Структура административной ответственности за нарушения законодательства о контрактной системе Текст научной статьи по специальности «Право»

К. А. Никитин,

аспирант кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии

K. A. Nikitin,

Postgraduate .student of the Department of Administrative and Municipal Law of named after Professor Vasily Mikhailovich Manokhin of the Saratov State Law Academy

DOI:

СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ

Аннотация: статья посвящена рассмотрению особенностей административной ответственности за нарушения законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Цель исследования заключается в выработке теоретического определения данного вида административной ответственности

на основе анализа его структурных элементов. Автором использованы общенауч- 8

ные методы познания (анализ, синтез) и формально-юридический метод. В статье д

сделан вывод о том, что административная ответственность за нарушения зако- ^

нодательства о контрактной системе представляет собой вид административной | д

ответственности, выраженной в применении судебными либо несудебными органами * ^

административных наказаний в виде предупреждения, административного штрафа |

или дисквалификации и наступающей за несоблюдение требований законодательства о о

о контрактной системе при принятии решения о способе и об условиях определения а |

поставщика (подрядчика, исполнителя), нарушение законодательства о контракт- -а |

ной системе при планировании закупок, нарушение порядка осуществления закупок, нарушение порядка заключения и изменения контракта.

тивное правонарушение, ответственность, наказание.

THE STRUCTURE OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY

n

0> о

Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система, администра- о "

S ä

g СО H ®

0 S

1 о

FOR VIOLATIONS I i

м Ч * s

о s

OF THE LEGISLATION ON THE CONTRACT SYSTEM

Abstract: the article is devoted to the consideration of the features of administrative responsibility for violations of legislation in the field of procurement for state and municipal needs. The purpose of the study is to develop a theoretical definition of this type of administrative responsibility based on an analysis of its structural elements. The author . usedgeneral scientific methods of cognition (analysis, synthesis) and theformal legal method. J The article concludes that administrative liability for violations of the legislation on the 3 contract system is a type of administrative liability expressed in the application by judicial | or non-judicial bodies of administrative penalties in the form of a warning, an administrative fine or disqualification, which occurs for non-compliance with the requirements of the legislation on the contract system when making a decision on the method and conditions for determining the supplier (contractor, performer), violation of the legislation on the contract

SS?

system when planning procurement, violation ofthe procurement procedure, violation of the procedure for concluding and amending a contract.

Keywords: public procurement, contract system, administrative offense, liability, punishment.

Общественная значимость института публичных закупок обусловливает необходимость его качественного правового регулирования. Нарушение порядка проведения закупок влечет негативные последствия, отрицательно сказываясь на их результативности. Поэтому законодательство устанавливает различные средства правовой охраны контрактной системы. В их числе ключевая роль принадлежит мерам административной ответственности [1].

Выступая видом юридической ответственности, административная ответственность основана на положениях КоАП РФ [2] и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Определение данного понятия в настоящее время не закреплено на нормативном

О

уровне. Однако в юридической науке высказывается мнение, что административная ответственность обладает всеми характерными чертами административного принуждения, а ее специфика заключается

§ в негативной реакции государства на совершение противоправного сЕ деяния, что находит свое выражение в применении уполномоченными ^ субъектами мер принуждения [3, с. 27; 4, с. 23; 5, с. 98; 6, с. 40].

Изучение структурных элементов административной ответствен-^ ности необходимо для выявления ее сущности в сфере контрактной ^ системы и разработки соответствующего определения. Под структу-§ рой рассматриваемой категории принято понимать совокупность сле-С дующих элементов: основания и условия привлечения к администра-^ тивной ответственности; административное наказание; производство § по делам об административных правонарушениях [6, с. 42; 7, с. 539]. ® Юридическим основанием выступает наличие нормы права, С устанавливающей состав административного правонарушения. Фактическим основанием является совершение деяния. Его состав 358 обладает собственной структурой, к необходимым элементам кото- 358 ' рой относятся объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Объект любого деяния - общественные отношения, нор® мальный ход которых нарушен противоправным посягательством. По мнению В. Ф. Гапоненко и П. В. Самолысова, родовым объектом административных правонарушений в сфере контрактной системы выступают общественные отношения, складывающиеся в ее рамках [8, с. 223]. По общему правилу, это совпадает с названием главы раздела II (Особенной части) КоАП РФ.

