CC BY
77
www.hjournal.ru йй!: 10.17835/2078-5429.2020.11.1.087-097
СТРАТЕГИЯ ВНЕДРЕНИЯ ЗЕЛЕНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РЕСПУБЛИКЕ АРМЕНИИ
КАРЯН АРА ВЛАДИМИРОВИЧ,
кандидат экономических наук, доцент, Российско-Армянский (Славянский) университет, Ереванский государственный университет, Центра независимых деловых и финансово-экономических исследований «Логика»,
Ереван, Армения, e-mail: [email protected];
МКРТЧЯН НАРЕК ЖЕВИКОВИЧ,
Европейский университет, Ереван, Армения, e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены суть, характер и значение «устойчивых», «зеленых» или «циклических» закупок как категория, производная от понятия устойчивого развития. Представлена трехмерная модель оценки - типичная для устойчивых или зеленых закупок. Проведен анализ законодательного регламентирования устойчивых или зеленых закупок в странах ЕАЭС. Констатируется, что проблема «устойчивых» закупок еще не включена в повестку государственных закупок властей и правительства Армении. Подчеркивается, что внедрение системы «устойчивых» закупок - задача комплексная, требующая скоординированной работы одновременно в нескольких направлениях, включая: правовое регулирование с элементами императивных положений по применению «устойчивых» закупок в государственных организациях и предприятиях; вопросы организационного плана и администрирования; финансовые и нефинансовые механизмы стимулирования; пропаганду и поощрение «устойчивых» закупок в бизнес-среде; осведомленность граждан в значимости и действенности УЗ - одновременно в решении экономических, экологических и социальных задач; повышение уровня знаний и навыков управленцев всех уровней государственного сектора на предмет устойчивого развития и в том числе «устойчивых» закупок. На первый план выдвигается важность освоения оценки стоимости жизненного цикла комплексных услуг и работ, а также простых закупок продуктов и изделий. Отмечается, что важным компонентом внедрения устойчивых закупок является продвижение «зеленого» поведения потребителей посредством кампаний и мероприятий по стимулированию, повышению осведомленности граждан к поведению экологически чистого потребления и энергосбережения и сохранения окружающей среды. Для правовой регуляции «устойчивых» закупок в РА выдвигается подход реализации краткосрочной и долгосрочной стратегии, первая реализуется на основе действующего закона «О закупках» РА, а вторая - с принятием нового, всеобъемлющего закона о закупках.
Ключевые слова: устойчивое развитие; «устойчивые» государственные закупки; «зеленые» государственные закупки; «циркулярные» закупки; трехмерная матрица устойчивых закупок.
© Карян А. В., Мкртчян Н. Ж., 2020
о см о см
■н
о с
■н ■н
£
§ т
н а
ш
о
р
< ф
р
15 о О
р
с
О
В
о ш ее о
о о ш
о <
ее
3
о
GREEN PUBLIC PROCUREMENT STRATEGY AND MECHANIMS IMPLEMENTATION IN RA
ARA V. KARYAN,
Associate Professor, Yerevan State University, Center for Independent Business and economic research "Logic",
Yerevan, Armenia, e-mail: [email protected]
NAREK ZH. MKRTCHYAN,
European University at Yerevan, Armenia, e-mail: [email protected]
The article considers the essence, nature and significance of "sustainable", "green" or "cyclic" о procurements, as a category derived from the concept of sustainable development. A three-dimensional о valuation model is presented as typical manner of "sustainable" or "green" procurements. The analysis ^ of the legislative regulation of "sustainable" or green procurement in the EAEU countries is carried jy out. It is stated that the problem of "sustainable" procurement has not yet been included in the agenda тн of public procurement by the authorities and the Armenian government. It is emphasized that the s introduction of a "sustainable" procurement system is a complex task that requires coordinated work in ^ several directions at the same time, including: legal regulation with elements of peremptory provisions ф on the use of "sustainable" procurements in state organizations and enterprises; organizational plan and administration issues; financial and non-financial incentive mechanisms; promotion of "sustainable" procurement in the business environment; awareness of citizens in the importance and effectiveness of о ultrasound - at the same time in solving economic, environmental and social problems; raising the level g of knowledge and skills of managers at all levels of the public sector regarding sustainable development, £ including "sustainable" procurement. The importance of mastering the life cycle cost assessment of integrated services and work, as well as simple procurement ofproducts is put forward. It is noted that an important component of the implementation of sustainable procurement is the promotion of "green" consumer behavior through campaigns and incentive measures, raising awareness of citizens about the behavior of environmentally friendly consumption and energy conservation and environmental conservation. For the legal regulation of "sustainable" procurements in the Repub lic of Armenia, an approach is put forward to implement the short-term and long-term strategies, the first being implemented on the basis of the current Law "On Procurement" of the Republic of Armenia, and the second by the adoption of a new comprehensive law on procurement.
