CC BY
1УДК 342.951
DOI: 10.70569/2949-5725.2024.4.3.011
Структура административной процедуры аккредитации образовательной деятельности
А.А. Краснощеков
Саратовская государственная юридическая академия,
Саратов, Российская Федерация
k_ap@ssla.ru
Аннотация. Изменение правового регулирования государственной аккредитации образовательной деятельности, произошедшее в последние годы в Российской Федерации, обусловливает актуальность не только исследования ее процессуальных аспектов, но и теоретического осмысления соответствующей административной процедуры. Действующие нормативные акты не закрепляют перечня ее стадий, безосновательно используя термин «административная процедура» для обозначения ряда процессуальных действий, складывающихся в рамках самостоятельной процедуры государственной аккредитации. В науке недостаточное внимание уделяется и определению сущности аккредитационного мониторинга как инструмента повышения качества реализации образовательных программ в высшем учебном заведении. В представленной статье дана характеристика стадий административной процедуры аккредитации образовательной деятельности в сфере высшего образования; определено место аккредитационного мониторинга, а также деятельности по обжалованию решений и действий (бездействия) аккредитационного органа и его должностных лиц в ее структуре.
Ключевые слова: образование, аккредитация, мониторинг, обжалование, административный процесс, аккредитационные показатели.
Для цитирования: Краснощеков А.А. Структура административной процедуры аккредитации образовательной деятельности // Право и государственность. 2024. № 3 (4). С. 70-75.
Structure of the administrative procedure for accreditation of educational activities
A.A. Krasnoshchekov
Saratov State Law Academy, Saratov, Russian Federation k_ap@ssla.ru
Abstract. The change in the legal regulation of state accreditation of educational activities that has occurred in recent years in the Russian Federation determines the relevance of studying not only its procedural aspects, but also a theoretical understanding of the corresponding administrative procedure. The current regulations do not establish a list of its stages, groundlessly using the term «administrative procedure» to denote a number of procedural actions that develop within the framework of an independent state accreditation procedure. Insufficient attention paid in science to defining the essence of accreditation monitoring as a tool for improving the quality of implementation of educational programs in a higher educational institution. The presented article provides a description of the stages of the administrative procedure for accreditation of educational activities in the field of higher education; the place of accreditation monitoring, as well as activities to appeal decisions and actions (inaction) of the accreditation body and its officials in its structure is determined.
Keywords: education, accreditation, monitoring, appeal, administrative process, accreditation indicators.
For citation: Krasnoshchekov A.A. Structure of the administrative procedure for accreditation of educational activities // Law and statehood. 2024. № 3 (4). P. 70-75.
В структуру административной процедуры государственной аккредитации образовательной деятельности в сфере высшего образования входят как обязательные, так и факультативные стадии. Так, целью ста-
дии возбуждения аккредитационного дела выступает решение вопроса о возможности рассмотрения заявления о государственной аккредитации и приложенных к нему документов. Моментом возникновения ад-
министративной процедуры является поступление заявления, которое подлежит регистрации.
На данной стадии осуществляется межведомственное информационное взаимодействие. Согласно Административному регламенту, Рособрнадзором «направляется запрос в Федеральную налоговую службу, предусматривающий получение сведений из единого государственного реестра юридических лиц; запрос в Федеральное казначейство в целях получения сведений об уплате государственной пошлины»1. На стадии возбуждения заявление и документы подлежат проверке на предмет соответствия нормативно установленной форме, а также с точки зрения полноты и достоверности содержащихся в них сведений. Результатом проверки заявления и документов является их прием к рассмотрению, после чего стадия возбуждения завершается.
В течение трех рабочих дней со дня принятия заявления и документов к рассмотрению Рособрнадзор издает распорядительный акт о проведении аккредитационной экспертизы. Издание соответствующего акта следует признать моментом начала стадии рассмотрения аккредитационного дела. Это обосновано тем, что экспертиза необходима для определения соответствия качества образования нормативно установленным ак-кредитационным показателям.
При этом важно отметить, что ст. 92 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) закрепляет в качестве цели процедуры государственной аккредитации образовательной деятельности «подтверждение аккредита-ционным органом соответствия качества образования в организации, осуществляющей образовательную деятельность по заявленным для государственной аккредитации образовательным программам, установленным аккредитационным показателям»2.
