CC BY
78
УДК 574:001.895
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В КОНТЕКСТЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ
© 2016
Терёшина Мария Валентиновна, доктор экономических наук, профессор кафедры «Государственная политика и государственное управление» Поддубный Андрей Петрович, магистрант кафедры «Государственная политика
и государственное управление» Кубанский государственный университет, Краснодар (Россия)
Аннотация. В статье рассматривается проблема повышения эффективности государственного управления в контексте достижения целей устойчивого развития. Рассмотрены основные функции государственного заказа как инструмента перехода к «зеленой» экономике». Обоснована необходимость совершенствования системы размещения государственного заказа на основе принципов устойчивого развития путем имплементации экологических критериев в систему государственных закупок, в том числе в условиях стратегии импортозамещения. Изучено и проанализировано содержание понятия «зеленых» государственных закупок, выявлены особенности развития отечественной экономики на современном этапе и сложившиеся практики оценки эффективности государственных закупок с точки зрения устойчивого развития. Выявлены основные проблемы внедрения системы «зеленых» закупок в РФ, связанные со слабостью организационно-экономического механизма экологизации российской экономики в целом, дефицитом экспертно-аналитических данных для принятия обоснованных решений из-за отсутствие четких критериев экологичности тех или иных товаров или услуг, несовершенством нормативно-правового обеспечения данного вида деятельности, недостаточной осведомленностью лиц, принимающих решения о выгодах, связанных с возможностями «зеленых» товаров и услуг. Предложены конкретные механизмы для решения задач в этой области.
Ключевые слова: устойчивое развитие, государственный заказ, «зеленые» госзакупки, «зеленая» экономика
QUESTIONS OF THE THEORY AND METHODOLOGY OF INCREASE OF EFFICIENCY OF GOVERNMENT PROCUREMENT IN THE CONTEXT OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT
© 2016
Tereshina Maria Valentinovna, doctor of economical science, professor of «Public policy and public administration» Poddubnyi Andrey Petrovich, master of the Department Public policy and public administration» Kuban State University, Krasnodar (Russia)
Abstract. The paper is concerned with the problem of improving the public administration efficiency in the context of sustainable development. The main functions of the state order as an instrument of transition to a green economy" are discussed. It is specially noted the necessity of improving the system of public procurement, that including the sustainable development principles. Much attention is given to the implementation of environmental criteria in public procurement, particularly in the context of import substitution strategy. It is examined and analyzed the concept of "green" public procurement. The peculiarities of the modern development of the domestic economy and current practice of evaluating the public procurement effectiveness from the sustainable development point of view are described. Attention is drawn to the basic problems of introduction of "green" procurement in the Russian Federation, associated with weakness of the organizational-economic mechanism of greening the Russian economy in general, lack expertise and analytical data to make informed decisions due to the lack of clear sustainability criteria of certain goods or services, imperfection of normative-legal support of the activity, lack of awareness of decision makers about the benefits of "green" goods and services. The specific mechanisms for solving problems in this area are proposed.
Keywords: sustainable development, government contracts, green procurement, green economy
Постановка проблемы в общем виде и её связь с важнейшими научными и практическими задачами. Впервые появившись несколько десятилетий назад, концепция устойчивого развития прочно вошла в теорию и практику государственного управления, и, более того, стала одной из самых популярных и динамично развивающихся теоретических концепций. Все многообразие подходов к трактовке устойчивости в целом, можно свести к достаточно простому принципу: устойчивое развитие - это долговременное поступательное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы. Определив в качестве основной цели деятельности государства поддержание и рост благосостояния граждан, обеспечение их безопасности, повышение конкурентоспособности национальной экономики и снижение рисков глобальной экономической нестабильности, каждая страна должна вырабатывать собственные механизмы перехода к устойчивому развитию и активно внедрять их в практику управления.
Задачи, стоящие в настоящее время в этом плане перед Россией, исключительно сложны, что определяется как трудностями трансформации экономической и институциональной структуры, так и постепенным нарастанием кризисных явлений в экономике, для которых характерны значительный уровень неопределенности и
непредсказуемости последствий.
В этих условиях особую актуальность приобретают вопросы теоретического и методологического обоснования способов повышения эффективности государственного управления, важным инструментом которого является государственный заказ [1].
С точки зрения устойчивого развития экономики, государственный заказ выполняет ряд важнейших функций. Воспроизводственная функция заключается в том, что за счет механизма удовлетворяются государственные нужды в товарах, работах и услугах в заданных объемах и с требуемым уровнем качества, что позволяет обеспечить константные экономические взаимосвязи с участием государства как экономического агента. Чрезвычайно важной в стратегической перспективе представляется стимулирующая функция. Государственный заказ, являясь важнейшим инструментом создания инвестиционного климата, может способствовать реализации эффективной структурной политики. Наряду с этим, расширение государственных закупок на определенные виды товаров и услуг служит фактором роста совокупного спроса на них и, фактически задает вектор развития социально-экономической системы [2]. Кроме того, государственный заказ, воздействуя на уровень цен при госзакупках, оказывает косвенное
влияние на динамику цен в рыночной экономике в целом. С помощью государственного заказа возможно регулирование отраслевой и региональной структуры экономики, преодоление негативных эффектов отраслевого и структурного дисбаланса. Чрезвычайно актуальной представляется также инновационная функция, реализация которой должна обеспечиваться за счет формирования с помощью государственного заказа экономических предпосылок для создания инновационной «зеленой» продукции и модернизации экономики в целом.