К числу административных правонарушений в сфере контрактной системы следует прежде всего отнести деяния, закрепленные в гл. 7 КоАП РФ. Их родовым объектом выступают общественные отношения в области охраны собственности. Однако в науке административные правонарушения в области охраны собственности определяются как противоправные, виновные действия (бездействие) физического или юридического лица, запрещенные нормами КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях, посягающие на охраняемые законом формы собственности [9].

Действительно, заключение контракта связано с распоряжением государственным и муниципальным имуществом. Однако объектом значительной части деяний в сфере контрактной системы, помещенных в гл. 7 КоАП РФ, выступает нормативно установленный порядок планирования, осуществления административных процедур, заключения и исполнения государственного или муниципального контракта. Считаем обоснованным определение понятия административных процедур в данной сфере, предложенное | К. И. Фамиевой, согласно которому это «деятельность органов ис- Ц полнительной власти и местного самоуправления, государственных | о и муниципальных заказчиков по реализации мероприятий правового, § О организационного, экономического и информационного характера, | направленных на обеспечение государственных и муниципальных ! ^ нужд, посредством последовательной реализации стадий контракт- Щ | ной системы» [10, с. 8]. § О

Административные процедуры в сфере контрактной системы " °

имеют публично-правовой характер. Это обосновано тем, что они на- | ^

правлены на удовлетворение именно публичного интереса. Поэтому д ®

Ю. Н. Старилов относит принятие решения о размещении заказа, ° -

| я

заключение государственного контракта к проявлению метода управ- ^ ленческих действий [11]. Позиции о публично-правовом характере § | общественных отношений в сфере закупок придерживаются и иные | О авторы [12, 13].

Таким образом, правоотношения, выступающие объектом проти- 359 воправных деяний в сфере контрактной системы, выходят за рамки владения, пользования и распоряжения государственным и муници- ^ пальным имуществом. Указанное обстоятельство позволяет сделать ¡с вывод о разнородности данных административных правонарушений ° и иных деяний, запрещенных гл. 7 КоАП РФ. 1

Вызывает сомнения логика законодателя, включившего в содержание обозначенной главы статью, предусматривающую ответственность за заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок (ст. 7.32.6

КоАП РФ). В соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) экспертиза проводится в обязательном порядке в целях проверки предоставленных поставщиком результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия его условиям. Поскольку приемка товаров, работ, услуг выступает этапом закупки, данное противоправное деяние посягает на правоотношения, регламентирующие ее порядок, и его объектом не могут выступать правоотношения в сфере охраны собственности.

Имеет место точка зрения, что заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок посягает на интересы государственной и муниципальной службы [14, с. 86]. При этом, по мнению В. Е. Зварыгина и Д. С. Назаровой, определение понятия эксперта, содержащееся в Законе № 44-ФЗ, подтверждает наличие у него признаков должност-^ ного лица [Там же]. Однако эксперты в сфере закупок не являются ^ муниципальными и государственными служащими, а их отнесение к должностным лицам не влияет на характеристику объекта данного

5

§ правонарушения. § Родовым объектом деяний, объединенных в гл. 14 КоАП РФ, сЕ являются общественные отношения в области предприниматель-^ ской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций. Обозначенные деяния связаны с нарушением порядка осуществления закупок, в связи с чем их следует рассматривать как правонарушения ^ в сфере контрактной системы.

§ Однако от правонарушений в сфере контрактной системы следу-Ё ет отличать деяние, закрепленное в ч. 11 ст. 9.16 КоАП РФ. Родовой ^ объект деяний, содержащихся в гл. 9 КоАП РФ, - общественные от-

оа

<5 ношения, складывающиеся в промышленности, строительстве и энер оа

С ст. 9.16 КоАП РФ, - общественные отношения, связанные с соблюде

го

гетике, а непосредственный объект деяния, предусмотренного в ч. 11

нием требований энергетической эффективности при осуществлении 360 закупок. Такие требования основываются на положениях отдельного ' закона [15], который имеет более широкую сферу применения, чем су законодательство о контрактной системе.

