CC BY
107
I_
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
ВЛАДИМИР ФЕДОСОВИЧ ГАПОНЕНКО,
профессор кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, доктор экономических наук, профессор Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: [email protected]
ORCID 0000-0002-2334-9366 ПАВЕЛ ВАЛЕРЬЕВИЧ САМОЛЫСОВ,
доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, кандидат педагогических наук, доцент Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс.
ORCID 0000-0002-3645-3234
УДК 342.5
Дата поступления: 23 апреля 2020 г.
Дата принятия статьи в печать: 8 декабря 2020 г.
VLADIMIR FEDOSOVICH GAPONENKO,
Doctor of Economics, Professor,
Professor of the Department of Organization
of Financial, Economic, Material, Technical
and Medical Support
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: [email protected]
PAVEL VALER'EVICH SAMOLYSOV, Candidate of Pedagogigal Scinces,Associate Professor of the Department of Organization of Financial, Economic, Material, Technical and Medical Support Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: [email protected]
Scientific specialty: 12.00.14 — Administrative Law; Administrative Process.
Системно-структурный анализ административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок
System-Structural Analysis of Administrative Responsibility for Violation of the Legislation of the Russian Federation on the Contract System in the Field of Procurement
Аннотация
Актуальность: рассматриваемые в статье вопросы и постановка проблем определяются потребностью научного осмысления механизма реализации административной ответственности за нарушение законодательства Российской Фе-
Annotation
The relevance: the issues and problems discussed in the article are determined by the need for scientific understanding of the mechanism for implementing administrative responsibility for violation of the legislation of the Russian
дерации о контрактной системе в сфере закупок в современных условиях. Важность и инноваци-онность рассмотрения темы связана с системно-структурным анализом административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Об актуальности рассмотрения данной темы свидетельствуют также состояние соблюдения требований нормативных правовых актов, исполнительской дисциплины, особенно в сфере финансово-экономической деятельности, состояние экономической преступности. Кодификация российского законодательства об административной ответственности вновь подвергнута теперь уже третьему по счету концептуальному реформированию. Это обусловлено необходимостью совершенствования административно-правовых норм, предусматривающих ответственность за нарушение административно-правовых запретов (предписаний), устанавливаемых государством с учетом вновь возникающих социальных запросов современного общества.
Постановка проблемы: существенными факторами, снижающими эффективность действующих административных норм, являются накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной деятельности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, в частности, с участием правоохранительных органов. Прежде всего они связаны с наличием несвойственных административно-процессуальных полномочий.
Целью исследования являются системно-структурный анализ административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, выявление проблем в указанной сфере и выработка предложений, направленных на их разрешение.
Методы исследования: в данном исследовании использованы общенаучные, частнона-учные и специальные методы познания, в том числе метод анализа и синтеза, логический, комплексный, системно-структурный, функциональный, формально-юридический, статистический, классификации, позволившие провести системно-структурный анализ административно-правовых норм ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
Результаты и ключевые выводы: отмечается несовершенство некоторых функций административно-процессуальных полномочий должностных лиц в сфере административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и наличие ряда проблем правового регулирования и правоприменения.
Federation on the contract system in the field of procurement in modern conditions. The importance and innovation of the topic is related to the system-structural analysis of administrative responsibility for violation of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement. The relevance of this topic is also evidenced by the state of compliance with the requirements of regulatory legal acts, performance discipline, especially in the field of financial and economic activities, and the state of economic crime. The codification of the Russian legislation on administrative responsibility has again been subjected to the third conceptual reform. This is due to the need to improve administrative and legal norms that provide for liability for violation of administrative and legal prohibitions (regulations) established by the state, taking into account the newly emerging social needs of modern society.
The problem statement: significant factors that reduce the effectiveness of existing administrative regulations are the problems that have accumulated over the past years in law enforcement activities for violations of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement, in particular, with the participation of law enforcement agencies. First of all, they are associated with the presence of unusual administrative and procedural powers.
The purpose of the study is to analyze the system and structure of administrative responsibility for violation of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement, identify problems in this area and develop proposals aimed at resolving them.
The research methods: this study used General scientific methods, specially scientific and special methods of cognition, including method of analysis and synthesis, logical, comprehensive, system-structural, functional, formal legal, statistical, classification, allow for systemic-structural analysis of administrative-legal norms of liability for violation of legislation of the Russian Federation on contract system in procurement.
The results and key findings: highlights the imperfection of some of the functions of the administrative procedural powers of officials in the sphere of administrative responsibility for violation of legislation of the Russian Federation on contract system in procurement and a number of problems of legal regulation and enforcement. The necessity of their further improvement is determined. Problems of optimization of these functions are raised. For this purpose, the following is proposed:
1. The code of administrative offences of the
222
Определяется необходимость их дальнейшего совершенствования. Поднимаются проблемы оптимизации данных функций. В этих целях предлагается следующее:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо привести в соответствие с изменившимся законодательством, в том числе в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
2. Статьи, содержащие меры административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок, необходимо выделить в отдельную главу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Административные правонарушения в сфере закупок».