Под экологически ответственными или «зелеными» государственными закупками понимается процесс, при котором органы государственной власти нацелены на приобретение таких товаров и услуг, которые оказывают меньшее негативное воздействие на окружающую среду в течение всего жизненного цикла по сравнению с другими сопоставимыми товарами и услугами. Таким образом, осуществление экологически ответственных или «зеленых» госзакупок подразумевает подход, согласно которому экологически значимые требования включены во все стадии процесса государственных закупок, способствуя тем самым развитию экологических инноваций и технологий, внедрению экологически безопасной продукции, модернизации экономики и в целом устойчивому развитию. Практически этот подход означает имплементацию экологических показателей в государственные контракты и процесс государственных закупок в целом, а также необходимость учитывать в процессе осуществления закупок не только традиционные критерии цены и качества, но и экологические показатели товаров и услуг и формирование системы, при которой предпочтение отдается государственным закупкам продукции с экологическими параметрами.
Проведение подобной политики в области закупок является важнейшим направлением деятельности государства, при этом необходимость его осуществления и совершенствования признана и широко используется в практике хозяйствования развитых зарубежных стран. Так, в Европейском Союзе вопросам «зеленых» государственных закупок в контексте устойчивого развития, которые, среди прочего, способствуют снижению энергоемкости экономики и минимизации негативных антропогенных выбросов в атмосферу, уделяется повышенное внимание на протяжении целого ряда лет [3]. В настоящее время госзакупки в европейских странах представляют собой мощный экономический рычаг для продвижения «зеленых» и экологически дружественных товаров и услуг, а также развития «зеленых» инноваций [4]. При этом в ряде стран (так называемая, «Зеленая семерка», включающая Австрию, Великобританию, Германию, Данию, Нидерланды, Финляндию и Швецию), экологические критерии не только включены в систему государственных закупок, но и разработаны комплексные национальные программы в этой области, созданы качественные информационные ресурсы, включающие примеры экологических критериев и спецификаций и используются инновационные технологии закупок, таких как экологический менеджмент, учет жизненного цикла продукции и т.д.[5].
Существующий институт государственных закупок в России является результатом сложных трансформаций в экономической и нормативно-правовой сфере. До 2005 года, когда был принят Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [6], единой системы в этой области не существовало, а отдельные её элементы регулировались рядом федеральных законов и подзаконных актов.
Однако Федеральный закон № 94-ФЗ, а также действующие федеральные законы и подзаконные акты, составляющие нормативно-правовую базу для системы государственного заказа, были далеки от совершенства, и небезосновательно подвергались критике со стороны экспертов, государственных заказчиков, поставщиков
и всех стейк-холдеров процесса государственных и муниципальных закупок в части высокой коррупционной емкости, непрозрачности и недостаточной эффективности. Для создания более эффективной, экономичной и прозрачной системы государственных закупок был принят и с 1 января 2014 года вступил в действие новый Федеральный закон № 44-ФЗ [7], призванный стать основой для значительных позитивных изменений в этой области. Как экспертное сообщество, так и потенциальные участники возлагали значительные надежды на новую систему, поскольку она предусматривает необходимость проведения аудита закупок, их информационное обеспечение, общественный контроль, нормирование, обоснование, порядок планирования закупок, а также методологию определения цены контракта. Более того, статья 32 данного закона включает в качестве одного из критериев оценки заявок и окончательных предложений участников закупки, экологические характеристики объекта.
Однако, как показала практика, новая система, хотя и значительно выиграла в плане снижения коррупционной емкости, тем не менее, не стала тем механизмом, который позволяет осуществлять стратегическое управление госзакупками на принципах устойчивого развития. Кроме того, в настоящее время система госзакупок во многих случаях не может справиться с уже обозначенными «проблемными местами», что влечет за собой нарушение конкурентных основ развития экономики, потери бюджетных средств, недостаточное выполнение возложенных на государство функций по повышению устойчивости социально-экономического развития в средне- и долгосрочной перспективе.
