CC BY
24
В.И. Стародубов,
д.м.н., профессор, академик РАН, директор ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России,
г. Москва, Россия, [email protected] В.И. Перхов,
д.м.н., заведующий отделением ценообразования высокотехнологичной медицинской помощи ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, Россия, [email protected]
Е.В. Нефедова,
аспирант ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, Россия, [email protected]
структура и проблемы медицинского сектора новой
программы фундаментальных
научных исследований государственных академий наук
УДК 378.2
Стародубов В.И., Перхов В.И, Нефедова Е.В. Структура и проблемы медицинского сектора новой программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук (ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, Россия)
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы планирования и финансирования научно-исследовательской деятельности в сфере медицинской науки, осуществляемой за счет бюджетных средств. Авторами показано, что дезинтеграция научных процессов приводит к снижению интенсивности научного поиска и внедрения достижений медицинской науки в практическое здравоохранение. Авторы приходят к выводу о необходимости повышения эффективности управления медицинскими научными исследованиями и более четкого определения приоритетов развития медицинской науки.
Ключевые слова: здравоохранение, медицинская наука, научные исследования, бюджетное финансирование.
Актуальность
Новейшие технологические разработки, достижения в фундаментальной и прикладной медицинской науке предоставляют в распоряжение медицинских работников все более эффективные методы диагностики, лечения и профилактики, что обусловливает наблюдающуюся в общемировом масштабе тенденцию к увеличению числа биомедицинских научных исследований. При этом бюджетное финансирование науки является одним из ключевых государственных инструментов, который широко используется во всех странах мира. Прямое финансирование выделяется для поддержки отдельных организаций государственного сектора науки, университетов или их сети, создания или поддержания ин-
© В.И. Стародубов, В.И. Перхов, Е.В. Нефедова, 2016 г.
енеджер №2
здравоохранения 2016
новационной инфраструктуры, а также селективной поддержки определенных направлений исследований, реализуемых в рамках программ различного уровня. В России также используются разные способы и механизмы планирования и финансирования научных исследований, при этом важнейшей формой планирования показателей научной деятельности являются государственные программы [1,6,7,8].
Государственные программы, в том числе программы фундаментальных исследований, являются инструментом реализации приоритетных задач государства и одновременно формой бюджетного финансирования академических государственных учреждений [2].
Цель исследования
Выявить и описать проблемы, связанные с актуализацией Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук как инструмента планирования и финансирования медицинской науки.
Материалы и методы
Источником информации для проведения исследования явились нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы бюджетного планирования и финансирования в секторе медицинской науки. Исследование выполнено с использованием документального, аналитического методов, а также методов описательной статистики и экспертных оценок.
Результаты исследования
Одной из важнейших программ в научной сфере является Программа фундаментальных научных исследований государственных академий наук. Это единственная программа, которая содержит детальный план расходования средств федерального бюджета на реализацию планов научных исследований в разрезе научных направлений. Программа впервые была разработана и утверждена в 2008 году Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным
законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, и охватывала период до 2012 года. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. № 2237-р утверждена новая редакция Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук, охватывающая период до 2020 года.
До 2013 года крупнейшими исполнителями Программы фундаментальных научных исследований являлись Российская академия наук и её региональные отделения (бюджет в 2013 году - 55,0 млрд. рублей), Российская академия медицинских наук (4,9 млрд. рублей) и Российская академия сельскохозяйственных наук (7,3 млрд. рублей).
В 2013 году в общей структуре расходов средств федерального бюджета на реализацию планов фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований по научным направлениям в научных организациях, подведомственных РАН, РАМН и РАСХН, сумма расходов на медицинские научные исследования составляла 7,2% от всех расходов поименованных трех государственных академий, уступая расходам на физические науки (19,0%), на науки о Земле (15,0%), на биологические науки (13,9%), на химические науки и науки о материалах (11,3%) - рис. 1.