Keywords: sustainable development; "sustainable" public procurement; "green" public
Q procurement; "circular" procurement; three-dimensional matrix of sustainable procurement. §
U JEL: H50
ш
cc
|| Система государственных закупок играет важную роль в экономике любой страны,
о независимо от уровня ее развития, конечно же, это относится и к экономике Армении.
tc
СО
о <
15 о о
С
О
m
о Важность вопросов государственных закупок часто подчеркивается с точки зрения ш
о
_J <
ее
3
о
повышения их эффективности, прозрачности и законности. В то же время развертывание государственных закупок осуществляется по вектору «устойчивого» развития, который в Армении не представлен на государственном и не обсуждается даже на экспертном уровне. Следует отметить, что это не чисто методологическая проблема, а явный пробел в срезе провозглашенного вектора устойчивого экономического развития страны.
В силу этого необходимо выявить и понять не только недостатки и упущения системы закупок, но и необходимость перемещения ее вектора. «Зеленые», или «устойчивые», закупки в настоящее время широко признаны в качестве стратегического рычага для устойчивого развития и инноваций (далее в тексте «Устойчивые»/«зеленые закупки» — УЗ, а также «государственные устойчивые закупки — УГЗ, эквивалентные сокращения на англ. языке: SPP — «Sustainable Public Procurement» или GPP — «Green Public Procurement»). Использование терминов «устойчивый» и «зеленый» в кавычках призвано показать основу их экологической направленности, что, в свою очередь, трансформировалось из концепции устойчивого развития экономики. Другой термин — «циркулярные закупки» — рассматривается как компонент более широкой концепции «зеленых» закупок. «Циркулярные закупки выдвигают подход к "зеленым" государственным закупкам, в котором особое внимание уделяется закупкам работ, товаров или услуг, которые стремятся внести вклад в замкнутые энергетические и материальные циклы в цепочках поставок, минимизируя, а в лучшем случае избегая, негативное воздействие на окружающую среду и образование отходов на протяжении всего жизненного цикла» (European Union, 2017).
Цели ООН в области устойчивого развития подтвердили тесную связь между охраной окружающей среды, устойчивым развитием и государственными закупками (United Nations Environment Programme, 2018). ООН также рассматривает это как платформу для ускорения формирования «циклической» экономики (Platform for Accelerating the Circular Economy - PACE).
Государственные закупки имеют большой потенциал для влияния на совокупный спрос: в странах ОЭСР госзакупки составляют 13,1% от ВВП (OECD, 2017) и до 20% в развитых странах (Канада) (Ortiz-Ospina, Roser, 2020). Этот показатель высок также в странах с уровнем дохода ниже среднего, что объясняется как значительным притоком помощи в целях развития, которая осуществляется через государственные закупки, так и небольшой налоговой базой, из-за которой государственные расходы практически полностью зависят от помощи в целях развития. К примеру, в Анголе эта доля составляет 26% ВВП по тем же причинам (Djankov, Saliola, Islam, 2016).
В табл. 1 представлена картина удельного веса расходов государственного сектора от ВВП в государствах — членах ЕАЭС.
Таблица 1
Доля государственного сектора в ВВП государств - членов ЕАЭС, %, 2000-2017 гг.
Годы Армения Беларусь Казахстан Кыргызстан РФ
2000—2002 10 (2002) 21,6 (2001) 13,4 (2001) 20 (2000) 18 (2002)
2010 10,9 13,6 10,8 18,1 18,7%
2017 14 14,6 11,6 (2016) 17,4 18%
О см о см
о с
■н
■н
§ m
х пз ш о
s <
ф
15 о О
с
о m
о §
з О ш ее о
о о ш
Ll_
о <
СИ 3
о
Источник: (Кофнер, 2018).
Многие страны используют этот инструмент для устойчивого экономического развития, поощряя государственных заказчиков покупать «зеленые» или экологически чистые продукты и услуги, тем самым помогая рынкам стимулировать вектор движения по устойчивому развитию, а также смягчения экологических проблем и максимизации социальных выгод для здоровья человека и жизнеобеспечения и окружающей среды.
ОЭСР государственные закупки рассматривает как стратегическую ось управления, поскольку оно продвигает цели политики, включая защиту окружающей среды, инновации, создание рабочих мест и развитие МСП. Другие международные организации также подчеркивают важную роль функции закупок и придают новый
импульс развитию «устойчивых» закупок. В частности, ВТО приняла пересмотренное Соглашение о государственных закупках, которое вступило в силу в 2014 г. Всемирный банк начиная с 2016 г. ввел устойчивые закупки в систему своих закупок. Европейский Союз в 2014 г. принял Директиву о государственных закупках, которой эти закупки признаются одним из рыночных инструментов для достижения разумного, устойчивого и всестороннего роста.
