CC BY
238
Перевалов Д.В.
структура и содержание правового статуса лиц,
оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам по законодательству республики Беларусь
В статье рассматривается проблема определения структуры и содержания правового статуса лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. В качестве одного из решений данной проблемы на основе действующих правовых норм, регламентирующих осуществление оперативно-розыскной деятельности, а также подходов, сложившихся в юридической науке и теории оперативно-розыскной деятельности, предлагается структура правового статуса лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, раскрывается содержание их прав и обязанностей и определяются особенности их юридической ответственности за неисполнение предусмотренных законом обязанностей.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, оперативно-розыскные органы, конфиденциальное содействие, лица, оказывающие конфиденциальное содействие, правовой статус.
Perevalov D.V.
structure and meaning of legal status of persons rendering confidential assistance to criminal investigation bodies by the legislation of republic of Belarus
The article touches upon the problem of defining structure and meaning of legal status of persons rendering confidential assistance to Criminal Investigation Bodies. Based on the current rules of law regulating confidential assistance, theoretical and legal conceptions and approaches used in the theory of criminal investigation activity and in the science of law, it is presented the structure of legal status of persons rendering confidential assistance to Criminal Investigation Bodies; meaning of their rights and duties is shown, and peculiarities of their legal liability for non-performance the statutory duties are defined.
Keywords: criminal investigation activity, criminal investigation bodies, confidential assistance, persons rendering confidential assistance, legal status.
Конфиденциальное содействие занимает особое место среди государственно-правовых средств обеспечения национальной безопасности и играет существенную роль при решении задач оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД). Исследователи отмечают, что агентурный метод с древнейших времен был ядром ОРД, разведывательной и контрразведывательной деятельности.1 Как справедливо констатируется, это обусловлено тем, что в ситуациях, когда речь идет о заранее продуманной и планируемой преступной деятельности, тщательной маскировке криминальной активности конкретных лиц, сокрытии следов преступлений, активном противодействии правоохранительным органам, едва ли не единственным путем получения ценной разведывательной информации и решения иных задач ОРД является привлечение к участию в подготовке и проведению оперативнорозыскных мероприятий отдельных лиц, не являющихся штатными сотрудниками соответствующих государственных органов.2
1 Теория оперативно-розыскной деятельности: учебник. / Вагин О.А. [и др.]; под ред. К.К. Горяинова [и др.]. - М.: НОРМА, 2006. - С. 15.
2 Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности». / И.И. Басецкий [и др.]. -Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2001. - С. 121.
Центральное место в сфере конфиденциального содействия, используемого оперативно-розыскными органами, занимают лица, оказывающие им негласную помощь. В соответствии с действующими законодательными актами такие лица обладают соответствующим правовым статусом.
В настоящее время единого подхода к структуре правового статуса личности в юридической науке не выработано. Различные ученые структуру статуса определяют по-разному и в зависимости от своей позиции включают в нее: правовые нормы, устанавливающие статус, правосубъектность, основные права и обязанности, законные интересы, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы, правоотношения общего (статусного) типа права и обязанности;3 юридические права, обязанности и законные интересы;4 права, обязанности и юридическую ответственность.5
3 Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов: Изд-во Са-рат. ун-та, 1987. - С. 59; Общая теория права: курс лекций. / В.К. Бабаев [и др.]; под общ. ред. В.К. Бабаева; М-во внутр. дел. Рос. Федерации, Нижегородская высш. школа. - Н. Новгород, 1993. - С. 231.
4 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М.: Наука, 1979. - С. 31; Малько А.В. Законные интересы как правовая категория. / А.В. Малько, В.В. Субочев. -СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. - С. 128.
5 Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник (для юрид.
вузов). - 4-е изд., стер. - М.: Омега-Л, 2007 - С. 585; Вишневский, В.А.
Общая теория государства и права: учебник. / А.Ф. Вишневский,
Вместе с тем видно, что основными элементами правового статуса личности, его ядром будут являться права, обязанности и юридическая ответственность. Такая позиция представляется обоснованной, так как указанные элементы охватывают в целом все существенные стороны правового положения личности.
Выделяют следующие виды правового статуса личности:6 общий статус - это статус лица как гражданина государства, закрепленный в Конституции, который реализуется в рамках правоотношений, возникающих между личностью и государством; специальный статус - это совокупность прав и обязанностей определенных категорий граждан, конкретизирующих и дополняющих общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности, т.е. обеспечивающих возможность выполнения их специальных функций; индивидуальный статус лица - выражает конкретное положение отдельного лица (пол, возраст, семейное, социальное положение, должность и т.д.) и представляет собой совокупность персонифицированных прав и обязанностей личности.
Указанные статусы соотносятся между собой как общее, особенное и частное. Фактически одно и то же лицо может иметь одновременно несколько различных специальных правовых статусов в зависимости от выполняемых им социальных ролей.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что конфиденциально содействующие лица будут обладать специальным правовым статусом, который обеспечивает выполнение ими специальных функций по оказанию негласной помощи оперативно-розыскным органам в решении задач ОРД. Основными элементами структуры такого статуса будут являться права и обязанности, а также юридическая ответственность. Матузов Н.И. по поводу специальных правовых статусов отмечает, что их совершенствование - одна из задач юридической науки.7
Лица, привлекаемые оперативно-розыскными органами к конфиденциальному содействию, приобретают специальный правовой статус с момента достижения соответствующей договоренности или заключения контракта о негласном сотрудничестве.
Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский; под общ. ред. проф. В.А. Кучинского. -М.: Изд-во деловой и учеб. лит-ры, 2004. - С. 212; Кучинский, В.А. Личность, свобода, право. / В.А. Кучинский. - М.: Юрид. лит., 1978. - С. 115.
6 Витрук Н.В. Указ. соч. - С. 186-191; Общая теория права: курс лекций. / В.К. Бабаев [и др.]; под общ. ред. В.К. Бабаева; М-во внутр. дел. Рос. Федерации, Нижегородская высш. школа. - Н. Новгород, 1993. -С. 229-230; Вишневский В.А. Указ. соч. - С. 213-214.
7 Матузов Н.И. Лекция 9. Право и личность. / Н.И. Матузов // Общая теория права: курс лекций. / В.К. Бабаев [и др.]; под общ. ред. В.К. Бабаева; М-во внутр. дел. Рос. Федерации, Нижегородская высш. школа. - Н. Новгород, 1993. - С. 231.
Утрата статуса негласными помощниками может быть обусловлена различными обстоятельствами: окончанием срока действия договоренности или контракта, досрочным расторжением договоренности или контракта, смертью содействующего лица и т.п.
Общетеоретические и прикладные проблемы правового статуса лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, исследовались в специальной литературе.8 Вместе с тем практически всеми исследователями рассмотрению подвергались в основном вопросы, связанные с правовой и социальной защитой лиц, оказывающих конфиденциальное содействие, а также с особенностями правового статуса таких лиц, которые сотрудничают с органами, осуществляющими ОРД, по контракту. При этом структура, объем и содержание прав и обязанностей, установленных действующими законодательными актами, проблемные вопросы юридической ответственности не раскрываются. В связи с этим рассмотрение данной проблематики представляется актуальным.
Права и обязанности лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, в целом определены в п. 5 ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 17, ч. 1 ст. 18 и ч. 4 ст. 20 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности»9 (далее - Закон об ОРД) (п. 4 ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 12, ч. 1 ст. 17, ст. 18 Федерального закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности»10 (далее - ФЗ об ОРД)). Кроме того, у лица, оказывающего конфиденциальное содействие органам, осуществляющим ОРД, помимо общих прав и обязанностей, закрепленных в указанном законе, могут возникать и специальные, так называемые исключительные права и обязанности, которые предусматриваются, например, в контракте.
В соответствии с определенными выше правовыми нормами лица, оказывающие конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам,
8 Шумилов А.Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учебник для вузов. / А.Ю. Шумилов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2007. - С. 111-112; Теория оперативно-розыскной деятельности: учебник. / Ю.С. Блинов [и др.]; под ред. К.К. Горяи-нова [и др.]. - М.: ИНФРА-М, 2006. - С. 257-280; Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности». / И.И. Басецкий [и др.]. - Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2001. - С. 125-128; Михайлов В.И. Таможенные преступления: уголовно-правовой анализ и общие вопросы оперативно-розыскной деятельности. / В.И. Михайлов, А.В. Федоров; под ред. А.В. Федорова. - СПб.: Юридический центр Пресс, 1999. - С. 199-205.
9 Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Респ. Беларусь, 9 июля 1999 г., № 289-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. -1999. - № 57. - 2/64.
10 Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон Рос. Федерации, 12 авг. 1995 г., № 144-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 33. - Ст. 3349.
имеют следующие статутные права: заключать контракт с уполномоченными государственными органами о конфиденциальном содействии; сохранять конфиденциальность содействия; использовать в целях конспирации по решению оперативнорозыскных органов документы, легендирующие личность; получать защиту государства в процессе оказания содействия; получать вознаграждение; получать компенсацию за вред, причиненный их личности либо имуществу в связи с оказанием содействия.
Для лиц, давших согласие оказывать конфиденциальное содействие органам, осуществляющим ОРД, законодатель установил и ряд статутных обязанностей: не предоставлять заведомо ложную информацию; сохранять в тайне сведения, которые стали им известны при подготовке или проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее -ОРМ).
Давая юридическую характеристику правам и обязанностям негласных помощников, необходимо отметить, что объем прав таких лиц расширен за счет включения в него отдельных мер государственной защиты. В частности, право конфиденциально содействующего лица на использование в целях конспирации по решению этих органов документы, легендирующие личность и право сохранять конфиденциальность содействия необходимо относить к мерам правовой защиты данной категории лиц. Право на получение компенсации за вред, причиненный их личности либо имуществу в связи с оказанием содействия, будет являться одной из мер социальной защиты.
В связи с этим представляется целесообразным исключить из перечня статутных прав негласных помощников, составляющих их специальный правовой статус, указанные и некоторые другие положения. При этом указанный перечень целесообразно дополнить правом на применение в отношении них и их близких мер государственной защиты в порядке, определенных действующим законодательством. Одновременно перечень обязанностей целесообразно дополнить положением о необходимости соблюдения конфиденциально содействующими лицами условий контракта или договоренности о содействии, заключенных с оперативно-розыскными органами.
Таким образом, структура статутных прав и обязанностей лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, получит свое завершение и должна представлять следующую систему:
1) права конфиденциально содействующих лиц: заключать контракт с оперативно-розыскным
органом о конфиденциальном содействии; получать от сотрудников оперативно-розыскных органов государственную защиту в отношении себя и своих близких в порядке, определенном действующим законодательством;
2) обязанности конфиденциально содействующих лиц: соблюдать условия заключенных с оперативно-розыскным органом контракта или договоренности о сотрудничестве; не допускать умышленного представления заведомо ложной информации; сохранять в тайне сведения, которые стали им известны при подготовке или проведении ОРМ.