Необходимость повышения эффективности госзакупок с позиций устойчивого развития особенно возрастает в условиях кризисных явлений в российской экономике, связанных с волатильностью мировых цен на энергоносители, ослаблением курса рубля и сокращением общей покупательской способности бюджетов государственных заказчиков всех уровней, поскольку потенциальный объем закупаемых за бюджетные средства товаров, работ и услуг при этом автоматически секвестрируется. В этих условиях государственные средства должны быть использованы с максимальной отдачей. Поиск направлений неуклонного и последовательного развития экономики нашей страны, структурных и качественных изменений её динамики приводит к необходимости поиска и рационального использования внутреннего потенциала государственного заказа [8].
Согласно части 1 статьи 12 44-ФЗ, под эффективностью госзакупок понимается степень достижения запланированного результата при проведении закупочной деятельности при обеспечении государственных и муниципальных нужд. Однако четких критериев эффективности, согласно которым можно было оценить результативность расходования средств бюджета, до настоящего времени не выработано ни в научном, ни в практическом плане.
В мировой практике существуют различные подходы к оценке эффективности системы закупок. Они зависят от задачи, стоящей перед уполномоченным в данной сфере органом и варьируют от сравнения стоимости полученной продукции с предполагавшейся до комплексного анализа всех аспектов работы системы по десяткам критериев и количества прошедших повышение квалификации в области закупок сотрудников [9].
В российской практике при оценке эффективности размещения государственного и муниципального заказа в большинстве случаев в качестве основного показателя рассматривается исключительно размер экономии бюджетных средств, рассчитываемый как разница между начальной (максимальной) ценой контракта, предполагаемой заказчиком, и ценой, по которой была произведена закупка (например, ценой конкурсной заявки победителя конкурса). Представляется, что данный подход,
вполне уместный в отдельных случаях, например при закупках стандартизированных товаров, должен быть существенно дополнен, и при проведении конкурсов необходимо учитывать целый ряд взаимосвязанных параметров, в том числе и экологических, которые являются предметом рассмотрения в данной статье [10].
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Выделим два основных направления исследовательской проблемы и, соответственно, развития данной темы в научной литературе. Первое направление касается самого понятия «зеленых» закупок и механизма «зеленых» государственных закупок как инструмента государственной политики устойчивого развития и стимулирования политики «зеленого роста». Второе направление, гораздо менее разработанное, связано с проблемой внедрения в практику госзакупок критериев экологичности и совершенствованием на этой основе существующего механизма оценки эффективности государственных закупок.
Термин «зеленые» закупок появился в научной литературе сравнительно недавно и был связан с развитием теории устойчивого развития, а также концепций экологической модернизации и «зеленой» экономики. Зеленая экономика - это экономика, которая «повышает благосостояние людей и обеспечивает социальную справедливость, и при этом существенно снижает риски для окружающей среды и ее обеднение» [11]. Концепция «зеленых» закупок предполагает оценку воздействия на окружающую среду на всех этапах жизненного цикла продукции, учитывая все экологические издержки, сырье и производство, транспортировку, хранение, использование и утилизацию продукта в закупочной деятельности [12]. При этом подобная «зеленая» закупочная политика применима ко всем организациям, независимо от их размера и формы собственности.
Популярность концепта «зеленой» экономики, основанного на положениях теории устойчивого развития, вызвало к жизни значительное число исследований, посвященных государственной политике стимулирования «зеленого» роста и её инструментам. Общепризнанным является тезис о том, что процесс перехода к «зеленой» экономике должен быть ускорен с помощью содействия инвестициям в производство экологических товаров и услуг, имеющих меньшее воздействие на окружающую среду по сравнению с конкурирующими аналогами на всех этапах жизненного цикла продукта. Формирование рынка подобных товаров и услуг направлено на сокращение выбросов парниковых газов, загрязняющих воздух, снижение отходов, обеспечение возможности повторного использования и переработки возобновляемых ресурсов, развитие возобновляемых источников энергии и т.д.
При этом целый ряд авторов подчеркивают, что для перехода к новой модели экономики, необходима регулирующая роль государства [13,14].
Одним из важных инструментов, содействующих переходу к «зеленой» экономике, является система государственного заказа, в которую включены экологические требования или система «зеленых» государственных закупок, при которой правительством устанавливаются экологические стандарты на приобретение товаров и услуг в рамках государственного заказа.
В настоящее время в литературе нет общепринятого понятия «зеленых» государственных закупок. Достаточно простое определение приводится Организацией Объединенных Наций «зеленые закупки» - это продукты или услуги, которые сводят к минимуму воздействие на окружающую среду.
В соответствии с определением, данным Европейской комиссией по госзакупкам, зеленые государственные закупки (Green Public Procurement) представляются, как процедура, согласно которой органы государственной 52
власти осуществляют закупки товаров, работ и услуг с наименьшим экологическим влиянием на протяжении всего их жизненного цикла, по сравнению с товарами, работами и услугами, имеющими те же начальные функции, но иное происхождение [15].
Близким по сути являются понятия «устойчивых» государственных закупок (Sustainable Public Procurement) и государственных закупок для «зеленых» инноваций (Public procurement for green innovation).