В секторе медицинской науки, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. № 2237-р, содержится 228 детальных направлений фундаментальных научных исследований в области медицинской науки - от картирования и идентификации генов наследственных болезней до разработки научных основ формирования эффективной политики и стратегии в системе здравоохранения с учетом процессов глобализации. При этом можно выделить четыре основных направления исследований, удельный вес объема финансирования
№2 Менеджер
201Б адравоохрвнвния
Рис. 1. Структура расходов средств федерального бюджета на реализацию планов фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований по научным направлениям в научных организациях, подведомственных РАН, РАМН и РАСХН, на 2013 год (общая сумма ассигнований - 67,2 млрд. рублей)
которых превышает 10% от суммарных объемов бюджетных ассигнований. Это 1) исследование фундаментальных основ жизнедеятельности в норме и при патологии; 2) инвазивные технологии; 3) фармакологическая коррекция процессов жизнедеятельности; 4) новые технологии формирования здорового образа жизни, первичной профилактики, диагностики и лечения основных заболеваний человека.
Всего на эти направления исследований, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации, в 2013 году планировалось израсходовать 2,7 млрд. рублей, а в 2016 году - 3,0 млрд. рублей, или 55% суммарного объема ассигнований федерального бюджета на реализацию программы фундаментальных научных исследований в области медицины.
Прочие направления исследований (44,8% объемов ассигнований) включают изучение
закономерностей и механизмов влияния окружающей и производственной среды на состояние здоровья и качество жизни населения, фундаментальные и прикладные исследования по проблемам инфекционной эпидемиологии, геномику, протеомику, нано-технологии и другие (рис. 2).
Все эти показатели касались организаций, находившихся в ведении Российской академии медицинских наук до дня вступления в силу Федерального закона от 27.09.2013 № 253-Ф3 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Как известно, согласно этому Закону, Российская академия медицинских наук реорганизована путём присоединения к РАН, а организации, находившиеся в её ведении, переданы в ФАНО России.
Распоряжением Правительства РФ от
1енеджер №2
здравоохранения 2016
Рис. 2. структура объемов ассигнований федерального бюджета на реализацию в 2013 году программы фундаментальных медицинских научных исследований по направлениям, согласно распоряжению Правительства российской Федерации от 3 декабря 2012 г. № 2237-р
28.10.2015 № 2179-р «О внесении изменений в Программу фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013-2020 годы...», в Программу фундаментальных научных исследований государственных академий наук внесены изменения и дополнения, учитывающие реорганизацию РАМН, образование ФАНО России и касающиеся в том числе принципов формирования и реализации Программы.
В частности, указано, что Программа должна обеспечивать концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях развития фундаментальных наук с учетом мировых тенденций развития науки, а эффективность реализации Программы должна быть обеспечена путем координации фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований в масштабах Российской Федерации. Указано также, что потребность
формирования Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013-2020 годы обусловлена в том числе «необходимостью координации фундаментальных научных исследований, проводимых в научных организациях государственных академий наук, подведомственных Федеральному агентству научных организаций». Таким образом, несмотря на то, что функции и полномочия учредителя научных организаций, находившихся в ведении РАН, РАМН и РАСХН, выполняет в настоящее время ФАНО России, эти организации сохраняют статус академических.
общая сумма ассигнований на реализацию планов фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований по научным направлениям в научных организациях, подведомственных ран, рамн
№2 Менеджер
201Б здравоохранения
и РАСХН, на 2016 год, согласно новой Программе, составляет 75,8 млрд. рублей, из них на проведение фундаментальных медицинских научных исследований - 5,5 млрд. рублей. При этом важно отметить, что структура расходов средств федерального бюджета на реализацию планов фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований по научным направлениям на 2016 год полностью соответствует структуре 2013 года. Структура финансирования фундаментальных медицинских научных исследований по направлениям также осталась неизменной.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время в экономически развитых странах отмечается усиление роли профилактики болезней, а также активное практическое внедрение технологий, направленных на повышение адаптационных возможностей организма человека. Происходит постепенное движение от лекарств, борющихся с болезнью, к лекарствам, предупреждающим или вылечивающим болезнь на самых ранних стадиях. Одновременно с этим увеличивается количество и растет качество диагностических процедур, позволяющих определять патологию на самых ранних стадиях развития болезни.
Экспертным путем мы выполнили «нозологическую классификацию» направлений медицинских научных исследований в рамках программы фундаментальных научных исследований и выбрали направления, предметом которых явно являются исследования по разработке новых технологий оказания медицинской помощи при болезнях системы кровообращения и злокачественных новообразованиях - двух наиболее частых причин случаев смерти, составляющих 70% всех смертей.