Рассматривая права негласных помощников, необходимо раскрыть их юридическое содержание. Основываясь на сложившихся в юридической науке подходах,11 статутное право лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативнорозыскным органам, целесообразно рассматривать, как предусмотренную действующими законодательными актами их возможность осуществлять определенные действия в процессе оказания негласной помощи органам, осуществляющим ОРД, при решении оперативно-розыскных задач.
Одним из прав лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, является право на заключение контракта. Контрактная форма конфиденциального содействия предполагает обязательное заключение специального соглашения (договора) о негласном сотрудничестве, в котором определяются права и обязанности оперативно-розыскного органа и негласного помощника, оговариваются условия оказания помощи. Контракт о конфиденциальном содействии может быть определен как письменное соглашение между органом, осуществляющим ОРД, и дееспособным совершеннолетним физическим лицом, заключенное в соответствии с действующим законодательством на основании их волеизъявления по поводу оказания таким лицом негласной помощи в решении оперативно-розыскных задач и предусматривающее взаимные обязательства и ответственность сторон.
Предметом контракта в данном случае является оказание отдельным лицом негласной помощи в предоставлении оперативно-розыскному органу информации, имеющей значение для решения задач ОРД. Кроме того, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 9, ч. 6 ст. 11 и ч. 1 ст. 18 Закона об ОРД (ч. 5 ст. 6, п. 3 ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 17 ФЗ об ОРД), контракт может заключаться и по поводу оказания помощи в проведении ОРМ либо в обеспечении эффективности ОРД: в предоставлении помещения, транспорта,
11 Явич, Л.С. Общая теория права. - Л., 1976. - С. 186; Пустобаева, Л.А.
О понятии субъективного права // Правоведение. - 1984. - № 3. - С. 48.
использовании специальных знаний или оказания иной услуги. Правовое значение такого контракта состоит в том, что его заключение является одним из юридических фактов, влекущим возникновение правового отношения между государственным органом и лицом. Другие исследователи также обращают внимание на это обстоятельство и указывают, что заключение контракта порождает определенные правовые последствия, главными из которых являются права и обязанности сторон.12
Конфиденциальное содействие по контракту предполагает длительный характер негласного сотрудничества и формально-юридическое закрепление конкретных условий, на которых оказывается негласная помощь оперативно-розыскным органам. Как правило, это связано с регулярной выплатой денежных средств негласному помощнику. В свою очередь это обусловлено востребованностью (интенсивность, объем, оперативная значимость и специфика предоставляемой информации) или характером (предоставление значимой информации, оказание помощи в проведении ОРМ либо обеспечение транспортным средством, помещением для организации конфиденциального содействия) оказываемого содействия. Кроме того, чем важнее и значимее предоставляемая информация, тем более рискованными становятся действия негласного помощника, направленные на ее получение. Это предполагает закрепление конкретных мер государственной защиты, которые могут быть применены в отношении лица, оказывающего конфиденциальное содействие, для снижения уровня риска, а также в случае причинения ущерба его правам.
Дискуссионным остается вопрос о правовой природе контракта о конфиденциальном содействии. Рассматривая данную проблему, Шумилов А.Ю. определяет, что оперативно-розыскной контракт является частным случаем как административного, так и гражданско-правового дого-вора.13 Кваша Ю.Ф. считает, что контракт об оказании содействия является по своему характеру трудовым соглашением.14 Такой же позиции придерживаются и некоторые другие исследователи.15 Малыгин С.С. высказывает мнение, что органы,
12 Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности». / И.И. Басецкий [и др.]. - Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2001. - С. 38.
13 Оперативно-розыскная деятельность: учебник. / О.А. Вагин [и др.]; под ред. К.К. Горяинова и [и др.]. - М.: ИНФРА-М, 2002. - С. 248.
14 Горяинов К.К. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: комментарий. / К.К. Горяинов, Ю.Ф. Кваша, К.В. Сурков; под ред. П.Г. Пономарева. - М.: Новый Юрист, 1997. - С. 505.
15 Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности». / И.И. Басецкий [и др.]. - Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2001. - С. 123.
осуществляющие ОРД, вступают с отдельными гражданами в специфические гражданско-правовые и трудовые отношения.16 Однако рассмотренные точки зрения представляются недостаточно аргументированными. Вагин О.А., в частности, отмечает, что контракт в ОРД по своей сути не идентичен трудовому соглашению, а конфидент, соответственно, рассматривается как субъект не трудовых, а оперативно-розыскных отношений. Имеются отличия в содержании трудового договора и контракта о сотрудничестве.17
В данном случае можно констатировать, что отношения, в которые вступают оперативно-розыскной орган и отдельное лицо, по своей сущности трудовыми не являются в силу следующих обстоятельств.
Во-первых, трудовое законодательство регулирует трудовые отношения и трудовой договор как условие возникновения таких правоотношений. Отношения же между органом, осуществляющим ОРД, и содействующим лицом, как показывает анализ правовой сущности трудовых отношений, таковыми не являются. Это прямо вытекает из положений ст. 4 Трудового кодекса Республики Беларусь, где четко определяются те отношения, которые регулируются указанным законодательным актом18 (ст. 15 Трудового кодекса Российской Феде-рации19). Отношения негласного сотрудничества в рамках соответствующего контракта Трудовым кодексом Республики Беларусь не регулируются.