«Устойчивые» государственные закупки (Sustainable Public Procurement), представляют собой процесс удовлетворения организацией своих потребностей в товарах, услугах, работе и технических средствах таким образом, что соотношение цены и качества на протяжении всего периода использования благотворно отражается не только на самой организации, но и на обществе и экономике в целом, тем самым снижая негативное воздействие на окружающую среду [16,17].
Госзакупки для зеленых инноваций (Public procurement for green innovation) [18], могут быть определены как приобретение государством новых товаров или технологий результатом использования которых является сокращение экологических рисков, загрязнений и других негативных воздействий, уменьшение использования различных видов ресурсов по сравнению с соответствующими альтернативами. Таким образом, этот вид «зеленых» закупок касается товаров, ещё не имеющих значительного рынка и реализованного экономического потенциала и ориентирован на выгоды, которые будут материализоваться в будущем.
Несмотря на некоторые специфические особенности, рассмотренные нами выше, эти определения достаточно близки между собой и лежат в общем русле теории устойчивого развития. Так, например, в Руководстве по внедрению устойчивых государственных закупок [17] «зеленые» и «устойчивые» государственные закупки употребляются фактически как синонимы, и подчеркивается, что «Зеленые» государственные закупки - это инструмент, который позволяет правительству использовать государственные расходы (от 15% до 30% от ВВП) в зависимости от страны в целях содействия реализации социальной, экономический и экологический политики государства
Значение «зеленых» государственных закупок как инструмента политики устойчивого развития находит отражение в исследованиях международных организаций, таких как Организация экономического сотрудничества и развития и Программа ООН по окружающей среде. В докладах, издаваемых этими организациями, показано, что «зеленые» закупки позволяют достичь баланса между тремя основными факторами устойчивого развития: экономическим, социальным и экологическим. Экономические факторы охватывают расходы на производство продукции и услуг на всех этапах жизненного цикла, таких как производство, эксплуатация и утилизация товаров. Социальные факторы включают в себя условия труда и социальную справедливость. Экологические факторы касаются вопросов, связанных с выбросами в атмосферу, сбросами стоков в водные объекты, изменением климата, сохранением биоразнообразия экосистем, рациональным использованием природных ресурсов.
В настоящее время «зеленые» государственные закупки находятся на практической повестке дня многих международных организаций. Ещё в 2001 году Европейская комиссия прямо указала на возможность использования экологических критериев в госзакупках. В 2003 году был запущен Марракешский процесс, одна из инициатив Программы ООН по окружающей среде, целью которого является содействие развитию устойчивых закупок. В 2004 году были изданы две директивы, составляющие в настоящее время основу регулирования государственных закупок в Европейском союзе - Директива 2004/17/EC [19] и Директива 2004/18/EC АНИ: экономика и управление. 2016. Т. 5. № 1(14)
[20]. Обе эти директивы подчеркивают возможность использования экологических критериев в трех областях - технические спецификации, оплата и условия исполнения контракта.
В 2008 году Швейцария и Программа ООН начали реализацию проекта «Наращивание потенциала по устойчивым государственным закупкам в развивающихся странах».
В настоящее время государственные закупки, на долю которых приходится около 16% ВВП Европейского Союза, по оценкам многих экспертов [21], несомненно способствуют развитию и экологически дружественных технологий.
Положительный эффект «зеленых» госзакупок подтвержден многими странами мира, среди которых государства ЕС, скандинавские страны, Румыния, Мальта, США.
Значительный опыт государственного участия в создании системы «зеленых» госзакупок накоплен и странами Юго-Восточной Азии. Так, в Китае центральные власти играют ведущую роль в определении основных направлений развития системы, а также разработке политики для низших уровней по реализации программы. Например, благодаря тому, что в этой стране на законодательном уровне установлены обязательные требования к учебникам для младших и средних классов, которые должны иметь экомаркировку, уже более 4000 компаний этой страны аккредитованы по системе CEL (China Environmental Labelling) и каждый год добавляется порядка 300 новых лицензиатов. Росту доли экопро-дукции способствует и то, что в этой стране банки предоставляют выгодный «зеленый кредит» предприятиям, лицензированным CEL [22].
Таким образом, в настоящее время проведение политики «зеленых» закупок является одним из важнейших направлений деятельности государства, необходимость осуществления и совершенствования которого закреплена как на международном, так и на национальном и локальном уровнях.
Представляется, что углубленное теоретическое и методологическое обоснование «зеленых» государственных закупок с учетом российской специфики необходимо для более точной «настройки» этого инструмента политики устойчивого развития для нашей страны.
Формирование целей статьи (постановка задания). Объектом данного исследования является процесс формирования и развития системы государственных закупок как инструмента государственной политики устойчивого развития.
В качестве предмета исследования выступают «зеленые» или экологически ответственные закупки и социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования системы экологически ответственных закупок.