Таких направлений оказалось семь: хирургия сердца и сосудов, новые технологии формирования здорового образа жизни, первичной профилактики, диагностики и лечения сердечно-сосудистых заболеваний, разработка
теоретических вопросов канцерогенеза, вирусологии, иммунологии, биологии и биохимии опухолей, технологии комбинированного лечения злокачественных новообразований, технологии комплексной диагностики злокачественных новообразований и детская онкология. Суммарно на эти направления научных исследования в 2015 году запланировано 608,6 млн. рублей, или 12,6% от общей суммы финансирования медицинской науки в 2015 году, согласно программе (4823,1 млн. рублей); а в 2016 году -693,0 млн. рублей, или те же 12,6% от общей суммы финансирования медицинской науки в 2016 году, согласно обновленной Программе (5491,3 млн. рублей).
В соответствии с пунктом 5.3.3. Постановления Правительства РФ от 25.10.2013 № 959 (ред. от 13.03.2015)<Ю Федеральном агентстве научных организаций», ФАНО России разрабатывает совместно с федеральным государственным бюджетным учреждением «Российская академия наук» план проведения фундаментальных и поисковых научных исследований научными организациями, подведомственными Агентству, в рамках выполнения программы фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период.
В том числе для реализации этой функции ФАНО России в конце 2014 года создало Научно-координационный совет, имеющий 9 рабочих групп по различным направлениям деятельности. Вместе с тем, рассмотренные на примере медицинской науки вопросы и проблемы эволюции Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук показали, что существующая система управления фундаментальной наукой находится в среде разногласий.
В частности, в 2015 году, несмотря на полугодовой период времени между фактом сокращения числа научных медицинских учреждений ФАНО России в связи с передачей согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 13 марта 2015 года № 421-р в ведение Минздрава России
енеджер №2
здравоохранения 2016
Таблица
Динамика объемов ассигнований федерального бюджета на проведение фундаментальных научных исследований в сфере медицинской науки по Программе фундаментальных научных исследований государственных академий наук
Млн. рублей
Магистральные направления фундаментальных научных исследований (наименования приведены в сокращенном варианте) Распоряжение Правительства Российской Федерации
от 3 декабря 2012 г. № 2237-р от 31 октября 2015 г. № 2217-р 4/3,%
1 3 4 5
Исследование фундаментальных основ жизнедеятельности в норме и при патологии 922,40 959,98 4,1%
Инвазивные технологии 706,70 721,98 2,2%
Фармакологическая коррекция процессов жизнедеятельности 691,80 719,96 4,1%
Новые технологии формирования здорового образа жизни, первичной профилактики, диагностики и лечения основных заболеваний человека 625,90 639,40 2,2%
Изучение закономерностей и механизмов влияния окружающей и производственной среды и условий жизнедеятельности на состояние здоровья и качество жизни населения России 514,80 525,88 2,2%
Фундаментальные и прикладные исследования по проблемам инфекционной эпидемиологии 494,50 505,39 2,2%
Геномные и постгеномные технологии 461,20 477,40 3,5%
Фундаментальные и прикладные проблемы онкологии 403,80 412,48 2,2%
Проблемы охраны здоровья матери и ребенка 282,70 288,79 2,2%
Медицинские клеточные технологии 230,60 239,98 4,1%
Общий итог 5 334,40 5 491,27 2,9%
ФГБУ «Российский онкологический научный центр имени Н.Н. Блохина», ФГБУ «Научный центр сердечно-сосудистой хирургии имени А.Н. Бакулева», ФГБУ «Научный центр здоровья детей» и ФГБУ «НИИ нейрохирургии им. академика Н.Н. Бурденко», объем финансирования фундаментальных медицинских исследований в учреждениях ФАНО России на 2016 год должен был быть сокращен в сравнении с 2015 годом не менее чем на 1,3 млрд. рублей. Эта сумма отражает расходы федерального бюджета на проведение фундаментальных научных исследований в указанных учреждениях в 2015 году, согласно данным официального сайта для размещения
информации о государственных (муниципальных) учреждениях (http://bus.gov.ru/).
Фактически объемы ассигнований федерального бюджета на проведение фундаментальных научных исследований в сфере медицинской науки для ФАНО России увеличены в целом с 5,3 до 5,5 млрд. рублей (таблица).
