CC BY
21УДК 325.2; 910 Н. А. Жерлицына
Стратегия ЕС в отношении центрально-средиземноморского маршрута миграции и пострадавших транзитных государств Сахеля и Ливии
ФГБУН «Институт Африки РАН», г. Москва, Российская Федерация e-mail: [email protected]
Аннотация В статье анализируется политика ЕС в отношении миграционного кризиса, разразившегося в Европе в последнее десятилетие в результате революционных событий в регионе Ближнего Востока и Северной Африки. На основе документов ЕС и двусторонних договоренностей с Ливией и странами Сахеля детально рассмотрена стратегия ЕС по сокращению миграционного потока на центрально-средиземноморском маршруте и ее последствия.
Ключевые слова: Европейский Союз, Ливия, Сахель, миграционный кризис, центрально-средиземноморский маршрут миграции, экстернализация миграции
Введение
Последние десять лет Европа и Европейский Союз (ЕС) как ее единый политический блок пытаются справится с беспрецедентным миграционным кризисом. Начало ему положили события «Арабской весны» на южном берегу Средиземного моря в 2011 г., пик кризиса пришелся на 2015 г., когда 1,3 млн. человек прибыли на континент с просьбой о предоставлении убежища. В 2020 -2021 гг. наиболее часто используемым путем в Европу для нелегальной миграции оставался центрально-средиземноморский маршрут, так, в 2021 г. на этом пути было обнаружено 67 724 мигранта [1, р. 14]. Этот маршрут пролегает от побережья Ливии и нацелен, в основном, на порты Италии.
В хаосе, последовавшем за падением режима Муаммара Каддафи в результате революции 2011 г., Ливия стала ключевым транзитным пунктом для мигрантов из стран Африки к югу от Сахары, стремящихся найти безопасность и заработок в Европе. Гражданская война, все еще продолжающаяся в Ливии, несмотря на усилия ООН и других участников по содействию политическому диалогу, служит питательной средой для всякого рода незаконной деятельности, и в том числе для контрабанды людей, признанной прибыльным бизнесом для местных преступных сетей.
Материалы и методы
В рамках проведения данного исследования автор использует системный и статистический анализ. Для рассмотрения стратегии ЕС в отношении обуздания миграции по центрально-средиземноморскому маршруту автором привлечены такие документы, как доклады БЯОКТЕХ и ООН о ситуации в сфере миграции, Глобальная стратегия ЕС в сфере международной безопасности и Мальтийская декларация. Также использовалась информация из открытых источников,
включающих отчеты, опубликованные правительственными учреждениями, международными и неправительственными организациями.
Результаты и обсуждение
Большинство незаконных мигрантов, прибывающих из стран Африки к югу от Сахары, попадают в Ливию через границу Феццана. Феццан - это регион, расположенный на юго-западе Ливии, который номинально находится под властью правительства, но фактически в нем царит анархия, он контролируется местными племенами, часто конфликтующими друг с другом. Их ополченцы контролируют часть пограничных районов и маршруты контрабанды людей и товаров. Например, племя Тебу контролирует маршруты незаконной миграции из Нигера в Себху, административную столицу Феццана. Там мигрантов передают под «опеку» племени Авлад Сулейман [2]. Цена «трансфера» к итальянским берегам высока, и местные преступные группировки, управляющие «бизнесом», получают огромные доходы. Сами же мигранты, отдавая себя во власть контрабандистов, подвергаются многочисленным опасностям: произвольным задержаниям, пыткам, другим видам жестокого обращения, убийствам, сексуальной эксплуатации и множеству других нарушений прав человека. Мигрантов также эксплуатируют, заставляя принудительно трудиться. Они становятся жертвами вымогательства как со стороны контрабандистов, торговцев людьми, так и сотрудников государственных учреждений. Женщины-мигранты подвергаются наибольшему риску на фоне многочисленных и постоянных сообщений о разного рода видах сексуального насилия. Наиболее удачливые беженцы доберутся до итальянских берегов - обычно это о. Лампедуза, ближайшая к Ливии итальянская территория, или будут спасены государственными, коммерческими или частными судами, курсирующими в этом районе Средиземноморья, и доставлены в Италию. Италия является ключевым пунктом въезда для мигрантов из данного региона, направляющихся в Европу, тысячи из которых достигли итальянских берегов за последнее десятилетие.