Учитывая вышесказанное, реализация «устойчивых» закупок должна стать одним из приоритетов правительства РА. Внедрение системы УГЗ потребует постоянного мониторинга проводимой для этого политики и принятых мероприятий. С учетом сложившейся ситуации «устойчивые» закупки являются предметом широкомасштабных исследований, как теоретических, экспериментальных и практических.
Цель данных и последующих исследований и публикаций в том, чтобы выявить доминанты концепции УЗ в Республике Армении, их ключевые механизмы, приоритетные меры, а также потенциальные риски и проблемы в этом процессе и разработать всеобъемлющую матрицу «устойчивых» закупок. В РА таких исследований по «зеленым» закупкам не проводилось, и поэтому данная публикация сгенерирует исследования в этой обширной и многомерной сфере с целью лучшего понимания, как следует осуществлять программы УГЗ в Армении и в целом в странах ЕАЭС. 8 Чтобы выявить взаимосвязь устойчивого развития и органически переплетенных с ним
см «устойчивых» закупок, необходимо сначала представить концепцию устойчивого развития ^ и ее критерии. Термин «устойчивое развитие» впервые был упомянут в 1980 г. в документе «Всемирная стратегия охраны природы», разработанном совместно несколькими ■н международными организациями, включая Программу ООН по окружающей среде
0 (ЮНЕП), Всемирный фонд дикой природы (WWF), ЮНЕСКО и Международный союз охраны природы, Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН и ряд
® других международных неправительственных организаций (The World Bank, 2019). ^ Наиболее обоснованным и содержательным определением «устойчивого развития»
1 является определение доклада «Наше общее будущее», или так называемой комиссии g Брундтланд1: «Развитие, которое отвечает потребностям нынешнего поколения, не m должно наносить ущерб возможности удовлетворять потребности будущих поколений» S (The World Bank, 2019). На сегодняшний день это наиболее широко используемое и
общепринятое определение устойчивого развития.
В целом УЗ реализуются посредством оценки жизненного цикла на экономической, экологической и социальной основе, которая и составляет трехмерную матрицу ££ устойчивых закупок. Традиционные закупки основаны на экономической эффективности. з Концепция этой трехмерной интеграции является основой политики устойчивого о. развития. Как указывается Всемирным банком, трехмерная оценка никоим образом о не означает, что процедура такой оценки должна быть в три раза дольше, а результат ^ обязательно более дорогим (The World Bank, 2019). Таким образом, УЗ - это стратегия о оптимальных закупок.
Подход УЗ в корне изменил концепцию закупок, он больше не основан исключительно на самых доступных и дешевых поставках и услугах. Программа ООН по окружающей се среде определяетустойчивые государственные закупки как: «процесс, с помощью которого — государственные организации удовлетворяют свои потребности в товарах, услугах, о работах так, что соотношение цены и качества (или VfM "Value for money") оценивается о на протяжении всего жизненного цикла исходя из того, что выгоды генерируются не ш только для организации, но и для общества и экономики в целом, при этом значительно
^ 1 Представлен в докладе Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию (WCED) «Наше общее будущее» в 1987 г., <С подготовленном ккомиссией премьер-министра Норвегии Гру Харлем Брундтланд. В подготовке доклада участвовали Программа по окружающей среде ООН (UNEP), Международный союз охраны природы (IUCN), Всемирный фонд g дикой природы ЮНЕСКО (WWF), Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) с участием ряда —, международных неправительственных организаций.
снижая негативное воздействие на окружающую среду» (United Nations Environment Programme, 2018). На наш взгляд, это наиболее полное определение УЗ.