В Программе никак не обозначена роль научных медицинских учреждений, находящихся в ведении Минздрава России. Вместе с тем, для этих учреждений в рамках государственной программы «Развитие здравоохранения» на 2016 год запланировано 15,3 млрд. рублей ассигнований федерльного бюджета, из них 12,5 млрд. рублей - на прикладные
№2 Менеджер
201Б адравоохрвнвщ/т
научные исследования, и 2,8 млрд. рублей -на фундаментальные научные исследования. Кроме этих расходов, для учреждений Минздрава России на 2016 год запланировано 8,1 млрд. рублей на медицинскую помощь, оказываемую в рамках клинической апробации новых методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации. Клинические исследования - завершающий этап НИР по разработке новых лекарственных препаратов, методов диагностики и профилактики. Поэтому клиническую апробацию новых методов также можно отнести к научной деятельности. Таким образом, в 2016 году в научные медицинские учреждения Минздрава России из федерального бюджета будет направлено в четыре раза больше средств (23,4 млрд. рублей), чем в учреждения ФАНО России на осуществление научной деятельности, которая в Программе фундаментальных научных исследований не отражается.
Выводы
По мнению авторов, рассмотренные в настоящем исследовании проблемы формирования плановых показателей Программы фундаментальных научных исследований на 2016 год и последующие периоды, включая её структуру, являются в том числе результатом отделения управления научными ресурсами от управления научными исследованиями, а реальный путь оптимизации организационных и финансовых затрат государства по управлению научными организациями и научными исследованиями становится все труднее рассмотреть в малопонятной структуризации научных организаций, в лавине цифр, документов и мнений.
При этом центр принимаемых решений по тематике научных работ смещается из государственного аппарата в научные заведения. Все чаще ученые сами для себя определяют направления научных исследований, научные организации сами себе формируют показатели государственных заданий на научно-исследовательские работы, а отбор научных
проектов государственными научными фондами определяется структурой и фактическими возможностями научного сообщества и институтов, специализацией кафедр, а не состоянием экономического рынка или, как в случае с медицинской наукой, состоянием здоровья населения, медико-демографическими проблемами страны. Все это создает предпосылки для замыкания науки и инновационной сферы на себя, отделения ставящихся перед научными организациями и коллективами задач от проблем экономического, социального развития страны.
Предложения
По нашему мнению, в здравоохранении планирование научных исследований и медицинской помощи должно основываться на таких важных показателях, как смерть, инвалидность, качество жизни. В нашей стране инфаркты миокарда и инсульты, злокачественные новообразования, а также травмы и отравления являются причинами смерти в 55%, 15% и 9% случаях соответственно. Поэтому медицинская научно-техническая деятельность и её результаты должны способствовать получению и углублению имеющихся знаний, прежде всего в онкологии и при болезнях системы кровообращения.
Среди случаев смерти от наиболее частых причин есть случаи, предотвратимые силами и средствами системы здравоохранения (медицинская профилактика, своевременная и качественная медицинская помощь). Это относится прежде всего к смерти от внешних причин (травмы) - до 60% случаев у мужчин и 43% у женщин, а также к смерти от болезней системы кровообращения - до 14% у мужчин и до 22% у женщин. Что касается случаев смерти от болезней органов дыхания, пищеварения, инфекций, осложнений беременности, родов и послеродового периода, то, опираясь на мнение экспертов, можно отметить, что усилиями системы здравоохранения потери от указанных причин могут быть сокращены в 2-3 раза [4].
1енеджер №2
здравоохранения 2016
Поэтому другим важнейшим направлением как фундаментальных, так и прикладных научных исследований является разработка концептуальных основ государственной политики в здравоохранении и механизмов её реализации, направленных на возрождение в системе охраны здоровья таких утраченных качеств, как эффективность, системность и целостность.
Из других приоритетов следует отметить проблему биобезопасности в связи с расширением масштабов терроризма как в нашей стране, так и за рубежом. С учетом обширности территории России, в условиях освоения арктического и дальневосточного регионов, важнейшими являются исследования, направленные на изучение адаптационно-компенсаторных механизмов и процессов выздоровления в различных экологических и климатогеографических условиях. Обострившаяся проблема ВИЧ обуславливает необходимость увеличения объема фундаментальных исследований по созданию инновационных анти-ВИЧ препаратов.