Оставаясь ключевыми очагами продолжающейся нестабильности, Северная Африка и Сахель все это время находятся в центре внимания ЕС: «Наши интересы и наша безопасность напрямую связаны со Средиземноморьем и Сахелем», - заявил председатель ОБСЕ А. Альфано в январе 2018 г [3, р. 9]. Устранение трансграничной динамики в так называемом «расширенном Средиземноморье» стало важнейшей задачей для безопасности ЕС, и Ливия и страны Сахеля, такие как Нигер, Чад, Мали и Буркина-Фасо, занимают важное место в этой общей стратегии. Участие ЕС в регионе в значительной степени сосредоточено на двух угрозах: незаконной миграции и связанным с ней транснациональным исламистским джихадизмом. В глобальной стратегии безопасности ЕС «Общее видение, единый подход: сильная Европа», представленной на саммите этой организации в июне 2016 г., была выражена решимость усилить охрану границ и безопасности на море, чтобы «спасти больше жизней, бороться с трансграничной преступностью и разрушать сети контрабанды» [4, р. 28-32]. 3 февраля 2017 г. на Мальте главы государств и правительств ЕС приняли так называемую Мальтийскую декларацию, в которой они подтвердили свою готовность поддержать Италию и согласовали комплекс мер по пресечению потока нелегальных мигрантов из Ливии в ЕС через Италию.
Декларация предусматривала обучение, оснащение и поддержку ливийской береговой охраны; осуществление усиленных оперативных действий против контрабандистов; поддержку развития местных общин Ливии, особенно в прибрежных районах и на сухопутных границах на миграционных маршрутах; сотрудничество с Правительством национального согласия и соседними с Ливией государствами в целях уменьшения миграционного давления на сухопутные границы Ливии; помощь в обеспечении надлежащих условий приема мигрантов в Ливии. После принятия Мальтийской декларации целевой фонд ЕС выделил € 90 млн. для усиления защиты мигрантов в Ливии и улучшения социально-экономического развития местных общин Ливии в прибрежных районах и вдоль миграционных маршрутов [5].
Действуя на основе декларации ЕС и двустороннего итальяно-ливийского меморандума о взаимопонимании от 2 февраля 2017 г., Италия предприняла значительные усилия для укрепления способности Ливии контролировать свою южную границу, руководствуясь убеждением, выраженным министром внутренних дел М. Миннити, что «перекрытие южной границы Ливии означает перекрытие южной границы Европы» [6]. Италия оказывает необходимую помощь в строительстве инфраструктуры пограничного контроля в южной части Ливии. Еще одна сфера сотрудничества двух государств - создание так называемых «временных лагерей», центров содержания под стражей задержанных незаконных мигрантов. Обе стороны согласились улучшить уже существующие 34 таких центра, находящиеся под исключительным контролем ливийского министерства внутренних дел. В этих лагерях нелегальные мигранты временно содержатся в ожидании добровольной или принудительной репатриации в страны их происхождения. Чтобы сделать это возможным Италия и Ливия убеждают африканские государства согласиться на возвращение своих граждан и содействовать заключению договоров о реадмиссии. Улучшать инфраструктуру и финансировать эти лагеря предполагалось за счет средств как Италии, так и ЕС. Кроме того, Италия обязалась доставлять медикаменты и медицинское оборудование для этих лагерей, в частности для борьбы с серьезными хроническими и инфекционными заболеваниями. В соответствии с Мальтийской декларацией ЕС оказывает Ливии помощь в охране и укреплении военно-морских границ, оснащении морских сил для противодействия судам, занимающимся контрабандой мигрантов. В соответствии с меморандумом ливийская береговая охрана имеет право перехватывать суда, направляющиеся в Италию, и возвращать всех пассажиров в зоны высадки в Ливии, где задержанные мигранты содержатся в лагерях, поддерживаемых ЕС. Длительное содержание под стражей является обычным решением в Ливии, и на развитие инфраструктуры содержания мигрантов под стражей в Ливии была направлена крупная финансовая поддержка ЕС.
Идея о том, чтобы западное государство или их группа содействовали содержанию беженцев и мигрантов в приграничной стране, не является новаторской, она уже была использована в декларации ЕС - Турция от 18 марта 2016 г. Реализация данного плана вызвала неоднозначную реакцию общественности и критику специалистов. Ливийский случай отличается от турецкого несколькими отягчающими обстоятельствами. Прежде всего, Ливия находится в разгаре гражданской войны, и она все еще далека от стабильного и эффективного управления. Это не относится к Турции, где, хотя и было
объявлено чрезвычайное положение, правительство полностью контролирует всю национальную территорию. Во-вторых, Ливия является транзитной страной для так называемых смешанных потоков, состоящих из экономических мигрантов и лиц, нуждающихся в международной защите. На практике в ситуации отсутствия государственной власти в Феццане «временные лагеря» часто не контролируются государственными властями и к ним практически невозможно получить доступ. ЕС и Италия имеют договоренности только с Правительством национального согласия - одним из субъектов гражданской войны в Ливии. Второй актор -правительство в Тобруке, контролирующее значительную часть территории страны, не подписывало никаких соглашений с ЕС и правительством Италии и, следовательно, не участвует в реализации этих соглашений.