Цель настоящего исследования - теоретическое и методологическое обоснование совершенствования системы размещения государственного заказа на основе принципов устойчивого развития путем имплемента-ции экологических критериев в систему государственных закупок, в том числе в условиях стратегии импор-тозамещения.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
- раскрыть непосредственную связь системы государственного заказа с целями создания условий для достижения целей устойчивого развития;
- изучить и проанализировать содержание понятия «зеленых» государственных закупок;
- выявить особенности развития отечественной экономики на современном этапе и сложившиеся практики оценки эффективности государственных закупок с точки зрения устойчивого развития;
- уточнить теоретико-методологические подходы к
формированию общих условий, определяющих эффективность системы государственного заказа с точки зрения устойчивого развития и обосновать конкретные механизмы для решения задач в этой области.
В качестве основных методов исследования в работе выступают общепринятые теоретические методы исследования: анализ и синтез, а также методы определения показателей, сравнения, группировки и графического изображения.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. В России, в отличие от других стран, «зеленые» закупки» получили большее распространение в бизнес-секторе, чем в государственном. Зачастую это связано с требованиями, предъявляемыми западными поставщиками и партнерами, и влиянием мировой тенденции экологизации производства и потребления.
В тоже время представляется, что внедрение принципов экологически безопасных государственных закупок в России должно стать одним из важнейших инструментов государственной политики устойчивого развития и государственной политики поддержки инноваций, в том числе в рамках реализуемой стратегии импортозамеще-ния.
Несмотря на то, что актуальность импортозамеще-ния была обозначена высшим руководством страны ещё в 2009 году, наиболее острой она стала с 2014 года, после введения зарубежными странами и Россией обоюдных экономических санкций. Фактически импорто-замещение подразумевает создание таких условий отечественным производителям, при которых они могут конкурировать с зарубежными компаниями на честных рыночных основаниях. При этом стратегия импортоза-мещения предполагает постепенное изменение структуры российской экономики вследствие перехода от производства простых товаров к наукоемкой и высокотехнологичной продукции путем повышения уровня развития производства и технологий, повышение качества производимого товара, технологий применяемых на предприятиях, развитие инноваций. Для страны, уровень производственных отраслей которой отстает от уровня государств, с которыми она взаимодействует, данный подход представляется просто необходимым.
В настоящее время основным стимулом развития импортозамещения являются госзаказы и федеральная поддержка, поэтому сложившуюся ситуацию можно рассматривать как «окно возможностей» для развития, в том числе, экологоориентированной экономики, способной в перспективе конкурировать с лучшими зарубежными образцами.
При этом изменения должны производиться поэтапно и последовательно.
Можно выделить несколько основных проблем внедрения системы экологических закупок в России, к которым относятся дефицит экспертно-аналитических данных для принятия обоснованных решений из-за отсутствие четких критериев экологичности тех или иных товаров или услуг, несовершенство правового поля, слабость организационно-экономического механизма экологизации российской экономики в целом, недостаточная осведомленность лиц, принимающих решения о выгодах, связанных с возможностями «зеленых» товаров и услуг и т.д.
Одним из наиболее проблематичных аспектов им-плементации критериев экологичности в систему государственных закупок является понимание того, какими должны быть эти требования, поскольку система сертификации по экологическим требованиям в России развита явно недостаточно.
Подавляющее большинство поставщиков не являются экспертами в области экологии, а персонал не достаточно опытен в проведении таких закупок.
В то же время на рынке существует постоянно растущее число эко-лейблов, помогающих выявить това-
ры, которые могли бы соответствовать определенному стандарту экологического качества. В мировой практике используется значительное количество различных программ по экологической маркировке, разработанный и реализуемых как на правительственном уровне, так и частными и неправительственными организациями.
Большинство эко-лейблов используют многомерные критерии, основанные на LCA (Life-cycle Assessment -анализе жизненного цикла), однако, целый блок товарных знаков основан лишь на одном экологическом критерии (например, «Energy Star» - схема эко-маркировки по энергосбережению).
В российской системе добровольной экологической сертификации «Листок жизни», получившей признание и за рубежом, план «зеленых» закупок является обязательным требованием для эко-офисов. «Зеленые» закупки предусматривают выбор товаров, имеющих эко-маркировку I типа или любые экологически предпочтительные характеристики. Данные лейблы основаны на экологическом воздействии в течение жизненного цикла, критерии устанавливаются независимым органом и контролируются через сертификацию или процесс аудита. Например, отсутствие вредных компонентов или сниженное по сравнению с аналогами их содержание, энергоэффективность и другие.
Так, эко-офисы при закупках ряда товарных групп продукции обязаны учитывать наравне с ценой ее экологические характеристики.
Обязательные базовые требования системы «Листок жизни», которые были учтены в корпоративном «зеленом» олимпийском стандарте ГК «ОЛИМПСТРОЙ» для закупки стройматериалов еще в 2010 г., охватывают весь жизненный цикл продукции: добычу сырья, производство, готовую продукцию и ее эксплуатацию, транспортировку, упаковку и утилизацию. Например, «зеленые стандарты» Олимпиады обязывали использовать для строительства только сертифицированную древесину и изделия из нее [23].