Поскольку стадия рассмотрения аккре-
дитационного дела является центральной в анализируемой процедуре, ее результат является определяющим для достижения цели государственной аккредитации образовательной деятельности в сфере высшего образования. Результаты аккре-дитационной экспертизы оформляются заключением экспертной группы и актом о результатах проведенной аккредитацион-ной экспертизы, составленным работником Рособрнадзора, ответственным за рассмотрение заключения.
На основе заключения принимается решение о предоставлении государственной услуги или об отказе в ее предоставлении. Решение о предоставлении государственной услуги, на основании которого организации направляется результат, оформляется распорядительным актом Рособрнадзора. Принятием соответствующего решения стадия рассмотрения аккредитационного дела завершается.
Стадия предоставления результата государственной услуги связана с ведением так называемого реестра организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам. После внесения сведений в реестр образовательной организации направляется уведомление о ее государственной аккредитации. Результат государственной услуги организация может также получить посредством обращения к единому порталу или информационной системе Рособрнадзора. Факт получения результ та предоставления государственной услуги подлежит внесению в реестр. Согласно Административному регламенту, на этом процедура завершается. Однако стоит отметить, что новейшие изменения законодательства позволяют сделать вывод о необходимости более широкого понимания рассматриваемой процедуры, выходящего за рамки решения вопроса о возможности выдачи свидетельства о государственной аккредитации.
1 Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности : приказ Рособрнадзора от 4 июля 2023 г. № 1287. Доступ из Официального интернет-портала правовой информации.
2 Об образовании в Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 (ред. от 22 июня 2024 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598; 2024. № 26. Ст. 3561.
Так, 24 апреля 2023 г. издан совместный приказ Рособрнадзора, Минпросвещения России, Минобрнауки России «Об осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, Министерством просвещения Российской Федерации и Министерством науки и высшего образования Российской Федерации аккреди-тационного мониторинга системы обра-зования»1. Ему подлежат образовательные организации, уже имеющие государственную аккредитацию, при наличии обучающихся, прошедших государственную итоговую аттестацию по соответствующим образовательным программам.
Данный акт не закрепляет цель аккре-дитационного мониторинга. Однако согласно ст. 97 Закона об образовании, «мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов». Законодательство рассматривает аккреди-тационный мониторинг как часть мониторинга системы образования, определяя, что его предметом является «систематическое стандартизированное наблюдение за выполнением организациями, осуществляющими образовательную деятельность, аккредитационных показателей».
Периодичность осуществления аккре-дитационного мониторинга составляет не реже одного раза в три года. Впервые он был проведен в 2023 г. Согласно вышеназванному приказу, порядок аккредитаци-онного мониторинга включает в себя «сбор информации; ее обработку, обобщение и анализ путем сопоставления, систематизации, обобщения и структурирования; подготовку итогового отчета; направление его Рособрнадзором в Министерство просвещения Российской Федерации и Министерство науки и высшего образования Российской Федерации; подготовку рекомендаций по повышению качества образования и направление их в образовательные организации; размещение итогового отчета
на официальных сайтах Рособрнадзора, Министерства просвещения Российской Федерации и Министерства науки и высшего образования Российской Федерации».
Внедрение аккредитационного мониторинга послужило следствием установления бессрочного характера процедуры государственной аккредитации образовательной деятельности. Ввиду этого, а также моратория на проведение контрольно-надзорных мероприятий он выступает способом обеспечения гарантий получения качественного образования гражданами со стороны государства. Как справедливо отмечают исследователи, «внесенные нормативные изменения снижают бюрократическую нагрузку на образовательные организации, связанную с подготовкой документов для периодического прохождения государственной аккредитации, а также предусматривают реальный переход к оценке качества образовательных программ» [2, с. 11].
По мнению И.В. Костериной, аккреди-тационный мониторинг - это мера государственного контроля в сфере образования [3, с. 9]. А.Ю. Назинцева подчеркивает, что «контрольно-надзорная деятельность является одним из механизмов обеспечения законности существующих правовых отношений, а также средством своевременного выявления нарушений, в том числе в сфере образования» [4, с. 408]. С.М. Рукавишников говорит об успешной практике антимонопольного комплаенса, когда при коммерческих организациях создаются специальные структурные подразделения, анализирующие риски нарушения антимонопольного законодательства и непрерывно взаимодействующие с уполномоченными органами для минимизации таких рисков [1, с. 60]. В то же время важно отметить, что ак-кредитационный мониторинг не является инструментом государственного контроля (надзора).
