CC BY
36
DOI 10.24412/2227-7315-2022-6-94-98 УДК 342.922
А.А. Краснощеков
ПРОЦЕДУРА АККРЕДИТАЦИИ
КАК РАЗНОВИДНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРОЦЕДУР В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Введение: аккредитация, как важнейший элемент системы оценки качества образования, служит интересам общества и государства, начиная с абитуриентов, заканчивая государственным регулятором. При этом действующее законодательство устанавливает различные виды аккредитации в сфере высшего образования, соотношение и перспективы развития которых требуют обсуждения. Цель: исследование законодательных положений, регулирующих процедуру аккредитации наряду с прочими административными процедурами и определение ключевых направления развития данного института. Методологическая основа: формально-правовой анализ положений действующего российского законодательства, а также исследование мнений исследователей относительно содержания и особенностей явления аккредитации в условиях современности. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно оптимального соотношения между государственной и негосударственной аккредитацией. Выводы: общественная аккредитация должна приниматься во внимание при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в сфере высшего образования.
Ключевые слова: аккредитация, государственная аккредитация, общественная аккредитация, административные процедуры, высшее образование.
A.A. Krasnoshchekov
THE ACCREDITATION PROCEDURE AS A KIND OFADMINISTRATIVE PROCEDURES IN HIGHER EDUCATION
Background: accreditation, as the most important element of education quality assessment system, serves the interests of society and the state, from applicants to the state regulator. At the same time, current legislation establishes different types of accreditation in higher education, whose correlation and prospects of development require discussion. Objective: to study the legislative provisions governing the accreditation procedure along with other administrative procedures and to determine the key directions for the development of this institution. Methodology: a formal legal analysis of the provisions of the current Russian legislation, as well as a study of the opinions of researchers regarding the content and features of the phenomenon of accreditation in modern conditions. Results: the author's position regarding the optimal ratio between state and non-state accreditation is argued. Conclusions: public accreditation should be taken into account in the implementation of control and supervision activities in the field of higher education.
Key-words: accreditation, state accreditation, public accreditation, administrative procedures, higher education.
© Краснощеков Александр Алексеевич, 2022
Начальник службы внутреннего контроля (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: alexkrasnoshchekov@gmail.com
© Krasnoshchekov Aleksandr Alekseevich, 2022 94 Head of the Internal Control Service (Saratov State Law Academy)
Проведение эффективной образовательной политики является одной из приоритетных задач современного Российского государства1. Высшее образование, находясь во главе образовательной системы, требует особого внимания, с одной стороны, обеспечивая подготовку кадров в самых разных сферах деятельности, а с другой — непосредственно влияя на развитие системы подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров, которая выступает фундаментом научно-технической политики государства. Исходя из этого, вопросы оценки качества высшего образования, реализуемой государством посредством административных процедур, являют собой актуальную почву для исследований и отдельно следует рассмотреть такую административную процедуру, как аккредитация.
Большой юридический словарь дает несколько значений термина «аккредитация» (от латинского аccredere — оказывать доверие), среди которых наиболее релевантно теме исследования следующее (в национальном праве): это процедура признания (подтверждения) государственными органами особых полномочий различного рода субъектов (образовательных учреждений, научных организаций, медицинских учреждений, коммерческих банков и т.д.) [1, с. 17].
В соответствии с положениями ст. 92 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»2, в качестве цели государственной аккредитации выступает подтверждение аккредитационным органом соответствия качества образования в организации, осуществляющей образовательную деятельность по соответствующим образовательным программам, установленным аккредитационным показателям, которые представляют собой совокупность обязательных требований, установленных в соответствии с указанным законом к качеству образования. Данная процедура осуществляется уполномоченным органом власти — Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки3. Тем же законом (ст. 96) устанавливается право образовательных организаций получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных организациях.
Следует отметить, что многие государства сочетают представленные формы аккредитации. Так, к примеру, в США действует 8 региональных аккредитаци-онных агентств, которые проводят институциональную аккредитацию, а более 60 — специализированную [2].