С учетом российской специфики рынка государственных закупок, прежде всего, представляется целесообразным провести аудит для определения того, какие закупки уже соответствуют необходимым критериям, а также того, какие отрасли имеют больший потенциал «зеленого» роста, наиболее развитые «зеленые» технологии, на основании чего составить план перехода на экологически ответственные закупки по другим товарным категориям. Проще всего начать с тех сфер, где значительное количество ответственных поставщиков, и цены на товары эквивалентны «обычным» (бумага, канцтовары, электротовары и оборудование). Затем необходимо разработать меры по внедрению ответственных закупок в других областях.
Сам алгоритм выбора сегментов рынка для первоочередного внедрения экологических критериев в госзакупки может включать следующие составляющие: выделение приоритетных с точки зрения экологических критериев отраслей, оценка спроса в этих сегментах и возможности усиления спроса за счет государственных ресурсов с анализом того, насколько природа этого спроса соответствует объективным структурным сдвигам в мировой экономике, провести ревизию имеющихся экологических технологий, создать реестр государственных поставщиков товаров, работ, услуг с экологическими характеристиками,
Создание единого реестра государственных поставщиков товаров, работ, услуг с экологическими характеристиками, функционирующего на официальном электронном ресурсе, даст несколько важных преимуществ. Во-первых, наглядно будут отражены все поставщики экологических товаров, работ, услуг по отраслям, что позволит выявить и аккумулировать качественные характеристики поставщиков - участников госзаказа и реализовать принцип открытости и прозрачности закупок.
Во-вторых, подобный реестр, со временем, после не-
которой наработки, позволит с минимальной погрешностью выводить средние по отрасли цены на поставку товаров, работ, услуг, накапливая и регулярно обновляя статистические данные о ценах заключенных контрактов. В-третьих, для повышения уровня конкуренции и стимулирования поставщиков, необходимо разработать строго регламентированный перечень преференций, который позволит привлечь не только крупных, многомиллионных поставщиков, но и даст определенный толчок малому и среднему бизнесу и позволит стимулировать экологические инновации.
Критерии экологичности будут влиять на рейтинг поставщика и дадут возможность потребителю полностью контролировать выполнение необходимых требований к поставляемой продукции и минимизировать издержки, связанные с завышением начальной максимальной цены контракта.
Несмотря на то, что в нашей стране экологическая сертификация является добровольной, и это соответствует большей части зарубежного опыта, представляется необходимым, на законодательном уровне для отдельных групп товаров ввести обязательную экомаркировку и экологическую сертификацию. Актуальным является применение национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 14040-2010 [24], описывающего общую структуру, принципы и требования к проведению исследования оценки жизненного цикла товара, разумеется, переработанного и внедренного на законодательном уровне для контрактов и регулятивных целей. Кроме того, для эффективного внедрения стандартизации оценки жизненного цикла товара необходима разработка технических деталей и индивидуальных стадий подобной оценки.
Вместе с тем политика «зеленых» государственных закупок будет иметь смысл только в том случае, если участники торгов будут добросовестно соблюдать требования, касающиеся всех экологических аспектов деятельности, а для компаний, использующих экологические разработки будет создана определенная система преференций.
Чрезвычайно важным остается вопрос начальной максимальной цены контракта при осуществлении экологических государственных закупок. Цена экологических товаров и услуг может быть выше, а иногда и существенно выше цены обычных закупок в том случае, если при этом не учитываются все затраты в течение жизненного цикла использования товара или услуги (закупочная цена, использование, обслуживание и утилизация).
Необходимо понимать, что, несмотря на более высокие закупочные цены «зеленых» товаров, для многих из них характерны гораздо меньшие затраты при эксплуатации и утилизации.
В случае энергосберегающих товаров, высокая цена покупки часто перекрывается более высокой долгосрочной экономией. «Зеленый» товар может стоить дороже, чем стандартная альтернатива, поскольку цена нередко включает премию за новые технологии и проектирование, при том, что для многих таких товаров не был достигнут необходимый масштаб производства. Чтобы решить, какой товар окажется дешевле, следует учитывать затраты в течение всего его жизненного цикла (покупка, использование, обслуживание и утилизация).
Данные экспертного опроса, проведенного в 2015 году среди специалистов в сфере государственных закупок различных учреждений Краснодарского края показывают, что большинство опрошенных считают целесообразным введение обязательного нормативного регулирования по экологическим критериям прежде всего в наукоемких и высокотехнологичных отраслях, сфере сельского и лесного хозяйства, строительства, транспорта и связи, машиностроения.
Несомненно, важное значение имеет также совершенствование правового поля для закрепления экологических критериев в разделах конкурсной документации.