ЕС рассматривает военное вмешательство на новых региональных театрах военных действий как основной способ решения проблем безопасности, таких как миграция и терроризм. ЕС является крупнейшим донором многонациональных вооруженных сил Сахеля, известных как «^5», в состав которых входят войска из Нигера, Чада, Мавритании, Мали и Буркина-Фасо. Программа «^5» направлена на укрепление механизмов безопасности государств-членов, наращивание потенциала в решении задач, начиная от борьбы с терроризмом и заканчивая пограничным контролем. В рамках данной политики, Италия направила три полицейских подразделения для поддержки ливийского пограничного контроля, правоохранительных органов и уголовного правосудия. Объединенные военно-морские силы ЕС с 2015 по 2020 гг. проводили в Средиземном море операцию «София», направленную на борьбу с контрабандой людей. Назначение итальянского адмирала Кредендино командующим «Софией» отразило заинтересованность итальянского правительства в достижении целей миссии. «София» планировалась главным образом для «борьбы и разрушения бизнес-модели контрабандистов» [7, р. 19].
ЕС рассматривает Нигер как страну происхождения большинства мигрантов, прибывающих в Италию через Ливию, поэтому этой стране уделяется особое внимание в стратегии союза. Финансовый вклад ЕС в миссию в Нигере за период 2017 - 2020 гг. составил примерно €1 млрд [8]. Там были развернуты несколько военных миссий: Франция направила 500 военнослужащих на свою базу в г. Ниамее, открыла дополнительные базы в гг. Мадаме и Агуэлале; 50 немецких солдат также размещены в Ниамее. В 2018 г. Италия начала развертывание своего контингента в Нигере. 470 военнослужащих входили в состав разведывательных и командно-контрольных групп, инструкторов, медицинского персонала, инженеров для оказания помощи в инфраструктурных работах, подразделения по борьбе с химическими, биологическими и радиологическими угрозами и подразделения для сбора информации, наблюдения и разведки [9].
Вышеописанные меры позволили ЕС эффективно сократить несанкционированный въезд в Европу. Но, парадоксальным образом, незаконная миграция по центрально-средиземноморскому маршруту сегодня более смертоносна, чем когда-либо прежде. Согласно докладу о состоянии мировой миграции в 2018 г., Средиземное море является самой смертоносной границей на земле [10]. Многочисленные жертвы вдоль этой морской границы тесно связаны с ограничительной миграционной политикой ЕС и всеобъемлющими мерами, направленными на сдерживание нелегальной миграции. Управление границами
ЕС во все большей степени осуществляется за пределами юрисдикции государств-членов ЕС, в приграничных зонах и в соседних с ЕС странах. Это делается посредством более или менее формализованных экстерриториальных соглашений между ЕС и третьими странами. Расширяющиеся сети межправительственных действий по предоставлению убежища и миграции препятствуют как выезду, так и въезду мигрантов, не имеющих документов. Пограничный контроль ЕС во все большей степени осуществляется в транзитных или отправляющих странах, не входящих в ЕС, посредством политики пресечения миграции или задержания мигрантов. Такие меры направлены на то, чтобы помешать нелегальным мигрантам попасть в ЕС, где они могли бы получить разрешение на получение убежища. Они также направлены на то, чтобы удержать потенциальных мигрантов от поездок в ЕС вообще. Традиционное наблюдение за внешними границами все больше дополняется предварительным пограничным контролем в стране, не входящей в ЕС, перед границами принимающих стран, вдоль миграционных маршрутов в международных водах или на территориях стран транзита и отправки. Перехваченных нелегальных мигрантов обычно реадмиссируют в третьи страны и задерживают в них. Это означает, что меры, принимаемые в рамках суверенных полномочий одного государства для обеспечения соблюдения его собственной миграционной политики, осуществляются и оказывают воздействие на территории, отличные от его собственной. Это также означает, что нет прямой связи между физической территорией государства и лицами, чьи права затрагиваются. Экстернализация ЕС управления границами, как правило, влечет за собой передачу этих функций на аутсорсинг или субподряд соседним странам [11, р. 54-56]. Неавторизованные агенты участвуют в управлении миграцией, а также в таких деликатных вопросах, как решение о тюремном заключении незаконных мигрантов. Таким образом, задержанные лица без гражданства оказываются полностью бесправными и зачастую во власти лиц, не имеющих официальных полномочий. Мигранты, которые отправляются из Ливии с целью добраться до Европы, при перехвате ливийской береговой охраной, как правило, лишаются доступа к стандартным процедурам предоставления убежища и возможности обратиться к властям европейских государств, которые осуществляют свои полномочия через местных агентов в третьей стране. Одновременно уменьшаются шансы мигрантов повлиять на решение европейской страны. Они не могут эффективно подавать свои ходатайства о предоставлении убежища и не могут оспаривать способы рассмотрения или игнорирования их дел. Незаконные мигранты абсолютно уязвимы для осуществления над ними произвольной, неконтролируемой власти из-за их статуса.