Во-вторых, трудовое законодательство регламентирует трудовые отношения, которые основываются на наемном труде, осуществляемом в общественной кооперации, то есть в рамках трудового коллектива, организации. Как указывается исследователями, сама сущность трудовых отношений определяет обязанность работника выполнять распоряжение работодателя как собственника средств производства.20 В сфере конфиденциального содействия отношения между оперативно-розыскным органом и конфиденциально содействующим ему лицом носят характер сотрудничества, а не наемного труда.
В-третьих, трудовой контракт на сегодняшний день признается основной формой реализации
16 Основы оперативно-розыскной деятельности: учеб. пособие. / С.И. Давыдов [и др.]; под ред. А.Е. Чечетина; М-во внутр. дел Рос. Федерации; Барнаульск. юрид. институт. - Барнаул, 2003. - С. 70.
17 Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». / О.А. Вагин [и др.]. - М.: Норма, 2006. - С. 311-312.
18 Трудовой кодекс Республики Беларусь, 26 июля 1999 г., № 296-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 1999. - № 80. - 2/70.
19 Трудовой кодекс Российской Федерации, 30 декабря 2001 г., № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3.
20 Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (поста-
тейный). / Головина С.Ю.
права граждан на труд. Целью заключения лицом такого контракта является получение определенных благ в ходе реализации физических и умственных способностей. Цель же заключения контракта между оперативно-розыскным органом и содействующим лицом - оказание негласной помощи в реализации одной из функций государственного органа - обеспечение национальной безопасности в сфере борьбы с преступностью.
В-четвертых, предметом трудового контракта является живой труд, процесс труда, трудовая функция, которая в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 19 Трудового кодекса Республики Беларусь (ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации) представляет собой работу по одной или нескольким профессиям, специальностям, должностям с указанием квалификации в соответствии со штатным расписанием нанимателя, функциональными обязанностями, должностной инструкцией. Предметом же контракта о конфиденциальном содействии, как вытекает из его названия и сущности (собственно и определяющего предмет), является оказание негласной помощи в решении оперативно-розыскных задач.
В-пятых, различно также и назначение трудового контракта и контракта о конфиденциальном содействии. Так трудовой контракт является основной формой привлечения, распределения и рационального использования трудовых ресурсов. Назначением же контракта о конфиденциальном содействии является создание условий для успешной реализации органами, осуществляющими ОРД, возложенных на них задач, которые в силу определенных обстоятельств не могут быть решены штатными сотрудниками.
Не является контракт о конфиденциальном содействии и гражданско-правовым договором. Исходя из положений ст. 390 Гражданского кодекса Республики Беларусь21 (ст. 420 Гражданского кодекса Российской Федерации22), договором в гражданском праве признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. В сфере конфиденциального содействия указанные права и обязанности не возникают. Д.А. Колбасин, рассматривая гражданско-правовой договор, отмечает, что он представляет собой правовую форму экономического оборота в любом обществе, в котором существует право собственности и товарное
21 Гражданский кодекс Республики Беларусь, 7 декабря 1998 г., № 218-
З // Ведомости Нац. Собрания Респ. Беларусь. - 1999. - № 7-9. - Ст. 101.
22 Гражданский кодекс Российской Федерации, 30 ноября 1994 г., № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
производство.23 Предмет гражданско-правового договора также может быть связан с реализацией способности человека к труду, однако эта связь имеет не прямой, а косвенный, опосредованный характер. В частности, заказчика по договору подряда интересуют не вид, качество и количество труда, затрачиваемого подрядчиком, а то, что является следствием затраченного труда. Фактически в гражданско-правовом договоре его участники реализуют свои частные индивидуальные интересы. Между тем в контракте о конфиденциальном содействии реализуются государственные публичные интересы. Оперативно-розыскные органы в данном случае действуют в публичных общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя.
В этой связи представляются справедливыми мнения А.В. Федорова и А.В. Шахматова, которые полагают, что отношения, вытекающие из заключения контрактов (договоров) между государственным органом, осуществляющим ОРД, и лицом, привлекаемым к содействию в ее проведении, не являются трудовыми, а носят административный характер. Соответственно, разрешение вопросов, касающихся выполнения условий контрактов, возможно лишь по правилам производства по делам, вытекающим из административных отношений.24 Как констатирует А.В. Шахматов, рассматривая данную проблему, контракт о содействии лица органам, осуществляющим ОРД, в его нынешнем определении и регламентации оперативно-розыскным законодательством имеет смешанную юридическую природу, его нельзя рассматривать как трудовой договор, не являются такие отношения и гражданско-правовыми, он носит административно-управленческий характер.25
Как представляется, контракт о конфиденциальном содействии, заключаемый оперативно-розыскными органами с отдельными лицами в процессе осуществления ОРД, на современном этапе исследования проблемы имеет сложную правовую природу и может быть отнесен к административным договорам. К административным договорам относят контракты с агентами спецслужб и ученые-административисты.26 С таким мнением
23 Колбасин Д.А. Гражданское право. Общая часть: учеб. пособие. / Д.А. Колбасин. - Минск: ФУАинформ, 2009. - С. 508.
24 Федоров А.В. Правовое регулирование содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. / А.В. Федоров, А.В. Шахматов. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. - С. 194.