Так, например, необходимо внести изменения в статью 33 Федерального закона № 44-ФЗ, где в описании объекта закупки предусмотреть возможность определения точных экологических требований к товарам, либо услугам. При этом очень важно, чтобы описание объекта закупки не стало дискриминационным. Это возможно в том случае, если заказчик сможет заключить договор о поставке товара полученного в результате вторичной переработки (например, бумаги для офиса) или договор на проектирование и строительство с обязательным учетом параметров энергоэффективности, естественно без указания товарного знака производителя, либо без конкретизации требований к производителю товара или к участнику закупки. После определения объекта закупки, заключающие договор органы власти, должны отобразить измеримые функциональные, технические, качественные или эксплуатационные характеристики объекта закупки которым должны удовлетворять товар или услуга. К таким характеристикам можно отнести экологические стандарты и критерии эколейблов, методы производства товаров, а также определение затрат «жизненного цикла» закупаемых товаров или услуг.
Например, можно обозначить в требованиях, что бумага должна производиться без использования хлора, а электричество должно быть получено от альтернативных источников или быть выработанным из возобновляемых ресурсов.
Кроме того, необходимо внести изменения в статью 31 Федерального закона № 44-ФЗ, относительно дополнительных требований к участникам закупки, а именно отсутствие привлечения к административной или уголовной ответственности за совершение экологических правонарушений и преступлений.
Что касается критериев выбора победителя торгов, то необходимо внести изменения в статью 32 Федерального закона № 44-ФЗ в части касающейся применения критериев оценки заявок. А именно, предусмотреть реализацию оценки по всем четырем указанным критериям:
1) цена контракта;
2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;
3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;
4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации, в том числе и для аукционов, создав весовые коэффициенты каждого из применяемых критериев для закупки того или иного рода товаров (услуг).
Таким образом, прорабатывая экономически выгодное предложение, не следует ограничиваться только таким параметром как цена, а следует рассматривать «затраты жизненного цикла» закупаемых товаров, работ или услуг. Это предусматривает не только закупочную цену, но и эксплуатационные расходы (такие, как потребление электричества или воды), затраты на обслуживание и утилизацию.
Наконец, государственные заказчики должны вводить экологические критерии в правила исполнения контракта. Это может касаться, например, упаковки поставляемого товара. Разумеется, подобные нюансы должны быть четко изложены в договоре на поставку товаров, выполнение работ или предоставление услуг.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Таким образом, мировая практика подтверждает перспективность «зеленых» государственных закупок как инструмента развития практик устойчивого развития. Практический опыт применения «зеленых» закупок в Российской Федерации наработан в основном с государственными мега-про-ектами, такими как олимпийское строительство, а так-
же с негосударственными закупками в бизнес-секторе. Значение использования «зеленых» закупок в России состоит в возможности стимулирования инноваций и реализации стратегии импортозамещения для устойчивого развития нашей страны. Основные проблемы применения успешного зарубежного опыта в России связаны со слабостью организационно-экономического механизма экологизации российской экономики в целом, дефицитом экспертно-аналитических данных для принятия обоснованных решений из-за отсутствие четких критериев экологичности тех или иных товаров или услуг, несовершенством нормативно-правового обеспечения данного вида деятельности, недостаточной осведомленностью лиц, принимающих решения о выгодах, связанных с возможностями «зеленых» товаров и услуг. Несмотря на то, что большинство этих проблем заданы де-факто, они вполне могут быть изменены путем организационно-управленческих и нормативно-правовых мер.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Постановления Правительства Москвы от 10.06.2014 г. № 394-1 II I «Основные положения новой экологической политики города Москвы на период до 2030 года» [Электронный ресурс] URL: http://www. rg.ru/2014/07/16/moskva-post394-reg-dok.html (дата обращения: 07.02.2016).
2. Заседание экспертной группы по вопросам «экологизации» госзакупок. «Построение системы экологически ответственных госзакупок» [Электронный ресурс] URL: http://www.ecolife.ru/objavlenija/34833/ (дата обращения: 07.02.2016).
3. «Стоимость и выгода «зеленых» устойчивых закупок в Европе» Институт Ёко и Международный совет по местным экологическим инициативам (Costs and Benefits of Green Public Procurement in Europe, Öko-Institut and ICLEI, 2007) [Электронный ресурс] URL: http://ec.europa. eu/environment/gpp/pdf/eu_recommendations_1.pdf (дата обращения: 07.02.2016).
4. Хмелева Е. Зарубежный опыт и возможности развития экологически ответственных госзакупок в России [Электронный ресурса-URL: http://crowd.tender.mos.ru/ Hmeleva.pdf (дата обращения: 08.02.2016).
5. Bouwer M., Jong de K., Jonk M. et al. Green Public Procurement in Europe 2005 - State Overview // European Commission [Электронный ресурс] URL: http://ec.europa. eu/environment/gpp/pdf/report_facts.pdf (дата обращения: 08.02.2016).