Так, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контро-
1 Об осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, Министерством просвещения Российской Федерации и Министерством науки и высшего образования Российской Федерации аккредитационного мониторинга системы образования : приказ Рособрнадзора № 660, Минпросвещения России № 306, Минобрнауки России № 448 от 24 апреля 2023 г. Доступ из Официального интернет-портала правовой информации.
ле в Российской Федерации»1 регламентирует порядок наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности). Однако положения законодательства о государственном контроле (надзоре) не распространяются на процедуру аккредитационного мониторинга. По его результатам не применяются меры административного принуждения в виде лишения государственной аккредитации, приостановления или аннулирования лицензии на осуществление образовательной деятельности. Данные аккредитацион-ного мониторинга позволяют выработать рекомендации для образовательных организаций, не получивших необходимое количество баллов по тому или иному ак-кредитационному показателю, а также выявить причины соответствующей ситуации.
Таким образом, аккредитационный мониторинг следует рассматривать в неразрывной связи с процедурой государственной аккредитации. Несмотря на то, что в вышеупомянутом приказе он рассматривается в качестве самостоятельной административной процедуры, необходимо отметить, что аккредитационный мониторинг выступает способом обеспечения соответствия качества образования аккредитаци-онным показателям, что и является целью процедуры государственной аккредитации образовательной деятельности. Он проводится в отношении всех образовательных организаций высшего образования, получивших государственную аккредитацию. В связи с этим стадия аккредитационного мониторинга является обязательной стадией рассматриваемой административной процедуры.
Факультативная стадия - стадия исправления допущенных опечаток и (или) ошибок в сведениях, содержащихся в реестре, осуществляется лишь при наличии соответствующего заявления. Согласно Административному регламенту, в ее рамках реализуются следующие административные процедуры: «прием заявления об исправлении допущенных опечаток и (или) ошибок в сведениях, содержащихся в рее-
стре; принятие решения о предоставлении (об отказе в предоставлении) государственной услуги; предоставление результата государственной услуги».
Однако поскольку элементами стадий административных процедур являются их этапы, более корректным выступает рассмотрение обозначенных процессуальных действий в качестве таких этапов, а не отдельных административных процедур. Исправление допущенных опечаток и (или) ошибок в сведениях, содержащихся в реестре, не представляется возможным рассматривать и в качестве самостоятельной административной процедуры, поскольку внесение в реестр соответствующих исправлений допускается лишь при наличии ранее принятого решения Рособрнадзора о государственной аккредитации.
Следует отметить, что административная процедура государственной аккредитации также может быть связана с внесением изменений в сведения, содержащиеся в реестре, в связи с проведением государственной аккредитации в отношении ранее не аккредитованных основных образовательных программ высшего образования, содержащих сведения, составляющие государственную тайну.
Перечень процессуальных действий, а следовательно, и стадий административной процедуры при этом является аналогичным установленному для общего порядка государственной аккредитации образовательной деятельности. Это обусловлено и общим правовым результатом различных вариантов оказания государственной услуги - предоставлением государственной аккредитации. Предметом аккредитационной экспертизы в обоих вариантах выступает установление соответствия качества образования аккреди-тационным показателям по заявленным для государственной аккредитации образовательным программам.
Стоит также обратить внимание на то обстоятельство, что Административный регламент устанавливает возможность досудебного (внесудебного) порядка обжалования
1 О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (ред. от 25 декабря 2023 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 31 (ч. 1). Ст. 5007; 2024. № 1 (ч. 1). Ст. 6.
решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также его должностных лиц. Так, заинтересованные лица имеют право подать жалобу на решения Рособрнадзора и (или) действия (бездействие) его должностных лиц в порядке, предусмотренном главой 2.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1.
То обстоятельство, что решения Рособрнадзора, принятые по результатам процедуры государственной аккредитации в сфере высшего образования, а также действия (бездействие) должностных лиц, могут быть обжалованы, выступает гарантией защиты прав заявителей. Нормативно установленная возможность обжалования необходима для обеспечения законных интересов участников анализируемой административной процедуры. В дальнейшем возможно также судебное обжалование решений и действий (бездействия) уполномоченного органа и его должностных лиц.