Один из наиболее острых вопросов — вопрос обязательности прохождения государственной аккредитации. Изначально данный механизм был создан как процедура, способная укрепить доверие со стороны населения к деятельности той или иной образовательной организации, что подтверждается самим значением слова аккредитация. Первоначально государственная аккредитация производилась добровольно и носила заявительный характер. Несомненно, имелись и
1 См.: Паспорт национального проекта «Образование» (утвержден президиумом Совета 2 при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 8 24. декабря 2018 г. № 16). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
2 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598; 2017. № 29, ст. 4437.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 14 января 2022 г. № 3 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательной деятельности и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельного положения акта Правительства Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2022. № 4, ст. 634 95
государственные вузы, для которых аккредитация выступала в виде некоего этапа его готовности, однако негосударственные образовательные учреждения могли не проходить аккредитацию. Впоследствии за образовательными учреждениями сохранилась возможность добровольного прохождения общественной и общественно-профессиональной аккредитаций.
Вместе с тем прохождение общественной и общественно-профессиональной аккредитации не получило должного распространения, несмотря на свою эффективность, что объясняется нежеланием образовательных организаций претерпевать дополнительные организационные хлопоты и нести дополнительные издержки там, где соблюдение процедуры необязательно. В литературе процедура общественной аккредитации оценивается преимущественно положительно [3], тогда как государственная критикуется порой весьма выраженно [4].
Даже в отдаленной перспективе отмену государственного контроля над качеством образования вряд ли можно назвать рациональной или целесообразной. Государство берет на себя определенные обязательства перед населением, в том числе в части организации и функционирования системы образования, гарантирования его доступности и качества. Не менее значима и функция государства по контролю за расходованием бюджетных средств, однако публичный аппарат для реализации поставленных задач может использовать иные механизмы, помимо аккредитации, к примеру лицензирование, различного рода проверки, а также принципиально новую процедуру аккредитационного мониторинга.
Большую степень доверия со стороны населения вызовет не государственная оценка качества реализации образовательной программы (когда государство я в большинстве случаев проверяет принадлежащие ему вузы), а независимая ? оценка, исходящая от самого общества.
а Оценка качества профессиональной деятельности должна предполагать не-
| зависимость. При этом такая независимость, как правило, понимается в виде I полной операционной свободы от государственных структур, иных образова-| тельных организаций и иных субъектов, к примеру, органов управления вузом. I Кроме того, негосударственные виды аккредитации позволяют учесть также
§ интересы потенциальных работодателей (в то время как государственная аккре-| дитация характеризуется меньшей гибкостью).
§ Однако не стоит умалять и тот факт, что для того, чтобы доверять обществен-
'I ной аккредитации или общественно-профессиональной аккредитации, граждане | должны, в первую очередь, доверять организации, их проводящей. По этой при-| чине параллельное существование административной процедуры аккредитации и аккредитации, производимой со стороны общества, будет неизбежно приводить | к смещению акцента в пользу государственной оценки. Существенное значение ¡5 имеет также то обстоятельство, что прохождение государственной аккредитации § позволяет получить высшим учебным заведениям определенные преимущества, | в том числе в виде бюджетных средств. Очевидно, что в таких условиях государ-| ственная аккредитация становится приоритетной, что способствует ее отдалению от идей независимости и доверия.
Определенные сложности возникают при сопоставлении процедуры аккредитации и проверок, проводимых в рамках государственного контроля (надзора) в сфере образования. Так, например, и в рамках государственного контроля (надзора), и в рамках аккредитации предметом проверки могут служить аккре-96 дитационные показатели, что следует из буквального толкования положений
ст. 92 и 93 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 273).
Помимо этого, обе процедуры координируются Рособрнадзором, они происходят с похожей периодичностью и регламентируются сходными правилами и могут приводить к аналогичным результатам. Так, в результате проверки образовательной организации может быть принято решение о ее лишении государственной аккредитации1, аналогичное решение может быть принято в рамках контрольных мероприятий (ст. 93.1 ФЗ № 273).
Существенные изменения в осуществлении процедуры аккредитации существенным образом сказались на процедуре государственного контроля (надзора), в части появления такой процедуры, как аккредитационный мониторинг. Несмотря на свое название указанная процедура относится именно к функции государственного контроля (надзора). Бессрочный характер аккредитации обусловил необходимость формирования нового контрольного мероприятия.