6. Федеральный закон РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: [Электронный ресурс].-URL:http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54598/?utm_ campaign=doc_dynamic&utm_source
=google.adwords&utm_medium=cpc&utm_content=1 &gclid=CLer4ryGhssCFUezcgodZzwGHQ (дата обращения: 05.02.2016).
7. Федеральный закон РФ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Общественный портал госзакупок [Электронный ресурс]. - URL: http://www.gov-zakupki. ru/zakon/44-fz-id126 (дата обращения: 05.02.2016).
8. Терёшина М.В., Поддубный А.П. Проблемы практического применения законодательства о контрактной системе России в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Актуальные проблемы экономики, социологии и права. - 2015. - № 2. - С. 210-212.
9. Поддубный А.П. Современные подходы к анализу эффективности государственных закупок в контексте задач инновационного развития. Инновационные подходы к решению социально- экономических, правовых и педагогических проблем в условиях развития совре-
менного общества: материалы I Международной научно-практической конференции- 2015. - С. 66-69.
10. Терёшина М.В., Поддубный А.П. Кубанская школа развития местных сообществ: методология, теория и практика: материалы научно-практической конференции с международным участием. Формирование системы индикаторов эффективности госзакупок как механизма управления общественными финансами - 2015. - С. 149-156.
11. Доклад Экологической программы ООН (ЮНЕП). «Навстречу зеленой экономике: пути к устойчивому развитию и искоренению бедности». Найроби, 2011. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.unep.org/ greeneconomy/Portals/88/documents/ger/GER_synthesis_ ru.pdf (дата обращения: 10.01.2016).
12. Giménez-Pujol A. Green Public Procurement in the Asia Pacific Region: Challenges and Opportunities for Green Growth and Trade. APEC Committee on Trade and Investment, 2013. [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.amphos21.com/a21Admin/redesSociales/2013_cti_ GPP-rpt.pdf (дата обращения: 25.01.2016).
13. Морозова Елена Васильевна, Терешина Мария Валентиновна, Ермолов Николай Георгиевич Тенденции развития экологической политики в современном мире // Научный журнал КубГАУ - Scientific Journal of KubSAU. 2014. №»101. URL: http://cyberleninka. ru/article/n/tendentsii-razvitiya-ekologicheskoy-politiki-v-sovremennom-mire (дата обращения: 06.02.2016).
14. Онищенко М.В. «Роль государства в развитии «зеленой экономики» // Научный журнал КубГАУ -Scientific Journal of KubSAU . 2014. №102. URL: http:// cyberleninka.ru/article/n/rol-gosudarstva-v-razvitii-zelenoy-ekonomiki (дата обращения: 06.02.2016).
15. European Commission Buying Green! A Handbook on Green Public Procurement 2011 [Электронный ресурс] URL: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/handbook. pdf (дата обращения: 08.02.2016).
16. CSR Europe, Sustainable Public Procurement, 2009, p. 2. [Электронный ресурс] URL: http://csreurope.
org/. ../20091001_csr_europe_helpdesk_for_epson__sus-
tainable_public_procurement_final.pdf (дата обращения:
15.02.2016).
17. Руководство по внедрению Устойчивых государственных закупок, 2012 [Электронный ресурс] http://ecounion.ru/wp-content/uploads/2014/04/ UNEPImplementationGuidelines_RUS.pdf (дата обращения: 01.02.2016).
18. Final report MEI project about measuring eco-innovation, (2007). Note: this definition was specifically applied to the term «eco-innovation», however we feel the definition to be appropriate in these circumstances. [Электронный ресурс] URL: http://www.oecd.org/env/consumption-innova-tion/43960830.pdf (дата обращения: 01.02.2016).
19. Directive 2004/17/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors [Электронный ресурс] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do ?uri=0J:L:2004:134:0001:0113:EN:PDF (дата обращения: 01.02.2016).
20. Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts [Электронный ресурс] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do ?uri=0J:L:2004:134:0001:0113:EN:PDF (дата обращения: 01.02.2016).
21. Развитие низкоуглеродной и энергоэффективной экономики. Возможности адаптации мирового опыта при реализации Федерального закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности. -М., WWF России, 2010 г. - 48 с.
22. Россия и Китай: будущее за экомаркировками. [Электронный ресурс]. - uRL: http://greenevolution.ru/
blogs/rossiya-i-kitaj -budushhee-za-ekomarkirovkami/ (дата обращения: 01.02.2016).
23. Илларионова К.А. «Зеленые» госзакупки в мировой практике // Контроль качества продукции. - 2014. - 2014 № 3 - С. 17-24.
24. ГОСТ Р ИСО 14040-2010 Экологический менеджмент. Оценка жизненного цикла. Принципы и структура. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.intemet-law.ru/gosts/gost/49794/ (дата обращения: 10.02.2016).