25 Шахматов А.В. Агентурная работа в оперативно-розыскной деятельности (теоретико-правовое исследование российского опыта): Ав-тореф. дис. докт. юрид. наук. - СПб., 2005. - С. 11.
26 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. / Д.Н. Бахрах. - М.: НОРМА - ИНФРА-М, 2000. - С. 341.
соглашаются и исследователи в сфере частного права.27 При этом такой контракт будет относиться к договорам смешанного типа, в котором условия административно-управленческого характера регулируются во взаимосвязи с трудовыми и имущественными. Это обусловлено тем, что в настоящее время отсутствует самостоятельная отрасль права, которая бы регулировала отношения в сфере конфиденциального содействия, поэтому на современном этапе исследования данной проблемы сложно конкретно определить видовую принадлежность контракта о конфиденциальном содействии. Следовательно, содержание контракта должно отвечать требованиям административного и оперативно-розыскного законодательства, механизм же реализации отдельных положений такого контракта находится за его пределами и частично регламентируется нормами трудового и гражданского права, а также права социального обеспечения.
Анализ действующих правовых норм и существующих подходов28 позволяет констатировать, что контракту о конфиденциальном содействии присущи все основные признаки административного договора:
- субъектом такого контракта всегда является оперативно-розыскной орган, реализующий исполнительную власть и наделенный соответствующими властными полномочиями, в лице компетентных должностных лиц - руководителей органов или их заместителей. Контракт о конфиденциальном содействии заключается для реализации ими своих полномочий в соответствующей сфере государственного управления;
- второй стороной контракта о конфиденциальном содействии является лицо, давшее согласие оказывать негласную помощь оперативно-розыскному органу в решении оперативно-розыскных задач;
- стороны контракта берут на себя своеобразные обязательства: предоставление определенной информации, сохранение конфиденциальности содействия в тайне, выплата вознаграждений и др. Специфика таких обязательств обусловлена правовым статусом сторон соглашения. Как представляется, именно то обстоятельство, что подобные обязательства (в силу их необычности) не могут быть
27 Кашанина Т.В. Частное право: учебник. - М.: Эксмо, 2009. - С. 465.
28 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. - М.: НОРМА - ИНФРА-М, 2000. - С. 342-346; Коренев, А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. -1998. - № 7. - С. 85-87; Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. - 1998. - № 2. - С. 18; Стахов А.И. Понятие и отличительные признаки административноправового договора об обеспечении безопасности // Административное право и процесс. - 2007. - № 1. - С. 24-27.
предусмотрены никакими другими известными соглашениями, и привело к необходимости поисков новой формы их правового регулирования;
- целью заключения контракта о конфиденциальном содействии является достижение публичных, общественно значимых результатов - обеспечение национальной безопасности в сфере борьбы с преступностью;
- контракт о конфиденциальном содействии содержит так называемые исключительные полномочия органа, осуществляющего ОРД, подразумевающие их действия в публичных интересах;
- контроль за выполнением обязательств другими участниками - содействующими лицами;
- возможность давать им дополнительные указания по исполнению условий контракта;
- возможность прекратить договор в одностороннем порядке по собственной инициативе в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) содействующими лицами взятых на себя обязательств.
Процедура заключения и реализации контракта о конфиденциальном содействии регламентируется ведомственными нормативными правовыми актами оперативно-розыскных органов, которые носят закрытый характер. Письменная форма заключения контракта является гарантией исполнения взаимных обязательств сторон.
Право негласных помощников на получение от оперативно-розыскных органов государственной защиты в отношении себя и своих близких в порядке, определенном действующим законодательством, охватывает весь комплекс мер такой защиты, предусмотренных для указанной категории лиц: а) меры правовой защиты (поощрение, соблюдение мер конспирации при оказании содействия, исключение уголовной ответственности содействующих лиц или освобождение их от такой ответственности и т.д.); б) меры безопасности (в связи с неурегулированностью данной сферы представляется целесообразным распространить на них положения правовых норм, регламентирующих применение таких мер в отношении сотрудников оперативно-розыскных органов: личная охрана, охрана жилища и имущества и т.д.); в) меры социальной защиты (компенсация вреда, причиненного личности либо имуществу негласного помощника, в связи с оказанием им конфиденциального содействия, назначение пенсии по инвалидности в случае получения телесных повреждений лицом при оказании содействия и т.д.).
Как уже отмечалось выше, для лиц, согласившихся оказывать конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, законодатель
кроме прав установил и ряд обязанностей. Основываясь на сложившихся в юридической науке подходах,29 можно определить, что статутную обязанность негласных помощников целесообразно рассматривать, как установленную действующими актами законодательства меру их необходимого и обязательного специфического поведения, осуществляемого в процессе оказания негласной помощи оперативно-розыскным органам при решении задач ОРД.
Обязанность лица, оказывающего конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, - соблюдать условия заключенных с такими органами контракта или договоренности о сотрудничестве направлена на обеспечение неукоснительного выполнения им условий, предусмотренных контрактом, либо тех договоренностей, которые были достигнуты с ним в ходе привлечения к такому содействию. Контракт о конфиденциальном содействии содержит ряд общих и специальных условий, исполнение которых обязательно для сторон с момента вступления в силу контракта. Предусмотренные контрактом условия должны соблюдаться негласным помощником в безусловном порядке.
В случае оказания негласным помощником конфиденциального содействия в бесконтрактной форме на основании определенной договоренности (как правило, устной) лицо, оказывающее такое содействие, должно соблюдать все предварительно оговоренные условия и предусмотренные действующими законодательными актами обязанности. Такие условия достаточно часто совпадают с условиями контракта.