3. Статьи, содержащие меры административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о государственном оборонном заказе, необходимо выделить в отдельную главу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Административные правонарушения в сфере государственного оборонного заказа».
4. Ужесточить санкции за правонарушения против порядка управления при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, а также в сфере государственного оборонного заказа с целью обеспечения должного уровня законности и правопорядка в данных сферах.
5. Ужесточить санкции за правонарушения обязательных требований в области финансов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд с целью обеспечения должного уровня законности и правопорядка в данных сферах.
6. В законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок внести норму, запрещающую осуществлять закупки товаров, работ, услуг, не соответствующие положениям законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
Таким образом, важными результатами проведенного исследования является представленная научная аргументация необходимости пересмотра перечня действующих норм административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Обозначены направления и перспективы дальнейшего развития сущности административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок с учетом генезиса административно-процессуальных полномочий должностных лиц.
Russian Federation must be brought into line with the changed legislation, including the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement.
2. Articles containing measures of administrative responsibility for non-compliance with mandatory requirements of the legislation on the contract system in the field of procurement should be allocated to a separate Chapter of the Code of administrative offences of the Russian Federation «Administrative offences in the field of procurement».
3. Articles containing measures of administrative responsibility for non-compliance with mandatory requirements of the legislation on the state defense order should be allocated in a separate Chapter of the Code of the Russian Federation on administrative offenses «Administrative offenses in the sphere of the state defense order».
4. Toughen sanctions for violations against the management order in the implementation of control (Supervisory) activities in the field of procurement of goods, works and services for state and municipal needs, as well as in the field of state defense orders in order to ensure the proper level of law and order in these areas.
5. Toughen sanctions for violations of mandatory requirements in the field of Finance when purchasing goods, works, and services for state and municipal needs in order to ensure the proper level of law and order in these areas.
6. In the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement, introduce a norm prohibiting purchases of goods, works, and services that do not comply with the provisions of the legislation on energy conservation and energy efficiency.
Thus, an important result of the research is the presented scientific argument for the need to review the list of current rules of administrative responsibility for violation of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement. The ways and prospects of further development of the entity of administrative responsibility for violation of legislation of the Russian Federation on contract system in procurement with regard to the Genesis of the administrative procedural powers of the officials.
Ключевые слова: правовое регулирование; государственные и муниципальные закупки; контрактная система; административная ответственность; штраф; дисквалификация.
Keywords: legal regulation; state and municipal procurement; contract system; administrative responsibility; fine; disqualification.
Закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд — это особая сфера экономико-правовых отношений, «имеющих важное значение для развития российской экономики, обеспечения импор-тозамещения, стимулирования производства инновационной и высокотехнологичной продукции российского происхождения, поддержки субъектов малого предпринимательства» [1, с. 6], предотвращения коррупции, мошенничества и других злоупотреблений при осуществлении нормированной потребности государства в товарах, работах, услугах [2, с. 423].
От качества правового регулирования напрямую зависит эффективность, результативность и процедура осуществления государственных закупок [6, с. 89—91]. Обеспечение целенаправленного воздействия на субъектов правоотношений предполагает в том числе и наличие такого инструмента воздействия на недобросовестных субъектов рынка закупок для публичных нужд, как меры административной ответственности [10, с. 128—143].
В концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отмечается, что административно-правовые нормы «должны претерпеть такие изменения, которые будут соответствовать целям указанной реформы, что, несомненно, подразумевает как сокращение составов административных правонарушений, так и изменение подходов к назначению наказаний»1.
Основным видом ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок2 (далее — ЗоКС) является административная, которую, по нашему мнению, с методологической точки зрения целесообразно разделить на пять групп:
1. Несоблюдение обязательных требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок (гл. 7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)3).
1 Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://static.government.ru (дата обращения: 01.03.2020).
2 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
3 Кодекс Российской Федерации об административных право-
2. Несоблюдение обязательных требований законодательства о государственном оборонном заказе (далее- ГОЗ)4 (гл. 7 14 КоАП РФ).
3. Несоблюдение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (гл. 9 КоАП РФ).
4. Несоблюдение обязательных требований в области финансов (гл. 15 КоАП РФ).
5. Нарушения против порядка управления при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере ГОЗ (гл. 19 КоАП РФ).
Охарактеризуем указанные группы правонарушений.