Обращаясь к текущему состоянию УГЗ в государствах—членах ЕАЭС, стоит отметить, что проблема находится пока на концептуальном уровне и решена фрагментарно. В рамках Договора ЕАЭС и в государствах-членах были внесены предложения по разработке и принятию стратегии государственных закупок (Сметанина, 2017). Для сравнения рассмотрим ситуацию с принятием принципов и подходов УЗ в странах ЕАЭС. Можно отметить, что соответствующий российский закон предусматривает «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» (статья 32, часть 1, пункт 3), а также предусматривает оценку стоимости жизненного цикла продукта. Далее статья 34 пункты 16 и 16.1 устанавливают, что заказчик вправе заключить контракт жизненного цикла в случае, если предметом такого контракта являются новые машины и оборудование, а также выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства в иных случаях, установленных Правительством РФ2. Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд утверждены постановлением Правительства РФ3 и устанавливают в качестве экологического критерия соответствие экологическим нормам. Но эксперты отмечают,
о
что четкий перечень экологических характеристик и критериев законодателем не см регламентирован (Рыбакова, 2018). см
Закон о государственных закупках в Беларуси (статья 4) определяет принцип «экологизации государственных закупок»4. Одновременно экологическая сертификация предприятий учтена в правилах закупок. В Беларуси в специальном отчете об устойчивых закупках в рамках программы «Экологизация экономик стран Восточного партнерства» в 2015 г. была проведена обширная подготовительная работа по внедрению УЗ (EaP GREEN, 2015). В этом отчете, в частности, содержится анализ внедрения зеленых государственных закупок и необходимых шагов для внесения изменений в законодательство.
В Казахстане в законе о госзакупках, принятом в 2015 г.5, утверждается, что принцип закупки инновационных и высокотехнологичных товаров, работ и услуг косвенно связаны с УГК. Этот закон требует, чтобы участники государственных закупок устанавливали ^
несколько критериев отбора, одним из которых является наличие сертифицированных ^
/ ш
систем экологического менеджмента и / или соответствие экологическим стандартам о
на продукцию. Однако правовые механизмы поддержки УГЗ практически еще не <
с?
применяются. ой
d
Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках» был принят в 2015 г., ^ но в нем нет прямых или косвенных положений, касающихся УГЗ. На правительственном о уровне об этом, пожалуй, упоминается в концепции «Кыргызстан — страна зеленой § экономики», в которой тезисно указано, что необходимо содействовать устойчивому Si-потреблению и производству путем введения УГЗ6. q
Закон РА «О закупках», по которому регулируется отношение заказчиков к процессу ^ закупки товаров, работ и услуг, с точки зрения УЗ является нейтральным и никак не з обращается к нему. Правительство РА законом уполномочено регулировать ряд функций: ш
2 См.: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для О обеспечения государственных и муниципальных нужд» (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/) 2
3 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, ^ окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных О нужд» (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_155055/). Ш
4 См.: Закон РБ «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (https://kodeksy-by.com/zakon_rb_o_gosudarstvennyh_ 11 zakupkah_tovarov/4.htm).
О
О
5 См.: «О государственных закупках, закон Республики Казахстан» (https://online.zakon.kz/document/?doc_ <С
id=34050877#pos=4;-174). £
6 См.: Концепция зеленой экономики в Кыргызской Республике «Кыргызстан - страна зеленой экономики» (http://cbd. ^
minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/83126?cl=ru-ru).
О
в частности, утверждение планирования закупок, установление спецификаций закупок, предварительный надзор за закупками, выполнение контрактов, правил управления и финансирования. Между тем вышеуказанные правила также никоим образом не затрагивают вопросы УЗ. Можно отметить, что закон РА «О закупках», в принципе: 1) не ограничивает право заказчика устанавливать экологические требования в отношении приобретаемой продукции; 2) устанавливает квалификационные требования поставщика, которые, как правило, не предусматривают применения экологических требований; 3) в возможных критериях оценки заявок на закупку не предусматривает критерии, относящиеся к экологическим характеристикам объекта закупки. Закон «О закупках» РА и исходящие от него нормативные акты правительства РА не предусматривают оценку стоимости жизненного цикла приобретаемой продукции.
Подводя итоги, можно констатировать, что в странах ЕАЭС подходы к формату УГЗ пока носят концептуальный и фрагментарный характер и на практическом уровне не имеют всеобъемлющих механизмов применения. Сравнительно в более предпочтительном положении РФ, где на уровне закона предусмотрены качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки и режим оценки стоимости жизненного цикла продукта.
В Республике Беларусь, как указано выше в программе экологизации экономики 8 стран Восточного партнерства, была разработана платформа перехода к УГЗ. Проблема см внедрения УГЗ в трех других странах ЕАЭС расписана лишь фрагментарно и в общем ^ плане и обсуждается на уровне экспертов. Кстати, на уровне экспертов в РА таких
дискуссий также не проводилось. ■н Проблема «зеленых»/«устойчивых» закупок еще не включена в повестку госзакупок
0 властей и правительства Армении, хотя она должна была быть одним из ключевых вопросов в ней. В международной практике эта проблема давно перешла из области экологических исследований в область государственных управленческих исследований
^ и практических мероприятий. Это, к сожалению, указывает, что Армения очень сильно
1 отстает от международных трендов в этой области. ° тэ
^ В данном контексте следует отметить, что этот вопрос следует рассматривать с точки
со зрения государственного и бизнес-управления, с целью сделать его повесткой закупок § государственных органов и предприятий, а также бизнес-сектора.