Одной из обязанностей негласных помощников предусмотрено также требование не предоставлять органам, осуществляющим ОРД, заведомо ложную информацию.
К такой информации следует относить сведения, известные конфиденциально содействующему лицу, как несоответствующие действительности. Указанная обязанность предусматривает необходимость обеспечения конфиденциально содействующим лицом оперативного сотрудника только достоверной и объективной информацией. Это обусловлено тем, что деятельность по решению задач ОРД не может строиться на основе сведений, не соответствующих действительности. Эффективность такой деятельности будет достаточно низкой. Кроме того, это связано с необходимостью не допустить оговора кого-либо в совершении
29 Матузов Н.И. Исследование проблемы юридических обязанностей граждан СССР // Сов. государство и право. - 1980. - № 12. - С. 34; Явич Л.С. Общая теория права. - Л., 1976. - С. 186.
преступления, а также исключить возможность использования конкретным лицом конфиденциального содействия в своих личных целях.
Вместе с тем здесь необходимо учитывать, что негласные помощники предоставляют, как правило, только ту информацию, которую они сами непосредственно воспринимают. Нельзя исключить тот факт, что их могут целенаправленно вводить в заблуждение, либо они могут ошибаться в действительных обстоятельствах происходящих событий в силу объективных (например, плохая видимость, специфическая терминология, отсутствие доступа к документам и т.п.) или субъективных (например, незнание иностранного языка, физические дефекты зрения, слуха и т.д.) причин. Поэтому лица, оказывающие конфиденциальное содействие, исполняя рассматриваемую обязанность, должны сообщать оперативным сотрудникам сведения обо всех непосредственно ставших известными им обстоятельствах, которые могут быть использованы при решении оперативно-розыскных задач.
Действующие акты законодательства обязывают также лицо, оказывающее конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, сохранять в тайне сведения, которые стали им известны при подготовке или проведении ОРМ.
Данная обязанность обусловлена сущностью конфиденциального содействия. Характер складывающихся в ходе такого содействия отношений предполагает в большинстве случаев получение информации у ее собственника негласным путем. Это позволяет строить эффективную систему мер противодействия преступной деятельности. Кроме того, в процессе реализации негласного сотрудничества лицам, оказывающим конфиденциальное содействие, становятся известными некоторые сведения об элементах организации и тактики проведения некоторых ОРМ, об отдельных результатах ОРД. Аналогичная ситуация складывается и в отношении некоторых других сведений, разглашение которых также может повлечь негативные последствия. В частности, к таким сведениям может относиться информация о нарушении лицом, представляющим интерес для оперативно-розыскных органов, нравственных норм, о принадлежности его к сексуальным меньшинствам либо о заболевании его какой-либо болезнью и т.п. В связи с изложенными обстоятельствами законодатель и ограничивает конфиденциально содействующее лицо в совершении действий по распространению определенной информации с целью недопущения ущерба правам граждан, безопасности общества и государства.
Рассматривая проблемы ответственности лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, необходимо отметить, что эффективное исполнение негласными помощниками своих юридических обязанностей во многом зависит как от добросовестного отношения их к порученному делу, так и от полноты правовой регламентации ответственности за их неисполнение. В современных условиях разработка данной проблематики представляется актуальной, так как в ОРД нередко возникает необходимость в правовой оценке действий негласных помощников в тех или иных ситуациях, требуется принимать решения по результатам оказания содействия. При этом следует учитывать, что к юридической ответственности указанные лица при оказании конфиденциального содействия могут быть привлечены только за нарушение обязанностей, установленных актами действующего законодательства, которые рассматривались выше.
В данном случае возможность применения мер юридической ответственности является одним из средств защиты всей совокупности конфиденциально содействующих лиц от тех граждан, которые используют негласное сотрудничество в корыстных и иных личных целях или пытаются проникнуть в данную группу, преследуя интересы криминалитета. Установление мер ответственности к лицам, оказывающим конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, за нарушение возложенных на них юридических обязанностей позволит сформировать законченную конструкцию их правового статуса. Кроме того возможность реализации мер юридической ответственности позволяет оперативным сотрудникам контролировать обстановку в ходе использования конфиденциального содействия отдельных лиц, своевременно пресекать умышленное нарушение ими своих юридических обязанностей, обеспечивать действенную защиту прав других лиц, безопасность общества и государства.
Существующая нормативная основа конфиденциального содействия не в должной мере обеспечивает эффективное исполнение конфиденциально содействующими лицами своих юридических обязанностей. В частности, законодательными актами не предусмотрен действенный механизм, процедура и порядок привлечения лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам и виновных в нарушении взятых на себя юридических обязанностей, к ответственности, который бы обеспечивал надлежащее исполнение негласными помощниками соответствующих правовых предписаний.
Нарушение лицом, оказывающим конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, предусмотренных законодательными актами обязанностей является по своей сущности правонарушением (фактическим основанием ответственности) и должно влечь за собой применение соответствующих мер. Поэтому такое лицо будет являться субъектом юридической ответственности. Однако специфика возникающих между органом, осуществляющим ОРД, и конкретным лицом правоотношений в процессе использования негласного сотрудничества затрудняет определение вида ответственности таких лиц за нарушение соответствующих обязанностей. При этом отсутствуют нормы права, которые должны применяться за ненадлежащее неисполнение негласным помощником своей юридической обязанности (юридическое основание ответственности). В связи с этим вызывает затруднение определение вида ответственности таких лиц, условий ее применения и особенностей реализации составляющих ее мер.