Аккредитационный мониторинг представляет собой контрольное мероприятие, состоящее в удаленном наблюдении за деятельностью образовательных организаций, проводимое один раз в три года. Целью аккредитационного мониторинга выступает анализ качества и образования и разработка и направление рекомендаций по его повышению. Данная процедура на момент подготовки настоящей статьи находится в стадии доработки и предварительной апробации, выявившей ряд вопросов, позволивших организаторам планировать полноценное внедрение процедуры в практике к осени 2023 г.2 Одной из особенностей данного мониторинга станет выборочный характер в отношении образовательных программ, что дает основания предполагать возможность применения принципов риск-ориентированного подхода3 при организации такого мониторинга. Здесь же нельзя не отметить, что предоставление государственной услуги по государственной аккредитации образовательной деятельности планируется полностью перевести к реестровой модели предоставления государственных услуг в 2023 г. — соответствующий законопроект рассматривается Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации4.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 14 января 2022 г. № 3 «Об утверждении Положения 3' о государственной аккредитации образовательной деятельности и о признании утратившими 1 силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельного положения акта ч Правительства Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2022. № 4, К ст. 634. I
2 См.: Рособрнадзор обсудил с представителями вузов подходы к проведению аккреди- | тационного мониторинга // Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. е Официальный сайт Рособрнадзора. URL: https://obrnadzor.gov.ru/news/rosobrnadzor-obsudil- 1 s-predstavitelyami-vuzov-podhody-k-provedeniyu-akkreditaczionnogo-monitoringa/ (дата обра- 1 щения: 10.12.2022). ü
3 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. № 806 «О 1 применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государствен- ) ного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской 2 Федерации» (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуаль- 2 ных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности») // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2016. № 35, ст. 5326; 2021. № 13 (ч. II), ст. 2261.
4 См.: Законопроект № 149922-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (в части предоставления государственных услуг по государственной аккредитации образовательной деятельности и признанию образования и (или) квалификации, полученных в иностранном государстве, в электронном виде) // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/149922-8 (дата обращения: 10.12.2022). 97
Подводя итог, следует отметить, что административная процедура аккредитации в сфере высшего образования находится в настоящее время в состоянии реформирования в части адаптации к формальным и содержательным изменениям общественных отношений в сфере реализации образовательной политики. Принципиальный же вопрос о соотношении государственной и общественной аккредитации в настоящий момент далек от решения по причине законодательных установлений, не позволяющих в должной мере раскрыть потенциал общественной аккредитации в оценке качества образования, результаты которой имеют большое значение как для профессионального сообщества и абитуриентов, так и для государственного регулятора. По этой причине можно смело утверждать, что следует пересмотреть подход к законодательному определению статуса общественной аккредитации с той точки зрения, чтобы ее результаты оказывают влияние как на результаты прохождения процедуры государственной аккредитации, так и на текущий контроль за деятельностью образовательных организаций.
Библиографический список
1. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд., доп. и перераб. М.: ИНФРА-М, 2007. 858 с.
2. Гребнев Л., Попов В. Аккредитация и контроль качества образовательных программ в США // Высшее образование в России. 2005. № 2. С. 120-133.
3. Манюшис А.Ю. Независимая оценка качества образования: чего мы ждем от «регуляторной гильотины»? // Научные труды Вольного экономического общества России. 2020. № 2. С. 380-406.
4. Зорин А.Н. Нужна ли вузам «аккредитация»? Замечания о генезисе и последствиях аккредитационных процедур // Поволжский педагогический поиск. 2020. № 3 (33). С. 8-26.
References
1. The Big Legal Dictionary / ed. A.Ya. Sukharev. 3rd ed., add. and reworked. M., INFRA-M, 2007. 858 p.
2. Grebnev L., Popov V. Accreditation and Quality Control of Educational Programs in the USA // Higher Education in Russia. 2005. Vol. 2. P. 120-133.
3. Manyushis A.Yu. Independent Assessment of the Quality of Education: What Do We Expect from the "Regulatory Guillotine"? // Scientific Works of the Free Economic Society of Russia. 2020. Vol. 2. P. 380-406
4. Zorin A.N. Do Universities Need "Accreditation"? Remarks on the Genesis and Consequences of Accreditation Procedures // Volga Pedagogical Search. 2020. Vol. 3 (33). P. 8-26.