Первая группа административных правонарушений — несоблюдение обязательных требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
Нормы об административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок содержатся в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» (ч. 1, 2 ст. 7.29, 7.29.3, ч. 1—14 ст. 7.30, ст. 7.31, ст. 7.31.1, ч. 1— 4, 5—10 ст. 7.32, ст. 7.32.5, ст. 7.32.6) КоАП РФ.
Родовым объектом правонарушений, предусмотренных Главой 7 КоАП РФ, являются общественные отношения, складывающиеся в области охраны собственности.
Непосредственным объектом административного правонарушения по анализируемым статьям являются общественные отношения, связанные с обеспечением государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах за счет средств соответствующих бюджетов [11, с. 177—180].
В качестве специального субъекта административного правонарушения в основном выступает должностное лицо заказчи-ка5, который призван обеспечивать выполнение регламентных процедур, определенных законодательством Российской Федерации
нарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 01.03.2020) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
4 О государственном оборонном заказе: федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (в ред. от 18.02.2020) // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7600.
5 В том числе лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы (ст. 2.4 КоАП РФ).
224
о контрактной системе в сфере закупок (ч. 1, 2 ст. 7.29, ст. 7.29.3, ч. 1-8, 11-14 ст. 7.30, ч. 1, 2 ст. 7.31.1, ч. 1-4, 5-10 ст. 7.32, ст. 7.32.5 КоАП РФ). В остальных случаях специальным субъектом административного правонарушения по КоАП РФ являются: должностные лица уполномоченного органа, уполномоченного учреждения (ч. 1-1.4, 3 ст. 7.30, ч. 1, 2 ст. 7.31.1 КоАП РФ); уполномоченный орган, уполномоченное учреждение (ч. 1-1.4, 3 ст. 7.30, ч. 1, 2 ст. 7.31.1 КоАП РФ); должностные лица специализированной организации (ч. 1-1.4, 3 ст. 7.30 КоАП РФ); специализированная организация (ч. 1-1.4, 3 ст. 7.30 КоАП РФ); должностное лицо оператора электронной площадки (ч. 6 ст. 7.31.1 КоАП РФ); оператор электронной площадки (ч. 10 ст. 7.30, ч. 1-6 ст. 7.31.1 КоАП РФ); должностные лица и индивидуальные предприниматели участника закупки (ч. 1, 2, 4, 5-7 ст. 7.32 КоАП РФ); участники закупки (ч. 1-2, 4, 5-7 ст. 7.32 КоАП РФ); должностные лица Федеральной антимонопольной службы (ч. 1 ст. 7.31 КоАП РФ); должностные лица Федерального казначейства (ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ); эксперты, уполномоченные представители экспертной орга-низации6 (ст. 7.32.6 КоАП РФ); экспертная организация (ст. 7.32.6 КоАП РФ).
Субъективная сторона правонарушения по всем анализируемым в данной группе правонарушениям, за исключением ст. 7.32.6 КоАП РФ, характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины [7, с. 86-91]. Субъективная сторона правонарушения по ст. 7.32.6 КоАП РФ характеризуется виной в форме прямого умысла.
Основным видом наказания по анализируемым статьям является административный штраф - в большинстве случаев применяются фиксированные штрафы (ч. 1-2 ст. 7.29, ст. 7.29.3, ч. 1-1.7, 2.1, 3, 4.2, 7-14 ст. 7.30, ст. 7.31, 7.31.1, ч. 1, 3, 4, 6, 8-10 ст. 7.32, ч. 1 ст. 7.32.5, ст. 7.32.6 КоАП РФ), реже - штрафы в виде процента от Н(М)ЦК (ч. 2, 4, 4.1, 6 ст. 7.30, ч. 1 ст. 7.32 КоАП РФ); штрафы, исчисляемые от размера дополнительно израсходованных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ или цен товаров, работ, услуг, количество, объем которых уменьшены и которые явились предметом административного правонарушения (ч. 2, 5 ст. 7.32 КоАП); единично - штрафы, исчисляемые от стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных
6 Физические лица, осуществляющие деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершившие административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.32.6 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица (ст. 2.4 КоАП РФ).
контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг (ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ); а также дисквалификация должностных лиц (ч. 7 ст. 7.23, ч. 2 ст. 7.32.5, ст. 7.32.6 КоАП РФ).