® К деяниям в сфере контрактной системы вряд ли следует причислять и непредставление информации и документов или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный осуществлять контроль в сфере закупок (ст. 19.7.2 КоАП РФ). Они отнесены законодателем к административным правонарушениям против порядка управления.

Нельзя не отметить, что осуществление государственных и муниципальных закупок должно соответствовать требованиям антимонопольного законодательства. Антимонопольные требования к торгам определены в общем виде в ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N° 135-ФЗ «О защите конкуренции» [16]. В свою очередь антимонопольное законодательство регламентирует отношения, возникающие при реализации компетенции публично-правовых субъектов по предупреждению, выявлению и пресечению фактов монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции [17, с. 52]. Однако включение нарушений антимонопольного законодательства в число нарушений законодательства о контрактной системе вряд ли можно считать обоснованным. Это обусловлено специфическим объектом нарушений антимонопольного законодательства, в качестве которого выступают общественные отношения, возникающие в рамках противодействия монополистической деятельности, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков [18, с. 89]. Данные правоотношения могут | складываться за рамками процедур государственных и муниципаль- Ц ных закупок, в процессе предпринимательской деятельности хозяй- | о ствующих субъектов. § О

Кроме того, существует мнение, что к рассматриваемым | правонарушениям следует относить ряд деяний, закрепленных ! ^ в гл. 15 КоАП РФ [8, с. 228]. Однако их родовым объектом выступают - | общественные отношения, складывающиеся в области охраны фи- § О нансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, добычи, | ° производства, использования и обращения драгоценных металлов | ^ и драгоценных камней. д ®

В свою очередь, под родовым объектом рассматриваемых деяний ° О следует понимать общественные отношения, возникающие в рамках | закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных § | нужд, связанные с обеспечением законности, эффективности, резуль- | О тативности, гласности и прозрачности их осуществления. При этом т данные правоотношения складываются на всех стадиях процесса 361 закупок, исходя из чего все правонарушения в сфере контрактной системы могут быть разграничены на несколько видов: несоблюдение Ь требований законодательства о контрактной системе при принятии ре- С шения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, ° исполнителя); нарушение законодательства о контрактной системе при | планировании закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; нарушение порядка осуществления закупок; нарушение порядка заключения и изменения контракта.

Тот факт, что составы деяний, имеющих отношение к рассматриваемой сфере, закреплены в различных главах КоАП РФ, осложняет правоприменение, а также не соответствует требованиям юридической техники, в соответствии с которыми однородные деяния должны быть отнесены к конкретной главе КоАП РФ. Поэтому следует признать обоснованной позицию авторов, предлагающих их обособление.

Так, В. Ф. Гапоненко и П. В. Самолысов считают необходимым ввести в содержание КоАП РФ главу «Административные правонарушения в сфере государственного оборонного заказа» [8, с. 229]. Однако, обладая определенной спецификой, закупки в рамках оборонного заказа также регламентированы Законом № 44-ФЗ, а также специальным нормативным актом [19]. Наличие установленной законодательством специфики государственного оборонного заказа не свидетельствует о разнородности правоотношений в сфере государственных закупок различной целевой направленности. В связи ^ с этим нет препятствий для объединения составов деяний в данной сфере в рамках новой главы КоАП РФ «Административные правонарушения в области публичных закупок».

Следует обратить внимание на подготовленный Минюстом России Проект Кодекса Российской Федерации об административных право-

оа

2 нарушениях [20]. Данный акт предполагает существенную структур С

5

ную переработку законодательства об административной ответственности. В числе изменений введение главы 28 «Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных ^ и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными С видами юридических лиц, а также государственного оборонного ^ заказа». Однако закупки товаров, работ, услуг отдельными видами § юридических лиц находятся вне сферы действия Закона № 44-ФЗ, ® они регламентированы иным нормативным правовым актом [21]. С Как следует из его содержания, он имеет цель создать условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей отдельных 362 видов юридических лиц в товарах, работах, услугах, в том числе для ' коммерческого использования.

