые акты субъектов РФ, структура которых анализируется нами, в рамках юридического подхода имеют приложения, т.е. таблицы, графики, схемы, чертежи, рисунки, карты, являющиеся неотъемлемой частью законов. Яркими примерами выступают ч. 2 ст. 7 Закона Калининградской области от 11.05.2011 № 3 «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» [8], а также п. 1 ст. 14 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» [9], где, помимо преамбулы и содержательной части, выделяют и приложения. Кроме вышеупомянутых структур нормативно-правовых актов субъекта, существует и упрощенный вариант анализируемого подхода, где выделяются только преамбула и содержательная часть. Как правило, он находит свое отражение в уставах субъектов РФ, например в Уставе Пензенской области (принят ЗС Пензенской обл. 10.09.1996) [10], Уставе Московской области (принят решением Мособлдумы от 05.11.1996 № 5/108) [11].
Структура федеральных нормативно-правовых актов в Российской Федерации
Рассмотрев структуру региональных нормативных актов, стоит перейти к федеральным нормативным актам в РФ. На данном уровне деление нормативно-правовых актов на содержательную часть и реквизиты в явном виде также отсутствует. Например, в п. 9 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» понятие «содержательная часть правового акта» и вовсе не применяется [12], однако в нем устанавливается перечень обязательных реквизитов, состав и требования к оформлению которых определены Постановлением Госстандарта РФ от 03.03.2003 № 65-ст «О принятии и введении в действие государственного стандарта Российской Федерации» [13].
В структуре нормативно-правовых актов, принимаемых федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, главным образом раскрывается содержание текста, а именно в п. 33 Приказа ФТС России от 05.07.2013 № 1253 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации» говорится о том, что текст проекта нормативного правового акта должен состоять из двух частей: вступительной (преамбулы) и распорядительной [14]. Преамбула, как мы уже знаем, выступает в качестве вводного элемента, где выделяют цели, мотивы принятия документа, нередко его вид. Кроме того, она может включать в себя некоторые реквизиты, например дату принятия или утверждения акта, регистрационный номер, заголовок к тексту. В распорядительной части подзаконных нормативных правовых актов излагаются нормативные предписания, которые нумеруются в пункты и подпункты. Распорядительная их часть также именуется приказной, например в п. 54 Приказа МВД России от 27.06.2003 № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» [15].
Особо стоит остановиться на Конституции РФ, Конституциях субъектов РФ. Как правило, у этих нормативных актов содержательная часть чаще всего делится на разделы и главы, а последние - на более мелкие структурные единицы. Например, в Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) выделяют преамбулу, два раздела и девять глав, которые также подразделяются на небольшие структурные единицы [16]. Такие же структурные единицы имеет и Конституция Республики Мордовия (принята Конституционным собранием РМ 21.09.1995) [17]. Но Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым 11.04.2014) в содержательной части не имеет разделов, в ней присутствуют только главы; как у других конституций, существует и преамбула в качестве самостоятельной структурной единицы [18].
Отдельно на федеральном уровне стоит отметить структуру федеральных конституционных законов (ФКЗ) и федеральных законов (ФЗ). В их структуре выделяют только содержательную часть, которая подразделяется на главы, разделы или статьи (например, структура ФКЗ от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в
составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» представлена только статьями), а также части, присутствующие в обширных ФЗ (примером может послужить Гражданский кодекс, части которого принимались в разное время, Трудовой кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс) в зависимости от объема документа. Ни в ФКЗ, ни в ФЗ мы не найдем преамбулу и реквизиты как самостоятельные единицы документа. Чаще всего в роли вводной части выступает глава 1 «Общие положения», где дается характеристика органа государственной власти или иного государственно-правового явления, который призван урегулировать данный нормативно-правовой акт. Например, Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в ст. 1, 3, 5, 6, 7, 9 содержит понятия судебной власти и описание ее признаков, конкретизированных далее в отдельных статьях (ст. 5-7) [19]. Однако глава 1 ни в коем случае не подменяет преамбулу, ибо это совершенно разные структурные единицы! Исключением из правила служат ФКЗ от 25.12.2000 № 1 «О Государственном флаге Российской Федерации» [20], ФКЗ от 25.12.2000 № 3 «О Государственном гимне Российской Федерации» [21], ФКЗ от 25.12.2000 № 2 «О Государственном гербе Российской Федерации» [22], где, помимо содержательной части, состоящей только из статей, в качестве самостоятельной структурной единицы выступают приложения, соответствующие государственным символам РФ.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что наименование структуры нормативно-правовых актов зависит в первую очередь от вида регулируемых правоотношений, а также от издающего органа и характера выполняемых им функций. В рассматриваемом примере распорядительная часть представляла собой некую упрощенную содержательную часть нормативно-правового акта. В зависимости от объема документа структурные единицы его содержательной части меняются, т.е. могут присутствовать главы, разделы, подразделы, пункты, подпункты.