Проведенный системно-структурный анализ административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок [12, с. 56-62] выявил ряд существенных проблем:
1. Динамика развития законодательства об административных правонарушениях значительно отстает от перманентно меняющегося законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок [5, с. 77-81]. Так, в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"»7 с 1 октября 2019 г. оптимизирован процесс планирования: вместо двух документов - план закупок и план-график, ведется единый документ - план-график закупок. По состоянию на 20 марта 2020 г. в КоАП РФ в ч. 1 и 4 ст. 7.29.3 предусмотрена административная ответственность за неправильное формирование и нарушение срока утверждения плана закупок - документа, не предусмотренного законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
2. Описание объективной стороны правонарушения по некоторым частям анализируемой группы правонарушений не выдерживает никакой критики с юридико-технической точки зрения [4, с. 33-40]. Наряду с простой диспозицией (например, ч. 2, 4 ст. 7.29.3, ч. 3 ст. 7.32 КоАП РФ и др.) применяются сложно-составные нормы, которые зачастую предусматривают ответственность за нарушение разнородных норм ЗоКС (например, отклонение заявки на участие в конкурсе и нарушение порядка вскрытия конвертов) и содержат излишне детализированное описание диспозиции (ч. 1 ст. 7.29.3, ч. 2, 6 ст. 7.30, ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ).
3. Включение в гл. 7, предусматривающую ответственность за нарушение общественных отношений, складывающихся в области охраны собственности, норм, устанавливающих ответственность за правонарушения против порядка управления (гл. 19. «Административные правонарушения против порядка управления») (например, ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ - непредставление, несвоевременное представление в феде-
7 О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: федер. закон от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ // СЗ РФ. 2019. № 18. Ст. 2195.
ральный орган исполнительной власти информации (сведений) и (или) документов).
Вторая группа административных правонарушений — несоблюдение обязательных требований законодательства о государственном оборонном заказе.
Нормы об административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок содержатся в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» (ч. 2.1, 3—4 ст. 7.29, 7.29.1, 7.29.2, ч. 15 ст. 7.30, ч. 4.1, 5 ст. 7.32, 7.32.1 КоАП РФ) и гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций» (ст. 14.49, 14.55, 14.55.1, 14.55.2 КоАП РФ).
Родовым объектом правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся в области охраны собственности (гл. 7 КоАП РФ), а также в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций (гл. 14 КоАП РФ).
Непосредственным объектом административного правонарушения по исследуемым статьям являются общественные отношения, связанные с обеспечением государственных нужд в товарах, работах, услугах за счет средств ГОЗ.
Объективная сторона по исследуемым правонарушениям выражается в конкретных действиях:
— принятие решения о проведении конкурса с ограниченным участием, закрытого конкурса с ограниченным участием, двух-этапного конкурса, закрытого двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого аукциона в случаях, не предусмотренных ЗоКС, или нарушение порядка и сроков направления в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере ГОЗ и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к ГОЗ и сведения о которых составляют государственную тай-ну8 (далее — контрольный орган в сфере ГОЗ), информации и документов для согласования
8 Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), определена Федеральная антимонопольная служба (Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. № 728 // СЗ РФ. 2013 г. № 35. Ст. 4514).
применения закрытого способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (ч. 2.1 ст. 7.29 КоАП РФ);
— принятие решения о размещении оборонного заказа путем проведения закрытых торгов без согласования с контрольным органом в сфере ГОЗ либо принятие решения о размещении оборонного заказа путем проведения закрытых торгов на условиях, отличных от условий, согласованных с контрольным органом в сфере ГОЗ (ч. 3 ст. 7.29 КоАП РФ);
— принятие решения о размещении ГОЗ у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с ЗоКС должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона (ч. 4 ст. 7.29 КоАП РФ);
— нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по ГОЗ при размещении ГОЗ путем проведения торгов (ч. 1 ст. 7.29.1 КоАП РФ);
— нарушение порядка определения цены государственного контракта [6, с. 89—91] при размещении ГОЗ у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (ч. 2 ст. 7.29.1 КоАП РФ);
— отказ или уклонение поставщика российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов, единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), определенного законодательными актами Российской Федерации, актами Президента Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации, от заключения государственного контракта по ГОЗ, если заключение такого государственного контракта является обязательным для указанных лиц (ч. 1 ст. 7.29.2 КоАП РФ);
— отказ или уклонение поставщика (исполнителя, подрядчика), занимающего в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере ГОЗ доминирующее положение, от заключения договора, необходимого для выполнения ГОЗ, если заключение такого договора является обязательным для указанного лица (ч. 2 ст. 7.29.2 КоАП РФ);
— нарушение сроков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по ГОЗ, установленных Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о ГОЗ (ч. 15 ст. 7.30 КоАП РФ);