Анализ обязанностей негласных помощников, установленных в ч. 1 ст. 18 Закона об ОРД (ч. 1 ст. 17 ФЗ об ОРД), показывает, что умышленные действия по невыполнению отдельных из них могут рассматриваться в ряде случаев как преступные деяния. Вместе с тем, как уже отмечалось, действующими актами законодательства не предусмотрен эффективный правовой механизм, процедура и порядок применения ответственности, который бы обеспечивал надлежащее исполнение негласными помощниками установленных для них обязанностей. Поэтому для определения и применения оперативно-розыскными органами соответствующих мер ответственности к лицам, оказывающим им конфиденциальное содействие, в конкретных оперативно-розыскных ситуациях целесообразно оперировать нормами Уголовного кодекса Республики Беларусь30 (далее - УК) (Уголовного кодекса Российской Федерации31 (далее - УК РФ)), Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях32 (далее - КоАП) (Кодекса Российской Федерации об административных право-нарушениях33 (далее - КоАП РФ)), а также закона об ОРД (ФЗ об ОРД). Как представляется, ответственность за несоблюдение условий заключенной
30 Уголовный кодекс Республики Беларусь, 9 июля 1999 г., № 275-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 1999. - № 76. - 2/50.
31 Уголовный кодекс Российской Федерации, 13 июня 1996 г., № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
32 Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, 21 апреля 2003 г., № 194-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2003. - № 63. - 2/946.
33 Кодекс Российской Федерации об административных правона-
рушениях, 30 декабря 2001 г., № 195-ФЗ // Собрание законодательства
РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
с оперативно-розыскным органом договоренности или контракта должна быть предусмотрена при обсуждении условий договоренности либо в самом контракте. В качестве мер ответственности, например, возможно установление определенных вычетов из денежных средств, предусмотренных в качестве выплат негласному помощнику за оказание содействия. Если условия контракта не выполняются регулярно, то контракт может быть расторгнут досрочно. Такой порядок может быть предусмотрен и при устной договоренности о конфиденциальном содействии.
За умышленное предоставление ложной информации лица, оказывающие конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, при определенных условиях могут быть привлечены к уголовной ответственности за клевету (ст. 9.2 КоАП, ст. 188 УК), за инсценировку получения взятки, незаконного вознаграждения или коммерческого подкупа (ст. 396 УК (провокацию взятки или коммерческого подкупа - ст. 304 УК РФ)), за заведомо ложный донос (ст. 400 УК (ст. 306 УК РФ)), за недонесение о преступлении (ст. 406 УК) или за укрывательство преступлений (ст. 405 УК (ст. 316 УК РФ)). Исследователи также отмечают, что лица, оказывающие конфиденциальное содействие оперативнорозыскным органам, при определенных условиях могут привлекаться к уголовной ответственности за заведомо ложный донос,34 а также за провокацию взятки либо коммерческого подкупа35 или за укрывательство преступлений.36
Рассматривая особенности ответственности лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, за разглашение сведений, ставших им известными в процессе оказания негласной помощи, необходимо отметить, что предметом правонарушения при ее неисполнении всегда будут являться сведения, составляющие государственные секреты (государственную тайну). Это обусловлено тем, что таким лицам становится известна определенная информация об организации, тактике, результатах ОРД и некоторая другая информация, которая и относится к категории государственных секретов (государственной
34 Шумилов А.Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учебник для вузов. / А.Ю. Шумилов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2007. - С. 120; Федоров А.В. Правовое регулирование содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. / А.В. Федоров, А.В. Шахматов. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. - С. 177-178; Оперативно-розыскная деятельность: учебник. / О.А. Вагин [и др.]; под ред. К.К. Горяинова и [и др.]. - М.: ИНФРА-М, 2002. - С. 244-245.
35 Шумилов А.Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учебник для вузов. / А.Ю. Шумилов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2007. - С. 120.
36 Оперативно-розыскная деятельность: учебник. / О.А. Вагин [и др.]; под ред. К.К. Горяинова и [и др.]. - М.: ИНФРА-М, 2002. - С. 245.
тайне) (ч. 1 ст. 17 Закона об ОРД (ч. 1 ст. 12 ФЗ об ОРД)). Ответственность за умышленное или по неосторожности разглашение сведений, составляющих государственные секреты, предусмотрена в ст.ст. 373, 374, 375 УК (за умышленное разглашение государственной тайны - ст. 283 УК РФ), а также в ст. 22.15 КоАП (за разглашение информации с ограниченным доступом - ст. 13.14 КоАП РФ).
Рассматривая механизм реализации юридической ответственности, необходимо отметить, что действующими законодательными актами не определен последующий порядок дальнейшей передачи сведений о личности негласного помощника (которая составляет государственную тайну) заинтересованным органам и должностным лицам. В частности, не установлены процедурные требования по разрешению споров по контрактным обязательствам, а также по возбуждению уголовного дела в отношении такой категории лиц, не урегулирован процесс собирания и оценки доказательств, не обозначены основные начала рассмотрения дела в суде. Фактически не регламентируется ни порядок судебного разбирательства такого рода дел, ни порядок ведения секретного делопроизводства при этом. Положениями ч. 2 ст. 23 и ч. 3 ст. 287 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь37 (далее - УПК) предусмотрена лишь возможность разбирательства уголовного дела в закрытом судебном заседании и возложение обязанности о неразглашении государственных секретов на лиц, участвующих в таком заседании (аналогичным образом данные вопросы регламентируются и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (ч. 2 ст. 241, ч. 24 ст. 328)38). Однако такой подход фактически не решает проблему сохранения госсекретов в уголовном процессе.