го Для воспрепятствования вызовам современного мира и обеспечения приоритета
правительству Армении необходимо незамедлительно использовать «устойчивую» ££ систему закупок для реализации своих программ. Проблема УГЗ должна быть включена в повестку властей и правительства, что в первую очередь будет способствовать
& устойчивого развития, учитывая огромное и все возрастающее влияние закупок, <
Ь ф с^
15 о
о. достижению целей устойчивого развития.
о Внедрение сложной системы УГЗ в РА требует постепенного и гибкого подхода,
" чтобы не обанкротить и не дискредитировать его идею. Имплементация УГЗ должна о учитывать политическую, экономическую и социальную среду, местную культуру и традиции, а также технические вопросы, связанные с реализацией. Правительственные учреждения и организации, которые реализуют закупки на основе матрицы УГЗ, должны удовлетворять свои потребности в поставках на основе достижения благоприятного соотношения цены и качества с учетом жизненного цикла продуктов и услуг. о Политика и дорожная карта реализации УГЗ требуют решения нескольких проблем: о (а) вопросы управления, включая организационное и административное, (б) правового ш регулирования, (в) применения государственных финансовых и нефинансовых о механизмов стимулирования УГЗ, д) осведомленности и пропаганды УГЗ. < Необходимо будет определить эффективную модель зеленых закупок и его
наиболее важные приоритеты. Дорожная карта имплементации зеленых закупок о требует сосредоточения на пяти тесно взаимосвязанных друг с другом сегментах: 1)
о ш ее о
стимулы для устойчивых закупок, 2) препятствия и барьеры и трудности, 3) влияние устойчивых закупок на организационные функциональные, финансово-экономические, экологические, социальные функции и условия, 4) обратная связь идентифицированных факторов, 5) выявление роли и мотивации лиц вовлеченных в зеленых закупках.
С организационной точки зрения политика УГЗ требует, чтобы каждый государственный орган и агентство определили задачи «зеленых» закупок, разработали и внедрили механизмы управления и контроля, систему отчетности. Для плавного внедрения УГЗ необходимо разработать руководство по внедрению «зеленых» закупок, в котором будут представлены принципы, критерии и механизмы реализации «зеленых» закупок. Существует два основных подхода к продвижению «зеленых» закупок. В частности, французская модель ориентирует процесс сверху вниз, когда центральное правительство составляет план закупок, реализуемый на более низких уровнях государственного управления. Альтернативным является восходящий подход, используемый в Швейцарии, где нижестоящие звенья и местные органы власти сами инициируют процесс, а правительство предоставляет только помощь и содействие (это можно объяснить также структурой Швейцарской Конфедерации). Для РА более целесообразно применение смешанной модели, на первом этапе предпочтение отдавая модели сверху вниз, которую следует постепенно заменить второй моделью, сохраняя при этом обязательный компонент зеленых закупок для некоторых услуг и работ на основе закона. 04
Ключом к эффективной реализации политики УЗ должны быть критерии, которые ^ будут использоваться для: (1) оценки товаров и услуг к категории «зеленых» и (2) с ранжирования и классификации организаций поставщиков, функционирующих на .н «устойчивой» основе. [о
К числу мер содействия зеленой продукции можно отнести: а) принятый в 2004 г. закон РА «Об энергосбережении и возобновляемых источниках энергии», который предусматривает создание и применение правовых и экономических механизмов § для содействия развитию энергосбережения и возобновляемых источников энергии; | б) обязательства РА, взятые в рамках ЕАЭС: в частности, поддержание технических стандартов, касающихся импорта автомобилей, согласно которым к 2020 г. только автомобили, соответствующие техническим стандартам «Евро-4» и «Евро-5», могут быть импортированы в РА и т.п.
Стратегия правовой регуляции УЗ в РА должна рассматриваться в краткосрочном о. и долгосрочном плане. В краткосрочной перспективе правительству РА целесообразно ^ принять постановление по УГЗ на основе действующего закона «О закупках». В конечном ££ счете правительству РA следует запланировать принятие закона «О зеленых закупках» (название условное), в котором будут четко определены агенты УГЗ, их обязанности, стандарты «зеленых» продуктов, перечень «зеленых» закупок и другие вопросы.