— изменение условий государственного контракта по ГОЗ, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий государственного
226
контракта не предусмотрена ЗоКС (ч. 4.1, 5 ст. 7.32 КоАП РФ);
- нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) для государственных нужд по ГОЗ, в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования, предусмотренного государственным контрактом (ст. 7.32.1 КоАП РФ);
- нарушение обязательных требований в отношении оборонной продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг), поставляемой по ГОЗ, продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг) и объектов, связанных с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения, связанных с обязательными требованиями в отношении указанной продукции и объектов, установленными в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и законодательством Российской Федерации о стандартизации, в том числе государственными заказчиками, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, и (или) государственными контрактами (договорами) (ст. 14.49 КоАП РФ);
- нарушение условий государственного контракта по ГОЗ, касающихся количества, качества, комплектности поставляемых товаров, качества выполняемых работ, оказываемых услуг, сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, либо нарушение условий договора, заключенного в целях выполнения ГОЗ, касающихся количества, качества, комплектности поставляемых товаров, качества выполняемых работ, оказываемых услуг, сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг (ч. 1, 3 ст. 14.55 КоАП РФ);
- нарушение условий государственного контракта по ГОЗ (ч. 2-3 ст. 14.55 КоАП РФ);
- нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) по ГОЗ, в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования (ч. 2.1, 3 ст. 14.55 КоАП РФ);
- ликвидация или перепрофилирование головным исполнителем без согласования с государственным заказчиком производственных мощностей, обеспечивающих поставки продукции по ГОЗ, в случае прекращения поставок такой продукции на очередной год и плановый период (ст. 14.55.1 КоАП РФ);
- совершение действий (бездействия), запрещенных законодательством Российской Федерации в сфере ГОЗ, если такие действия (бездействия) приводят или могут привести к необоснованному завышению цены на продукцию по ГОЗ, неисполнению или ненадлежащему исполнению государственного контракта по ГОЗ (ч. 1 ст. 14.55.2 КоАП РФ);
- включение в себестоимость производства (реализации) продукции по ГОЗ затрат, не связанных с ее производством (реализацией) (ч. 2 ст. 14.55.2 КоАП РФ).
В качестве специального субъекта административного правонарушения выступает должностное лицо заказчика9, которое призвано обеспечивать выполнение определенных регламентных процедур при обеспечении государственных нужд в товарах, работах, услугах за счет средств ГОЗ (ч. 2.1, 3-4 ст. 7.29, ст. 7.29.1, ч. 15 ст. 7.30, ч. 4.1, 5 ст. 7.32, 7.32.1, ч. 2 ст. 14.55 КоАП РФ); поставщик (подрядчик, исполнитель10), имеющие определенный статус в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также его должностные лица (ст. 7.29.2, 14.49, ч. 1, 2.1 ст. 14.55, ст. 14.5.1, 14.55.2 КоАП РФ); уполномоченный орган и его должностные лица (ч. 3 ст. 7.29 КоАП РФ).
Субъективная сторона правонарушения по всем анализируемым в данной группе правонарушениям характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины.
Основным видом наказания по анализируемым статьям является административный штраф - в большинстве случаев применяются фиксированные штрафы (ч. 2.1, 3-4 ст. 7.29, ст. 7.29.1, 7.29.2, ч. 15 ст. 7.30, ч. 4.1 ст. 7.32, 7.32.1, 14.49, 14.55, 14.55.1, 14.55.2 КоАП РФ), реже - штрафы, исчисляемые от размера дополнительно израсходованных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы
9 В анализируемых статьях КоАП РФ используется и понятие «должностное лицо заказчика», и понятие «должностное лицо государственного заказчика».
10 В соответствии с законодательством Российской Федерации о ГОЗ в КоАП РФ используются понятия «головной исполнитель», «исполнитель».
РФ или цен товаров, работ, услуг, количество, объем которых уменьшены и которые явились предметом административного правонарушения (ч. 5 ст. 7.32 КоАП РФ).
Проведенный системно-структурный анализ административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о государственном оборонном заказе выявил ряд существенных проблем:
1. Статьи из гл. 7 и гл. 14, содержащие меры административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о государственном оборонном заказе, необходимо выделить в отдельную главу КоАП РФ, например: «Административные правонарушения в сфере государственного оборонного заказа».
2. При квалификации правонарушения используется дефиниция «торги» (ч. 3 ст. 7.29, ч. 1 ст. 7.29.1 КоАП РФ), которая в действующем российском законодательстве не определена. По нашему мнению, применение подобного термина не допустимо и при квалификации правонарушения может привести к неверному толкованию нарушения законодательства.
3. В ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ используется понятие «грубое нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу», которое в соответствии с примечанием к статье устанавливается Правительством Российской Федерации11, в постановлении которого под грубым нарушением условий государственного контракта по ГОЗ, совершенным должностным лицом головного исполнителя, должностным лицом государственного заказчика, понимается:
— повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 и 2 ст. 14.55 КоАП РФ;
— нарушение условий государственного контракта, повлекшее ущерб Российской Федерации на сумму не менее 5 % (но не менее 5 млн руб.) цены государственного контракта;
— нарушение условий государственного контракта, повлекшее невыполнение установленного задания по ГОЗ.