Существует очевидная причинно-следственная связь между такой миграционной политикой ЕС и многими человеческими жертвами среди незаконных мигрантов, пересекающих Средиземное море. ЕС закрыл легальные пути въезда, что заставило мигрантов совершать рискованные нелегальные поездки и полагаться на торговцев людьми и контрабандистов для перемещения. ЕС принял меры по блокированию оставшихся нелегальных путей въезда и задержанию тех, кто смог прорваться через усиленно охраняемые границы. В случае Ливии как жертвы на море, так и насилие в лагерях содержания под стражей были предсказуемым ущербом, которого при принятии надлежащих мер можно было избежать. Как указано в докладе Миссии ООН в Ливии и Управления
Верховного комиссара ООН по правам человека за 2019 г., условия содержания в таких центрах «в целом бесчеловечны и далеко не соответствуют международным стандартам в области прав человека» [12]. Они характеризуются сильной переполненностью, недостаточной вентиляцией и плохой гигиеной. Мигранты там постоянно страдают от недоедания и имеют ограниченный доступ к медицинской помощи или вообще не имеют его. Как правило, они подвергаются пыткам и другим видам жестокого обращения со стороны охранников, главным образом для того, чтобы вымогать деньги у своих родственников за их освобождение. Женщины часто становятся жертвами изнасилования или других форм сексуального насилия.
Таким образом, сегодня страны Европы, благодаря своему благосостоянию и влиянию, способны почти герметично закрывать свои внешние границы с помощью огромных инвестиций в сложные системы контроля и соглашения со странами транзита, которые защищают их интересы в недопущении нежелательных мигрантов. Эта способность оказывает значительное влияние на положение и без того беззащитных и бесправных людей из бедных стран. [13, р. 128].
Выводы
Когда группы богатых стран, таких как государства - члены ЕС, объединяются, чтобы подавить несанкционированную иммиграцию в свою юрисдикцию, и достигают согласия, чтобы сделать это эффективно, обездоленные соседние страны, как правило, вынуждены принимать большое количество нелегалов, которым запрещен въезд в ЕС и которым «больше некуда идти». То есть меры, принимаемые ЕС для обеспечения соблюдения своей собственной миграционной политики, осуществляются и оказывают влияние на территории, отличные от их собственной [14, с. 138]. В то время как укрепление внешних границ Шенгенского региона является ключевой целью внутренней миграционной политики ЕС, сотрудничество с третьими странами в области миграционного контроля за последнее десятилетие стало ключевой чертой его внешней миграционной политики. В тесном сотрудничестве с третьими странами ЕС удалось обуздать отток мигрантов из стран транзита и отправки.
Но действия Европейского союза вызывают сомнения в их соответствии международному праву и им самим декларируемых принципов защиты прав человека. Парадоксально, но страны, которые лидировали в разработке и распространении стандартов и процедур, защищающих права человека, когда дело коснулось собственных интересов, сделали все, чтобы лица, ищущие убежища, не смогли ступить на их территорию. Мигрантам фактически не позволяют появляться на пороге ЕС, что, по-видимому, освобождает государства члены ЕС от обязательств в области прав человека, которые они приняли на себя. Деятельность института экстерриториального управления миграцией, практикуемую в отношении центрально-средиземноморского маршрута, вряд ли можно оправдать сокращением числа мигрантов, прибывающих из Ливии, ведь оно было достигнуто ценой нарушения прав человека.
Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 22-1800123, https://rscf.ru/project/22-18-00123/
Литература
1. FRONTEX. Risk analysis for 2021. Publication office in Luxembourg. 2021. 64 p.
2. Migration: Libya's Southern Borders Key to Crisis // Africa Research Bulletin. August 16th-September 15th 2018.
3. Varvelli A., Villa M. Libya Between Conflict and Migrants: Rethinking the Role of Militias. Milan. 2018. / ISPI. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.ispionline.it/en/publication/libya-between-conflict-and-migrants-rethinking-role-militias-21094
4. Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign And Security Policy. 2016. 53 p.