Развитие системы УЗ требует параллельного развития рынка «зеленых» продуктов, изделий и их компонентов. В этом плане следует разработать систему о профессиональной сертификации УЗ. Важным компонентом процесса должно быть <5 определение соответствующих принципов и стандартов УЗ. Вместо прямого определения ^^ экологических или «устойчивых» изделий и продуктов было наиболее эффективно на се этапе внедрения системы УЗ определить приемлемый список сырья и материалов для — производства УЗ по «зеленым критериям». о
Целевая работа в Республике Армении должна осуществляться в сфере о
распространения и пропаганды концепции УЗ и общественного «зеленого» потребления. ш
11
Сотрудники государственных закупок в Республике Армении по сути недостаточно о осведомлены не только об «устойчивых» закупках, но и об устойчивом развитии как < таковом. Устойчивое управление должно стать ключевым компонентом государственного управления и культуры. о
о
х
о О с^ с
о т
Правительство должно продвигать «зеленое» поведение потребителей в обществе, проводя экологические кампании, организуя мероприятия по стимулированию энергосбережения, повышению осведомленности граждан о поведении экологически чистого потребления и защите окружающей среды.
Одновременно правительство должно содействовать развитию цепочек поставок УЗ в бизнес-среде, что будет способствовать созданию и расширению экологически чистого или зеленого производства, укреплению основ и увеличению удельного веса УЗ в государственном секторе и в бизнесе.
Один из сложных вопросов — это оценка результатов УЗ, учитывая их прямое и косвенное влияние на экономическое, экологическое и социальное воздействие РА, в том числе на здоровье человека. При целеполагании политики закупок, направленной на достижение УЗ, когда невозможно разработать общий интегрированный индикатор оценки УЗ, для измерения эффективности системы УЗ следует полагаться на показатели, охватывающие различные части системы закупок, включая оценку отдельных процедур закупок. Практически из-за сложности измерения зеленых закупок эффективность и результативность государственных зеленых закупок не может быть измерена простым алгоритмом. В такой ситуации оценка должна выполняться путем оценки различных показателей входных и выходных компонентов, 8 которые отражают работу системы в целом. Этот подход послужит основой для лучшего см процесса принятия решений.
^ При оценке эффективности закупок важно провести различие между оценкой
эффективности одной процедуры закупки или тендера и оценкой жизнеспособности всей ■н системы закупок УЗ по масштабам страны, что подразумевает применение различного о инструментария. Оценка воздействия УЗ является многогранной, при этом выявляются и производные эффекты. В любом случае суммарный эффект этих воздействий ® определенно перевесит все инвестиции и затраты государственного и частного сектора, ^ которые будут направлены на формирование и развитие системы УЗ, что будет особенно оправдано в средне- и долгосрочной перспективе. Об этом также свидетельствует опыт развитых и развивающихся стран, где система УЗ является постоянной и растущей
0
1
m тенденцией.
Процесс оценки поставщиков предполагает, что они будут соблюдать базовый уровень требований экологического и социального управления. Это означает, что реализация УЗ требует адекватного инструментария для оценки «устойчивого» поведения поставщиков на основе экономических, экологических и социальных компонентов. Такая оценка поставщиков должна производиться наравне с оценкой финансовой устойчивости и з способности выполнения контрактов со стороны поставщика.
Следует учесть, что, если для заказчика цена закупки будет оставаться наиболее
о о
о важным фактором выбора изделия (продукта) при закупке, с учетом удовлетворения " чисто функционального требования, без учета стоимости его жизненного цикла о (СЖЦ, англ. Life Cycle Costing (LCC)), тогда экологически чистые изделия (продукты) и их поставщики окажутся в невыгодном положении. Основой соотношения цены и качества (или VfM) должна быть оценка всего жизненного цикла срока службы изделия (продукции), т.е. стоимость приобретения сырья, производства и/или использования, цикла утилизации или переработки в целом. о Согласно методологии СЖЦ, некоторые расходы носят чисто экономический
о характер и оплачиваются непосредственно заказчиком. Вот почему их обычно называют ш внутренними затратами. Некоторые затраты могут возникнуть в результате воздействия о на окружающую среду. Иногда эти расходы также несет заказчик, однако бремя таких < затрат очень часто ложится на местное сообщество или в целом на все общество. Исходя QC из этой логики, такие затраты обычно называют внешними. Внутренние затраты в о рамках общего подхода СЖЦ представлены следующими компонентами:
о ш ее о
• инвестиционные или единовременные затраты, которые включают цену покупки и, при необходимости, другие сопутствующие расходы, такие как монтаж, установка, ввод в эксплуатацию и обучение обслуживающего персонала;
• эксплуатационные расходы, включающие использование энергии, материалов или других ресурсов, необходимых для производства;
• расходы на техническое обслуживание, которые могут включать любые расходы и запасные части, которые регулярно заменяются;
• расходы на последнюю фазу жизненного цикла, такие как демонтаж и утилизация.