В свою очередь, понятия «государственные и муниципальные ® нужды», «контрактная система» отнесены законодателем к сфере правоотношений, складывающихся в рамках процедур, закрепленных в Законе № 44-ФЗ. Поэтому корректной была бы фиксация административных правонарушений в сфере контрактной системы и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц в отдельных главах КоАП РФ.

ГО

Объективная сторона административного правонарушения включает в себя такие элементы, как противоправное деяние (в форме действия либо бездействия), общественно вредные последствия, и причинно-следственную связь между ними. Исследуемые деяния, как правило, совершаются в форме действия, которое влечет наступление общественно вредных последствий. Однако отдельные правонарушения в данной сфере могут быть совершены в форме общественно вредного бездействия, например уклонение поставщика от заключения договора, необходимого для выполнения государственного оборонного заказа (ч. 2 ст. 7.29.2 КоАП РФ).

Следующим элементом структуры административной ответственности выступают ее субъекты. Применительно к рассматриваемым деяниям они представлены коллективными и индивидуальными субъектами.

Субъективная сторона правонарушений в сфере контрактной системы характеризуется как умышленной формой вины, так и неосторожностью. Однако отдельные составы могут быть совершены | лишь умышленно, например отказ поставщика от заключения го- Ц сударственного контракта по государственному оборонному заказу | о (ст. 7.29.2 КоАП РФ). § Ц

Процессуальным основанием выступает постановление по делу | об административном правонарушении, вынесенное уполномоченным ! ^ органом или судом. Условиями административной ответственности -Ц | является совокупность обстоятельств, которые должны быть учтены § О субъектом, рассматривающим дело. Их перечень закреплен законо- | ° дательством. | £

Еще один элемент структуры административной ответственно- д ®

сти - административное наказание. За нарушения законодательства ° -« |§

о контрактной системе назначается наказание в виде административного | ¡н

штрафа, при этом в большинстве случаев санкции соответствующих § |

статей предусматривают фиксированные штрафы. Однако подход | О

®1

законодателя к установлению административной ответственности в фиксированном размере не представляется оптимальным, поскольку 363 не способствует индивидуализации наказания, соразмерности между совершенным правонарушением, его обстоятельствами и избранной мерой. ь За деяние, закрепленное в ст. 7.32.6 КоАП РФ (заведомо ложное С экспертное заключение в сфере закупок), к эксперту или уполномочен- ° ному представителю экспертной организации может быть применена | дисквалификация. Данное наказание может назначаться и согласно некоторым иным статьям КоАП РФ в рассматриваемой сфере (ч. 7 ст. 7.32, ч. 2 ст. 7.32.5). В то же время дисквалификация обеспечивает

эффективное предупреждение правонарушений со стороны должностных лиц, в связи с чем обладает высоким потенциалом в части достижения его целей. Это обосновывает необходимость дополнения санкций статей КоАП РФ в сфере контрактной системы соответствующей мерой ответственности.

В отдельных случаях законодательство предусматривает назначение предупреждения. Данный вид наказания установлен за совершение деяния по ч. 2 ст. 14.55 КоАП РФ (нарушение должностным лицом государственного заказчика условий государственного контракта по государственному оборонному заказу), а также в законодательных актах субъектов РФ в случае закрепления в них соответствующей ответственности в сфере контрактной системы.

Порядок производства по делам об административных правонарушениях закреплен в разделе IV КоАП РФ. Данный вид процессуальной деятельности осуществляется специальными субъектами и направлен ^ на выявление фактических обстоятельств противоправного деяния, ^ установление личности правонарушителя, его вины и решение вопроса о возможности его привлечения к административной ответственности [22, с. 188].

Основываясь на результатах анализа всех перечисленных структурных элементов и подводя итог, можно сформулировать определение понятия административной ответственности за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Под ^ ней предлагаем понимать вид административной ответственности, § выраженной в применении судебными либо несудебными органами С административных наказаний в виде предупреждения, административ-^ ного штрафа или дисквалификации и наступающей за несоблюдение

§ требований законодательства о контрактной системе при принятии со

С рядчика, исполнителя), нарушение законодательства о контрактной

решения о способе и об условиях определения поставщика (под-

364

*

^ и изменения контракта в сфере закупок товаров, работ и услуг для

системе при планировании закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, нарушение порядка ' осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу-су дарственных и муниципальных нужд; нарушение порядка заключения

ГО

обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Список литературы:

1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федеральный закон

от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (в ред. от 14 февраля 2024 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 14, ст. 1652; 2024. - № 8, ст. 1044.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ч. 1, ст. 1; 2024. - № 1, ч. 1, ст. 50.