В определенной степени регламентируются вопросы разбирательства дел, связанных с госсекре-тами, при рассмотрении их хозяйственными судами.39 Однако указанным судам не подсудны дела, связанные с нарушением лицами, оказывающими конфиденциальное содействие, своих правовых обязанностей. Вместе с тем установленная там процессуальная процедура может быть использована при рассмотрении таких дел в судах общей юрисдикции.
37 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь, 16 июля 1999 г., № 295-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2000. -№ 77-78. - 2/71.
38 Уголовный кодекс Российской Федерации, 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52 (ч. 1). - Ст. 4921.
39 О порядке рассмотрения хозяйственными судами дел, связанных с государственными секретами: Постановление Пленума Высшего хозяйственного суда Республики Беларусь от 2 декабря 2005 г., № 28 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2006. - № 9. - 6/467.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что лица, оказывающие конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, обладают специальным правовым статусом, который обеспечивает выполнение ими специальных функций по оказанию помощи этим органам в решении задач ОРД. На современном этапе исследования проблемы правового регулирования конфиденциального содействия в качестве элементов специального правового статуса указанной категории лиц целесообразно рассматривать: а) права; б) обязанности; в) ответственность.
В целях оптимизации правового статуса лиц, оказывающих конфиденциальное содействие оперативно-розыскным органам, целесообразно внести изменения и дополнения в Закон об ОРД. Кроме того, представляется целесообразным в указанном законе, а также в УПК предусмотреть положения, которые бы позволяли проводить разбирательство в суде уголовных дел подобного характера. Одновременно является необходимым установить порядок разрешения споров, связанных с невыполнением одной из сторон условий контракта о конфиденциальном содействии.
Пристатейный библиографический список
1. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. - М.: Издательская группа НОРМА -ИНФРА-М, 2000.
2. Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник (для юрид. вузов). - 4-е изд., стер. - М.: Омега-Л, 2007.
3. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М.: Наука, 1979.
4. Вишневский А.Ф. Общая теория государства и права: учебник. / А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский; под общ. ред. В.А. Кучинского. - М.: Изд-во деловой и учеб. лит-ры, 2004.
5. Горяинов К.К. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: комментарий. / К.К. Горяинов, Ю.Ф. Кваша, К.В. Сурков; под ред. П.Г. Пономарева. - М.: Новый Юрист, 1997.
6. Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право, 1998. -№ 2.
7. Кашанина Т.В. Частное право: учебник. - М.: Экс-мо, 2009.
8. Колбасин Д.А. Гражданское право. Общая часть: учеб. пособие. - Минск: ФУАинформ, 2009.
9. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный). / Головина С.Ю. и [др.]; отв. ред. А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. - М.: Юрист, 2005.
10. Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности». / О.А. Вагин [и др.]. -М.: Норма, 2006.
11. Коренев А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. - 1998. - № 7.
12. Кучинский В.А. Личность, свобода, право. - М.: Юрид. лит., 1978.
13. Малько А.В. Законные интересы как правовая категория. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.
14. Матузов Н.И. Исследование проблемы юридических обязанностей граждан СССР // Сов. государство и право. - 1980. - № 12.
15. Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1987.
16. Михайлов В.И. Таможенные преступления: уголовно-правовой анализ и общие вопросы оперативнорозыскной деятельности. / В.И. Михайлов, А.В. Федоров; под ред. А.В. Федорова. - СПб.: Юридический центр Пресс, 1999.
17. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности». / И.И. Басецкий [и др.]. - Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2001.
18. Общая теория права: курс лекций. / В.К. Бабаев [и др.]; под общ. ред. В.К. Бабаева; М-во внутр. дел. Рос. Федерации, Нижегородская высш. школа. - Н. Новгород, 1993.
19. Оперативно-розыскная деятельность: учебник. / О.А. Вагин [и др.]; под ред. К.К. Горяинова и [и др.]. -М.: ИНФРА-М, 2002.
20. Основы оперативно-розыскной деятельности: учеб. пособие. / С.И. Давыдов [и др.]; под ред. А.Е. Че-четина; М-во внутр. дел Рос. Федерации; Барнаульск. юрид. институт. - Барнаул, 2003.
21. Пустобаева Л.А. О понятии субъективного права // Правоведение. - 1984. - № 3.
22. Стахов А.И. Понятие и отличительные признаки административно-правового договора об обеспечении безопасности // Административное право и процесс. -2007. - № 1.
23. Теория оперативно-розыскной деятельности: учебник. / Вагин О.А. [и др.]; под ред. К.К. Горяинова [и др.]. - М.: Изд-во НОРМА, 2006.
24. Федоров А.В. Правовое регулирование содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. / А.В. Федоров, А.В. Шахматов. -СПб.: Юридический центр Пресс, 2005.
25. Шахматов А.В. Агентурная работа в оперативнорозыскной деятельности (теоретико-правовое исследование российского опыта): Автореф. дис. докт. юрид. наук. - СПб., 2005.
26. Шумилов А.Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учебник для вузов. / А.Ю. Шумилов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2007.
27. Явич Л.С. Общая теория права. - Л., 1976.