Тот же подход в равной степени относится и к закупкам услуг и работ. Если делается выбор между двумя закупками, то для правильной оценки СЖЦ рекомендуется учитывать не только самую низкую цену покупки, но и долгосрочный результат. Проблема состоит в том, что картина дешевого или недорогого изделия (продукта) очень часто является обманчивой, поскольку начальная цена приобретения может представлять относительно небольшую часть общей стоимости (без учета дальнейших эксплуатационных расходов, затрат на текущий ремонт, запасные части и т.п.), понесенной в течение всего жизненного цикла, и это остается незамеченным и скрывает всю картину.
Подход СЖЦ порой считают оправданным только в случаях чрезвычайно сложных сделок, например, когда приобретение актива включает проектирование, конструирование объекта, строительство, эксплуатацию актива. В частности, исходя из такой логики, в законе 44-ФЗ в РФ7 закупки, совершаемые на основе СЖЦ, в основном рассматриваются как форма взаимовыгодного сотрудничества между государственными заказчиками и бизнес-поставщиками, что предусматривает закупку товара или работ
(в том числе при необходимости проектирование), последующие обслуживание, ремонт
8 V
и эксплуатацию или утилизацию поставленного товара8 или созданного в результате
выполнения работы объекта9. 1
Мы убеждены, что подход СЖЦ универсален и приемлем также для несложных | закупочных сделок. Для освоения этого похода целесообразно в законе РА «О ^ закупках» предусмотреть регулирование применения стоимости жизненного цикла в т двух режимах: 1) вид договора по закупке — комплексные услуги и работы, включая проектирование объекта, изготовление, последующую эксплуатацию, использование и обслуживание, а также послепродажное обслуживание и утилизацию; в этом случае эта сделка не попадает под регулирование закона «О государственно-частном партнерстве» РА (принят в июле 2019 г.); 2) вид договора для покупки некомплексных или несложных ^ активов и / или товаров, с упрощенной методикой оценки СЖЦ.
о с
■н
■н
х ГО ш
о <
15 о о с^
Выводы о
В целях достижения задач устойчивого развития в Армении УГЗ должны быть ^ включены в повестку властей и правительства РА, и одновременно их следует поощрять о и продвигать также в частном бизнес-секторе. ^
Внедрение системы УГЗ — задача комплексная, требующая скоординированной ^ работы одновременно в нескольких направлениях, включая: правовое регулирование се с элементами императивных положений по применению УГЗ в государственных — организациях и предприятиях; вопросы организационного плана и администрирования; о финансовые и нефинансовые механизмы стимулирования; пропаганду и поощрение о
--ш
и_ О
7 См.: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/).
8 См.: Контракт жизненного цикла в 2019 году, 27 января 2020 (https://www.pro-goszakaz.ru/article/103140-qqq-20-m01- <С kontrakt-jiznennogo-tsikla). ^
9 См.: Что такое контракт жизненного цикла, в каких случаях он заключается? (https://www.bicotender.ru/questions/chto-takoe- ^ kontrakt-zhiznennogo-cikla-v-kakih-sluchayah-on-zakluchaetsya.html).
О
УЗ в бизнес-среде; осведомленность граждан в значимости и действенности УЗ — одновременно в решении экономических, экологических и социальных задач.
Правовая регуляция УЗ в РА требует реализации краткосрочной и долгосрочной стратегии, первую можно реализовать на основе действующего закона «О закупках» РА с принятием отдельного постановления правительства по УГЗ, а вторую — на основе нового всеобъемлющего закона о закупках.
Важным компонентом эффективной реализации УЗ является ранжирование, на основе специальных критериев, товаров и услуг, относимых к категории «зеленых», а также организаций поставщиков, функционирующих на «устойчивой» платформе.
Для формирования действенной платформы «устойчивого» или «зеленого» управления ключевым компонентом является повышение уровня знаний и навыков управленцев всех уровней государственного сектора на предмет устойчивого развития, в том числе «устойчивых» закупок.
Важным компонентом внедрения УЗ в целом является продвижение «зеленого» поведения потребителей посредством кампаний и мероприятий по стимулированию, повышению осведомленности граждан к поведению экологически чистого потребления и энергосбережения и сохранения окружающей среды.
Для формата УГЗ основой соотношения цены и качества (VfM) должна быть оценка 8 всего жизненного цикла срока службы изделия (продукции), т.е. стоимость приобретения см сырья, производства и/или использования, цикла утилизации или переработки в ^ целом. Следовательно, для имплементации УГЗ подход СЖЦ универсален и должен 2 быть закреплен с различными матрицами законодательно для сложных и несложных
тН
■н закупочных сделок. 5
ЛИТЕРАТУРА
_ Кофнер Ю. (2018). Создание общего рынка государственных закупок в ЕАЭС //
1 Евразийские исследования. (http://eurasian-studies.org/archives/10913).
s Рыбакова М. И. (2018). Законодательные основы развития «зеленых» закупок в
g России // Вестник экономической безопасности, № 4, с. 66-72.