3. Административная ответственность в СССР / под ред. В. М. Манохина, Ю. С. Адушкина. - Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1988. - 166 с.

4. Бахрах, Д. Н. Административная ответственность по российскому законодательству / Д. Н. Бахрах, Э. Н. Ренов. - М. : Норма, 2004. - 304 с.

5. Административная ответственность : учеб.-метод. комплекс / под ред. Н. М. Конина. - М. : Норма, 2009. - 335 с.

6. Соколов, А. Ю. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства / А. Ю. Соколов ; под ред. Н. М. Конина. - Саратов : Изд-во Сарат. ун-та 2010. - 140 с.

7. Бахрах, Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россин-ский, Ю. Н. Старилов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2007. - 816 с.

8. Гапоненко, В. Ф. Системно-структурный анализ административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации g о контрактной системе в сфере закупок / В. Ф. Гапоненко, П. В. Самолысов // g Труды Академии управления МВД России. - 2020. - № 4. - С. 220-231. ^

9. Колчевская, Н. Ю. Административные правонарушения в области g о охраны собственности и деятельность органов внутренних дел по борьбе § l с ними : дис. ... канд. юрид. наук / Н. Ю. Колчевская. - М., 2004. - 170 с.

10. Фамиева, К. И. Административные процедуры закупок для госу- § g дарственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной и s системе : дис. ... канд. юрид. наук / К. И. Фамиева. - Челябинск, 2014. - 226 с. ||

11. Старилов, Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. 3-3 Т. 2 : Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты § | управления. Административная юстиция / Ю. Н. Старилов. - М. : Норма : § § ИНФРА-М, 2002. - 588 с. | §

' g о

12. Тихомиров, А. С. Институт государственного и муниципального о jjj заказа в административном праве : дис. ... канд. юрид. наук / А. С. Тихоми- § 3 ров. - М., 2008. - 289 с. ¡'Щ

13. Винницкий, А. В. Участие публичных образований в имуществен- 3 ных отношениях: проблемы сбалансированности административно-право- j | вого и гражданско-правового регулирования / А. В. Винницкий // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 11. - С. 83-91. 365

14. Зварыгин, В. Е. Уголовная ответственность за дачу ложных экспертных заключений в сфере закупок товаров, работ, услуг / В. Е. Зварыгин, А Д. С. Назарова // Вестник Удмуртского университета. Серия: Экономика ^ и право. - 2020. - Т. 30, вып. 1. - С. 84-90. |

15. Об энергосбережении и о повышении энергетической эффектив- g ности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ (в ред. от 13 июня 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 48, ст. 5711; 2023. - № 25, ст. 4429.

16. О защите конкуренции : федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 (в ред. от 10 июля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 31, ч. 1, ст. 3434; 2023. - № 29, ст. 5319.

17. Дехтярь, И. Н. Производство по делам о нарушениях антимонопольного законодательства : монография / И. Н. Дехтярь ; под ред. А. Ю. Соколова. - Саратов : ИП Коваль Ю. В., 2018. - 192 с.

18. Мартынова, О. В. Административные правонарушения в сфере антимонопольного законодательства: юридический состав / О. В. Мартынова // Вестник Вятского государственного университета. - 2010. - № 4. - С. 89-94.

19. О государственном оборонном заказе : федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (в ред. от 12 декабря 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 53, ч. 1, ст. 7600; 2023. - № 51, ст. 9163.

20. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. - URL: https://regulation . gov. ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=102447 (дата обращения: 23.02.2024).

21. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических ЭС лиц : федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (в ред. от 4 августа § 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 30, ч. 1, ст. 4571;

2023.-№ 32,ч. 1,ст. 6176. 5 22. Административное право Российской Федерации : учебник для

§ бакалавров / под ред. А. Ю. Соколова. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2018. - 352 с.

366