Однако стоит отметить, что порядок обжалования решения аккредитацион-ного органа, действий (бездействия) его должностных лиц не регламентирован нормативными актами о государственной аккредитации. Его правовому регулированию посвящены нормы главы 2.1 Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Соответствующий законодательный акт устанавливает виды решений, принимаемых по итогам рассмотрения жалобы. Так, правовым результатом рассмотрения жалобы выступает принятие решения о ее удовлетворении, в том числе в форме отмены принятого решения, ис-
правления допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах, возврата заявителю денежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, либо об отказе в удовлетворении жалобы.
В свою очередь, процедура государственной аккредитации образовательной деятельности направлена на оценку соответствия реализации образовательной организацией высшего образования конкретной образовательной программы аккредитационным показателям. Установление данного соответствия не является предметом процессуальной деятельности по обжалованию актов Рособрнадзора. Из этого можно сделать вывод, что обжалование решений Рособрнадзора, принятых по результатам процедуры государственной аккредитации в сфере высшего образования, а также действий (бездействия) его должностных лиц, реализуется в рамках отдельного административного производства и имеет собственные правовые результаты. В связи с этим стадия обжалования решения в анализируемой административной процедуре отсутствует.
Таким образом, к обязательным стадиям обозначенной процедуры следует отнести: стадию возбуждения аккредитационного дела, стадию рассмотрения аккредитаци-онного дела и принятия по нему решения, стадию предоставления результата государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности в сфере высшего образования, стадию аккредита-ционного мониторинга. В качестве факультативной требуется рассматривать стадию исправления допущенных опечаток и (или) ошибок в сведениях, содержащихся в реестре.
Список литературы
1. Рукавишников С.М. О некоторых вопросах правового регулирования аккредитаци-онных показателей по образовательным программам высшего образования // Право и государственность. 2023. № 1 (1). С. 60-66.
2. Зернов В.А., Дарда И.В., Жидков А.А. Аккредитационный мониторинг программ высшего образования: показатели и методика их расчета // Высшее образование сегодня. 2023. № 1. С. 10-18.
3. Костерина И.В. Аккредитационный мониторинг как инструмент управления качеством образования // Педагогический поиск. 2023. № 7. С. 8-11.
1 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 8 июля 2024 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179; 2024. № 29 (ч. 2). Ст. 4101.
4. Назинцева А.Ю. О некоторых проблемах осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования на основании риск-ориентированного подхода // Вопросы российского и международного права. 2022. Т. 12. № 1. С. 407-412.
References
1. Rukavishnikov S.M. O nekotoryh voprosah pravovogo regulirovaniya akkreditacionnyh pokazatelej po obrazovatel'nym programmam vysshego obrazovaniya // Pravo i gosudarstvennost'. 2023. № 1 (1). S. 60-66.
2. Zernov V.A., Darda I.V., Zhidkov A.A. Akkreditacionnyj monitoring programm vysshego obrazovaniya: pokazateli i metodika ih rascheta // Vysshee obrazovanie segodnya. 2023. № 1. S. 10-18.
3. Kosterina I.V. Akkreditacionnyj monitoring kak instrument upravleniya kachestvom obrazovaniya // Pedagogicheskij poisk. 2023. № 7. S. 8-11.
4. Nazinceva A.Yu. O nekotoryh problemah osushchestvleniya gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) v sfere obrazovaniya na osnovanii risk-orientirovannogo podhoda // Voprosy rossijskogo i mezhdunarodnogo prava. 2022. T. 12. № 1. S. 407-412.
Информация об авторе (авторах): Краснощеков Александр Алексеевич, соискатель кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина СГЮА (410056, Россия, Саратов, ул. Чернышевского Н.Г., д. 104, каб. 123).
Information about the author(s): Krasnoshchekov Alexander Alekseevich, applicant for the Department of Administrative and municipal Law named after Professor Vasily Mikhailovich Manokhin (410056, Russia, Saratov, Chernyshevsky N.G. St., 104, office 123).
Статья поступила в редакцию 07.08.2024; одобрена после рецензирования 21.08.2024; принята к публикации 25.09.2024.
The article was submitted to the editorial office of the 07.08.2024; approved after 21.08.2024 review; accepted for publication 25.09.2024.