гс Сметанина Т. П. (2017). Роль зеленых закупок в реализации стратегии устойчивого
| развития: лучшие практики ОЭСР. Задачи государств ЕАЭС в формировании рынка
m экологичных товаров и услуг // Сборник публикаций «Сотрудничество государств — членов
^ ЕАЭС с ОЭСР в контексте развития интеграционной повестки Союза. Возможности
^ использования наилучших практик ОЭСР в работе ЕАЭС», с. 82—83.
о. Djankov, S., Saliola, F., Islam, A. (2016). Is public procurement a rich country's policy?
£ Published on Governance for Development, World Bank Blogs, December 01.2016. (https://
g- blogs.worldbank.org/governance/public-procurement-rich-country-s-policy).
(§ EaP GREEN (2015). Отчет по обзору законодательства в области устойчивых
z государственных закупок, проект «Экологизация экономики в странах Восточного
Q Партнерства» (EaP GREEN). Минск (https://www.oneplanetnetwork.org/sites/default/
files/1._status_assessment_report_belarus_rus_final_1.pdf).
о European Union (2017). Circular Procurement, European Commission, Environment,
LU
tr Green Public Procurement. (https://ec.europa.eu/environment/gpp/circular_procurement_
|| en.htm).
o OECD (2017). Government at a Glance - 2017 edition: Public procurement, OECD. Stat.
o (https://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=78413).
w Ortiz-Ospina, E., Roser, M. (2020). "Government Spending". (https://ourworldindata.org/
° government-spending [Online Resource]).
The World Bank (2019). Sustainable Procurement. An introduction for practitioners to
3 sustainable procurement in World Bank IPF projects April 2019 (http://pubdocs.worldbank.
° org/en/788731479395390605/Guidance-on-Sustainable-Procurement.pdf).
United Nations Environment Programme (2018). Building circularity into our economies though sustainable procurement. (https://wedocs.unep.org/bitstream/ handle/20.500.11822/26599/circularity_procurement.pdf?sequence=1&isAllowed=y).
REFERENCES
Djankov, S., Saliola, F., Islam, A. (2016). Is public procurement a rich country's policy? Published on Governance for Development, World Bank Blogs, December 01.2016. (https:// blogs.worldbank.org/governance/public-procurement-rich-country-s-policy).
EaP GREEN (2015). Отчет по обзору законодательства в области устойчивых государственных закупок, проект «Экологизация экономики в странах Восточного Партнерства» (EaP GREEN). Минск (https://www.oneplanetnetwork.org/sites/default/ files/1._status_assessment_report_belarus_rus_final_1.pdf).
European Union (2017). Circular Procurement, European Commission, Environment, Green Public Procurement. (https://ec.europa.eu/environment/gpp/circular_procurement_ en.htm).
Kofner, U. (2018). Creating a common public procurement market in the EAEU. Yevraziyskiye issledovaniya. (http://eurasian-studies.org/archives/10913).
OECD (2017). Government at a Glance - 2017 edition: Public procurement, OECD. Stat. о (https://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=78413).
Ortiz-Ospina, E., Roser, M. (2020). "Government Spending". (https://ourworldindata.org/ ,-i government-spending [Online Resource]). °
Rybakova, M. I. (2018). Legislative Framework Development "Green" Procurement in .н Russian. Vestnik of Economic Security, 4, 66-72.
Smetanina, T. P. (2017). The role of green procurement in implementing the sustainable > development strategy: OECD best practices. The tasks of the EAEU states in the formation ф of the market for environmentally friendly goods and services. in Cooperation of the EAEU Member States with the OECD in the Context of the Development of the Union Integration s Agenda. Opportunities for using the OECD best practices in the work of the EAEU, Moscow: о Eurasian Economic Commission, p. 82-83. §
The World Bank (2019). Sustainable Procurement. An introduction for practitioners to sustainable procurement in World Bank IPF projects April 2019 (http://pubdocs.worldbank. org/en/788731479395390605/Guidance-on-Sustainable-Procurement.pdf). g
United Nations Environment Programme (2018). Building circularity into our ^ economies though sustainable procurement. (https://wedocs.unep.org/bitstream/ ^ handle/20.500.11822/26599/circularity_procurement.pdf?sequence=1&isAllowed=y). ^
о о ср a
о m
о ш си о
о о ш
Ll_
О <
СИ 3
о