Определение грубому нарушению условий государственного контракта по ГОЗ необходимо привести непосредственно в примечании к ст. 14.55, а не использовать бланкетную норму. Прямой способ используется, например, в ч. 2 ст. 15.37 КоАП РФ, где в примечании определяется такое понятие, как «грубое нарушение правил ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности».
11 Об установлении понятия грубого нарушения условий государственного контракта по государственному оборонному заказу: постановление Правительства РФ от 2 июня 2014 г. № 504 // СЗ РФ. 2014. № 23. Ст. 2993.
Третья группа административных правонарушений — несоблюдение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
Нормы об административной ответственности за несоблюдение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности содержатся в гл. 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике» (ст. 9.16 КоАП РФ).
Непосредственным объектом административного правонарушения по анализируемой статье являются общественные отношения, связанные с соблюдением требований энергетической эффективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Объективной стороной административного правонарушения по ч. 11 ст. 9.16 КоАП РФ является размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, не соответствующих требованиям их энергетической эффективности.
Субъектами административного правонарушения по данной части являются должностные лица и юридические лица.
Субъективная сторона правонарушения характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины.
Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа.
Административный штраф является единственным видом наказания по ч. 11 ст. 9.16 КоАП РФ.
Проведенный системно-структурный анализ административной ответственности за несоблюдение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности показал, что нормы ЗоКС не содержат обязательных положений о заключении контрактов об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. В соответствии с ЗоКС заключение энергосервисных контрактов, предметом которых является совершение исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов, является правом заказчика, а не его обязанностью (ч. 1 ст. 108 ЗоКС).
В виду этого предлагается в ЗоКС внести норму, запрещающую осуществлять закупки товаров, работ, услуг, не соответствующие
228
положениям законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
Четвертая группа административных правонарушений - несоблюдение обязательных требований в области финансов.
Нормы об административной ответственности за несоблюдение обязательных требований в области финансов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг содержатся в гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней» (ст. 15.14, 15.37, 15.40, 15.40.1 КоАП РФ).
Родовым объектом правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся в области охраны финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
Непосредственным объектом административного правонарушения по анализируемым статьям являются общественные отношения, связанные с соблюдением обязательных требований в области финансов.
Объективная сторона по анализируемым правонарушениям выражается в конкретных действиях:
- нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ст. 15.14 КоАП РФ);
- неисполнение требования о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности (ст. 15.37 КоАП РФ);
- совершение операций по счету, открытому головному исполнителю, исполнителю для осуществления расчетов по государственному оборонному заказу, проведение которых по такому счету не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере ГОЗ (ст. 15.40);
- неисполнение установленных законодательством Российской Федерации в сфере ГОЗ обязанностей при осуществлении банковского сопровождения сопровождаемой сделки (ст. 15.40.1 КоАП РФ).
В качестве специального субъекта административного правонарушения выступает должностное лицо12, которое призвано обеспечивать выполнение определенных регламентных процедур, связанных с соблюдением обязательных требований в области финансов (ст. 15.14, 15.37 КоАП РФ), юридическое лицо13 (ст. 15.14, 15.37 КоАП РФ), уполномоченный банк (ст. 15.40, 15.40.1 КоАП РФ).
Субъективная сторона правонарушения по всем анализируемым в данной группе правонарушениям характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины.
Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа.
Основным видом наказания по анализируемым статьям является административный штраф - в большинстве случаев применяются фиксированные штрафы (ст. 15.14, 15.37, 15.40, 15.40.1 КоАП РФ), а также штрафы, исчисляемые дисквалификацией (ст. 15.14, ч. 2 ст. 15.37 КоАП РФ), реже - штрафы, исчисляемые от суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению (ст. 15.14 КоАП РФ).
Проведенный системно-структурный анализ административной ответственности за несоблюдение обязательных требований в области финансов показал, что действующий в настоящее время подход к определению размера ответственности за указанные правонарушения не обеспечивает соблюдение должного уровня законности и правопорядка в данных сферах. По нашему мнению, необходимо рассмотреть вопрос об исчислении всех штрафов по анализируемым статьям КоАП РФ от суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.
Пятая группа - административные правонарушения против порядка управления при осуществлении контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере ГОЗ.
12 В том числе должностное лицо головного исполнителя, должностное лицо исполнителя.
13 В соответствии с законодательством Российской Федерации о ГОЗ в КоАП РФ используются понятия «головной исполнитель», «исполнитель».
Нормы об административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок содержатся в гл. 19 «Административные правонарушения против порядка управления» (ст. 19.4.2, ч. 7, 7.1, 7.3, 20, 20.1 ст. 19.5, ст. 19.7, ст. 19.7.2 КоАП РФ).