Исходя из вышеизложенного, можно выделить два основных вида структуры нормативно-правовых актов в РФ с учетом их уровней: федерального или регионального. Структура региональных актов является традиционной. Акты федерального уровня имеют многоступенчатую структуру. В свою очередь структуры региональных нормативных актов также могут быть поделены на два уровня: содержательно-реквизиторный и тетраструктурный. Оба уровня обращают большое внимание на содержательную часть нормативного акта, различие состоит в положении реквизитов как самостоятельной структурной единицы. Структуры федеральных нормативных актов также можно подразделить на три уровня: идентификационно-исполнительный, вводно-структурный и текстосодержательный. Для структуры первого вида нехарактерно разделение содержательной части документа; как правило, она вообще не обособляется. В рамках структуры второго вида в качестве самостоятельного элемента выделяют преамбулу, куда нередко включаются отдельные реквизиты. Особенностью третьего вида является отсутствие какого-либо деления структуры нормативного акта на отдельные единицы, т.е. содержательная его часть представлена единым недифференцированным текстом.
Заключение
Структура правовых актов представляет собой взаимосвязанное единство всех нормативных документов при выделении в качестве главной содержательной части как основной структурной единицы. Иными словами, сущностное содержание текста занимает важное место в обеих видовых структурах правовых актов.
Список литературы
1. Кашанина, Т. В. Юридическая техника / Т. В. Кашанина. - М. : ИНФРА-М, 2011. - С. 493.
2. Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 25. - Ст. 3060.
3. Чуковенков, А. Ю. Юридическая техника и правила оформления документов: требования к структуре правового акта и его элементам / А. Ю. Чуковенков // Секретарь-референт : проф. журн. для секретарей и офис-менеджеров. - 2009. -№ 2. - С. 17-21.
4. Закон Республики Мордовия от 21.02.2002 № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия» // Известия Мордовии. - 2002. - 23 февр.
5. Закон ХМАО от 25.02.2003 № 14-оз «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. - 2003. - № 2. - Ст. 103.
6. Закон Волгоградской области от 09.12.2014 № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» // Волгоградская правда. - 2014. - 17 дек.
7. Закон Томской области от 07.03.2002 № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. - 2002. - № 4.
8. Закон Калининградской области от 11.05.2011 № 3 «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области» // Калининградская правда. - 2011. - 18 мая.
9. Закон Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» // Нижегородские новости. - 2005. - 26 февр.
10. Устав Пензенской области : [принят ЗС Пензенской обл. 10.09.1996] // Пензенские вести. - 1996. - 13 сент.
11. Устав Московской области : [принят решением Мособлдумы от 05.11.1996 № 5/108 ; ред. от 19.02.2015] // Подмосковные известия. - 1996. - 11 дек.
12. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895.
13. Постановление Госстандарта РФ от 03.03.2003 № 65-ст «О принятии и введении в действие государственного стандарта Российской Федерации». - М. : Изд-во стандартов, 2003.
14. Приказ ФТС России от 05.07.2013 № 1253 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации» // Таможенные ведомости. - 2013. - № 10.
15. Приказ МВД России от 27.06.2003 № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России». - URL: https://39.mvd.ru/document/3353971
16. Конституция Российской Федерации : [принята всенародным голосованием 12.12.1993] // Российская газета. - 1993. - 25 дек.
17. Конституция Республики Мордовия : [принята Конституционным собранием РМ 21.09.1995] // Известия Мордовии. - 1995. - 22 сент.
18. Конституция Республики Крым: [принята Государственным Советом Республики Крым 11.04.2014]. - URL: http://rapsinews.ru/legislation_publication/ 20140412/ 271132606.html
19. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. -Ст. 1.
20. Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 1 «О Государственном флаге Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2000. -№ 52 (Ч. 1). - Ст. 5020.
21. Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 3 «О Государственном гимне Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2000. -№ 52 (Ч. 1). - Ст. 5022.
22. Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 2 «О Государственном гербе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2000. -№ 52 (Ч. 1). - Ст. 5021.
Лаврушкина Алина Александровна
студентка,
Мордовский государственный университет
им. Н. П. Огарева
E-mail: [email protected]
Lavrushkina Alina Aleksandrovna student,
Mordovian State University named after N. P. Ogarev
УДК 34.02 (470 + 571) Лаврушкина, А. А.
Структурность нормативно-правовых актов в Российской Федерации как проблема юридической техники / А. А. Лаврушкина // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2015. - № 4 (16). - С. 237-244.