Заключение
Наука вообще и медицинская наука в частности является сложнейшей социально-экономической системой, внешние и внутренние проблемы которой настолько обострились, что потребовалась реформа, рассматриваемая многими как веха в отечественной науке [9].
Однако и после реформы медицинская наука и более 200 государственных учреждений медицинской науки оказались в зоне ответственности нескольких ведомств (ФАНО России, Минздрава России, Росздравнадзора, Ро-спотребнадзора, ФМБА России), что тормозит инновационное развитие здравоохранения
и снижает его наукоёмкость, создает условия для бессистемности исследований, приводит к распылению средств и размазыванию ответственности за результат, а также к межведомственным разногласиям.
В частности, утверждение Правительством Российской Федерации в мае 2015 года [3] Правил координации деятельности Федерального агентства научных организаций и ФГБУ «Российская академия наук» является ответной мерой на большое число разногласий между ФАНО России и РАН и направлено на их урегулирование. Однако в условиях сохраняющейся ведомственной разобщенности медицинских научных организаций ожидать существенных функциональных сдвигов в федеральном секторе медицинской науки пока не приходится. Доказательство этому - результаты исследования, свидетельствующие о формальном подходе к планированию фундаментальной научной деятельности и формулировке научных задач в медицинской части Программы фундаментальных научных исследований на 2016 год и период до 2020 года.
Необходима осознанная корректировка предметной направленности и создание условий для успешного выполнения Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук, а она в свою очередь должна обеспечивать бюджетное финансирование приоритетных направлений научно-исследовательских работ. Для этого указанной программе нужно придать статус государственной. Также должны существовать отраслевые структуры, объединяющие научные ресурсы и обеспечивающие увязку их использования с научными результатами, в том числе по практическому внедрению инноваций.
1. Глухова Е.А. Мониторинг процессов и оценка результативности научной деятельности // Здравоохранение Российской Федерации. - 2012. - № 5. - С. 7-10.
№2 Менеджер
201Б адравоохрвнвщ/т
2. Дежина И.Г. Механизмы государственного финансирования науки в России. - Москва: ИЭПП, 2006. - 130 с.
3. Постановление Правительства РФ от 29.05.2015 № 522 «О некоторых вопросах деятельности Федерального агентства научных организаций и федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук» (вместе с «Правилами координации деятельности Федерального агентства научных организаций и федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук» при реализации возложенных на них полномочий»).
4. Предотвратимая смертность в России и пути её снижения / Под научной редакцией Ю.В. Михайловой, А.Е. Ивановой. - М.: ЦНИИОИЗ, 2006. -312 С.
5. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009)«0 Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»).
6. Соколов Д.А. Современные подходы к оценке источников финансирования российского здравоохранения по версии системы счетов // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика. - 2008. - № 8 (50). - С. 232-235.
7. Стародубов В.И., Куракова Н.Г., Цветкова Л.А., Маркусова В.А. Российская медицинская наука в зеркале международного и отечественного цитирования // Менеджер здравоохранения. - 2011. - № 1. -С. 6-20.
8. Стародубов В.И., Флек В.О., Дмитриева Е.Д. Комплексная оценка финансирования здравоохранения Российской Федерации по версии системы счетов за период с 2000 по 2006 годы // Менеджер здравоохранения. - 2007. - № 10. - С. 4-11.
9. Федеральный закон от 27.09.2013 № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
UDC 378.2
Starodubov V.I., Perkhov V.I., Nefedova E.V. Structure and challenges of the medical division of the new programme of fundamental scientific research of state science academies (Federal Research Institute for Health Organization and Informatics of Ministry of Health of the Russian Federation, Moscow)
Abstract. The article considers the questions of planning and financing the scientific-research activity in the field of medical science, realized at the cost of the state budget. Authors demonstrate that disintegration of scientific processes leads to a decrease of intensity of scientific search and implementation of achievements in medical sciences in the health care practice. Authors conclude that it is necessary to increase the effectiveness of the management of scientific research and more clearly define the priorities of the medical sciences development. Keywords: health care, medical science, scientific research, state financing.
енеджер №2
здравоохранения 2016