Особенность административных правонарушений против порядка управления заключается в том, что их общим (родовым) объектом являются урегулированные нормами права общественные отношения, в которых государством установлен определенный порядок реализации прав и обязанностей гражданами, должностными и юридическими лицами [8, с. 31—33].
Указанные права, обязанности и полномочия регламентируются федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных министерств и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Непосредственным объектом административного правонарушения является законное предписание (постановление, представление, решение) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль об устранении нарушений законодательства.
Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений характеризуется умышленной виной в форме прямого умысла.
Субъектами рассматриваемых правонарушений могут быть индивидуальные предприниматели, которые несут административную ответственность как должностные лица, должностные лица коммерческих и некоммерческих организаций, и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм [9, с. 125—128].
Рассматривать дела по указанной группе правонарушений могут:
— федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзор в сфере ГОЗ (по ст. 19.4.2, ч. 7.1 ст. 19.5, ст. 19.7.2 (в части ГОЗ и государственной тайны) КоАП РФ);
— контрольные органы в сфере закупок в соответствии с ЗоКС (ч. 7 ст. 19.5, ст. 19.7.2 (за исключением ГОЗ и государственной тайны) КоАП РФ);
— федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ч. 20 ст. 19.5, ч. 1 ст. 19.7.2 КоАП РФ);
— должностные лица федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (ст. 19.7 КоАП РФ).
Основным видом наказания по анализируемым статьям является административ-
ный штраф — во многих случаях применяются фиксированные штрафы (ст. 19.4.2, ч. 7, 7.1, 20 ст. 19.5, ст. 19.7, 19.7.2 КоАП РФ), реже — дисквалификация должностных лиц (ч. 7.3, 20 ст. 19.5 КоАП РФ).
Проведенный системно-структурный анализ административной ответственности против порядка управления показал, что действующий в настоящее время подход к определению размера ответственности за правонарушения против порядка управления при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд и в сфере ГОЗ не обеспечивает соблюдение должного уровня законности и правопорядка в данных сферах [3, с. 329—335]. Например, за первое полугодие 2017 г. «ФАС России и ее территориальные управления выявили около 2,2 тысяч нарушений в ходе закупок на дорожное строительство, выдали чуть более тысячи предписаний» [13, с. 51]. По мнению авторов, статьи необходимо рассмотреть вопрос о повышении штрафных санкций за правонарушения против порядка управления, вплоть до введения «оборотных» штрафов.
Таким образом, проведенный в настоящей статье системно-структурный анализ административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок позволяет сделать следующие выводы:
1. КоАП РФ необходимо привести в соответствие с изменившемся законодательством, в том числе в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
2. Статьи, содержащие меры административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок, необходимо выделить в отдельную главу КоАП РФ «Административные правонарушения в сфере закупок».
3. Статьи, содержащие меры административной ответственности за несоблюдение обязательных требований законодательства о государственном оборонном заказе необходимо выделить в отдельную главу КоАП РФ «Административные правонарушения в сфере государственного оборонного заказа».
4. Ужесточить санкции за правонарушения против порядка управления при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд [14, с. 8—10], а также в сфере ГОЗ с целью обеспечения должного уровня законности и правопорядка в данных сферах.
5. Ужесточить санкции за правонарушения обязательных требований в области финансов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд с целью обеспечения должного уровня законности и правопорядка в данных сферах.
6. В законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок внести норму, запрещающую осуществлять закупки товаров, работ, услуг, не соответствующие положениям законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
230
Список литературы:
1. Андреева Л. В. Государственные закупки в России: правовое регулирование и меры по его совершенствованию: монография. М., 2019.
2. Галанов В. А, Гришина О. А, Шибаев С. Р. Рынок товаров и услуг для государственных нужд (государственный товарный рынок). М., 2010.
3. Гапоненко В. Ф. Нарушения и типичные ошибки, допускаемые при заключении и исполнении государственных контрактов // Научный альманах: сборник научных трудов. Волгоград, 2019.
4. Гунба А. А. К вопросу об увеличении сроков давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе // Административное право и практика администрирования. 2019. № 1.
5. Кожевников В. В., Лавров Ю. Б. О соразмерности мер административной ответственности общественному вреду, причиняемому нарушениями законодательства о публичных закупках // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 2.
6. Курлевский И. В., Огрина Г. В. Административная ответственность за нарушение законодательства о контрактной системе в сфере государственных закупок // Теория и практика общественного развития. 2017. № 4.
7. Наумов Ю. Г., Самолысов П. В. Сговоры на торгах как угроза национальной безопасности // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 2 (42).
8. Овсипян М. В. Проблемы организации государственных и муниципальных закупок // Международный научно-исследовательский журнал. 2017. № 9 (63).
9. Руденко Л. Г. Государственные и муниципальные закупки как механизм инфраструктурной поддержки малого предпринимательства // Транспортное дело России. 2018. № 6 (139).
10. Самолысов П. В. Административная ответственность за недобросовестную конкуренцию // Systems And Management. 2019. Т. 1. №. 4.
References:
1. Andreeva L. V. Gosudarstvennye zakupki v Rossii: pravovoe regulirovanie i mery po ego sovershenstvovaniyu: monografiya. M., 2019.
2. Galanov V. A, Grishina O. A, Shibaev S. R. Ry-nok tovarov i uslug dlya gosudarstvennyh nuzhd (gosudarstvennyj tovarnyj rynok). M., 2010.
3. Gaponenko V. F. Narusheniya i tipichnye os-hibki, dopuskaemye pri zaklyuchenii i ispolne-nii gosudarstvennyh kontraktov // Nauchnyj al'manah: sbornik nauchnyh trudov. Volgograd, 2019.
4. Gunba A. A. K voprosu ob uvelichenii srokov davnosti privlecheniya k administrativnoj ot-vetstvennosti za narushenie zakonodatel'stva o kontraktnoj sisteme // Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2019. № 1.
5. Kozhevnikov V. V., Lavrov Yu. B. O sorazmer-nosti mer administrativnoj otvetstvennosti obsh-chestvennomu vredu, prichinyaemomu narush-eniyami zakonodatel'stva o publichnyh zakup-kah // Vestnik Omskoj yuridicheskoj akademii. 2017. № 2.
6. Kurlevskij I. V., Ogrina G. V. Administrativnaya otvetstvennost' za narushenie zakonodatel'stva o kontraktnoj sisteme v sfere gosudarstvennyh zakupok // Teoriya i praktika obshchestvenno-go razvitiya. 2017. № 4.
7. Naumov Yu. G, Samolysov P. V. Sgovory na torgah kak ugroza nacional'noj bezopasnos-ti // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2017. № 2 (42).
8. Ovsipyan M. V. Problemy organizacii gosu-darstvennyh i municipal'nyh zakupok // Mezh-dunarodnyj nauchno-issledovatel'skij zhurnal. 2017. № 9 (63).
9. Rudenko L. G. Gosudarstvennye i municipal'nye zakupki kak mekhanizm infrastrukturnoj pod-derzhki malogo predprinimatel'stva // Trans-portnoe delo Rossii. 2018. № 6 (139).
10. Samolysov P. V. Administrativnaya otvetstven-nost' za nedobrosovestnuyu konkurenciyu // Systems And Management. 2019. T. 1. №. 4.
11. Sidorova M. V., Novosel'ceva M. M. Aktual'nye aspekty funkcionirovaniya sistemy gosudarst-vennyh i municipal'nyh zakupok v Rossijskoj Federacii // Ekonomika i biznes: teoriya i praktika. 2019. T. 2. № 4.
11. Сидорова М. В., Новосельцева М. М. Актуальные аспекты функционирования системы государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации // Экономика и бизнес: теория и практика. 2019. Т. 2. № 4.
12. Сергеева Н. В., Храмцова В. Е. Контрактная система: обзор применяемых мер ответственности участников // Вестник Московского университета имени С. Ю. Витте. Серия 2. Юридические науки. 2019. № 3 (21).
13. Сухаренко А. Закупки в сфере дорожного строительства в форме электронного аукциона // Юрист. 2017. № 35.
14. Шахбанова А. М. Контрактная система в России с ФЗ-№ 44: плюсы и минусы // Вопросы структуризации экономики. 2018. № 2.
12. Sergeeva N. V., Hramcova V. E. Kontraktnaya sistema: obzor primenyaemyh mer otvetstven-nosti uchastnikov // Vestnik Moskovskogo uni-versiteta imeni S. Yu. Vitte. Seriya 2. YUridich-eskie nauki. 2019. № 3 (21).
13. Suharenko A. Zakupki v sfere dorozhnogo stroitel'stva v forme elektronnogo aukciona // YUrist. 2017. № 35.
14. Shahbanova A. M. Kontraktnaya sistema v Rossii s FZ-№ 44: plyusy i minusy // Voprosy strukturizacii ekonomiki. 2018. № 2.
Для цитирования:
For citation:
Гапоненко Владимир Федосович, Самолысов Павел Валерьевич. Системно-структурный анализ административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 4 (56). С. 220—231.
Gaponenko Vladimir Fedosovich, Samolysov Pavel Valer'evich. The role of the Ministry of internal Affairs of Russia in the development of strategies for the socio-economic development of the subjects of the Russian Federation // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2020. № 4 (56). P. 220-231.
<
X
^
ш S a H
05 <
X X
о s
и
и ^
SS и s
231