5. EC (European Council). Malta Declaration by the Members of the European Council on the External Aspects of Migration: Addressing the Central Mediterranean Route. 2017. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/02/03/malta-declaration/.
6. Libia, le tribu del Sud siglano la pace e si impegnano a bloccare i migranti La Stampa, 2 April 2017.
7. Tardy T. Operation Sophia Tackling the refugee crisis with military means // EU Institute for Strategic Studies, Brief Issue, Paris. 2015. 47 р.
8. Lebovich A. The real Reason UN Troops are in Niger // Foreign Policy. 27 October 2017.
9. La Camera approva la missione in Niger: 470 uomini contro il traffico di esseri umani // La Repubblica. 17 January 2018.
10. McAuliffe M., Ruhs M. World Migration Report 2018. International Organization for Migration (IOM) Report. 2018. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf.
11. Kim S. Non-Refoulement and Extraterritorial Jurisdiction: State Sovereignty and Migration Controls at Sea in the European Context. Leiden Journal of International Law. № 30 (1). 2017. P. 49-70.
12. UNOHCHR and UNSMIL 2019. Detained and Dehumanised: Report on Human Rights Abuses against Migrants in Libya. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.ohchr.org/Documents/Countries/LY/DetainedAndDehumanised_en.pdf
13. Geddes A. The Politics of European Union Migration Governance // Journal of Common Market Studies. № 56. 2018. Р. 120-130.
14. Агафошин М.М., Горохов С.А. География современной мусульманской миграции в страны ЕС // В сборнике: Общественная география в меняющемся мире: фундаментальные и прикладные исследования. M., 2019. С. 136-139.
N. A. Zherlitsina
EU strategy for the Central Mediterranean migration route and the affected transit States of the Sahel and Libya_
Institute for African Studies of the Russian Academy of Sciences, Moscow, Russian Federation e-mail: [email protected]
Abstract The article analyzes the EU policy regarding the migration crisis that broke out in Europe in the last decade as a result of revolutionary events in the Middle East and North Africa region. On the basis of EU documents and bilateral agreements with Libya and the Sahel countries, the EU strategy to reduce the migration flow on the Central Mediterranean route and its consequences are considered in detail. To review the EU strategy for curbing migration along the Central Mediterranean route, the author uses systematic and statistical analysis and documents such as FRONTEX and UN reports on the situation in the field of migration, the EU Global Strategy for International Security and the Malta Declaration 2017. In recent years the most frequently used route to Europe for illegal migration remained the Central Mediterranean route, running from the coast of Libya to Italy. Most illegal migrants from sub-Saharan Africa enter Libya through the Fezzan border, which is nominally government-run but de facto anarchic and controlled by local tribes. Their militias control part of the border areas and smuggling routes for people and goods.
The EU has indicated that the elimination of cross-border dynamics in the so-called "expanded Mediterranean" has become the most important task for the security of Europe. Libya and the countries of the Sahel have an important place in this overall strategy. The management of EU borders is increasingly carried out outside the jurisdiction of EU member States, in border areas and in neighboring countries of the EU. This is done through more or less formalized extraterritorial agreements between the EU and third countries. Expanding networks of intergovernmental asylum and migration action hinder both the exit and entry of undocumented migrants. EU border control is increasingly carried out in non-EU transit or sending countries through antimigration or migrant detention policies. Such measures are aimed at preventing illegal migrants from entering the EU, where they could receive permission for asylum. They also aim to deter potential migrants from traveling to the EU at all. Traditional external border surveillance is increasingly complemented by pre-border controls in a non-EU country, before the borders of host countries, along migratory routes in international waters or in the territories of countries of transit and dispatch. Intercepted illegal migrants are usually readmitted to and detained in third countries. This means that measures taken under the sovereign authority of one state to enforce its own migration policy are carried out and have an impact on territories other than its own. The activities of the institution of extraterritorial migration management, practiced in relation to the Central Mediterranean route, can hardly be justified by reducing the number of migrants arriving from Libya, because it is achieved at the cost of human rights violations.
Keywords: European Union, Libya, Sahel, migration crisis, Central Mediterranean migration route, externalization of migration
References
1. FRONTEX. Risk analysis for 2021. Publication office in Luxembourg. 2021. 64 p.
2. Migration: Libya's Southern Borders Key to Crisis // Africa Research Bulletin. August 16th-September 15th 2018.
3. Varvelli A., Villa M. Libya Between Conflict and Migrants: Rethinking the Role of Militias. Milan. 2018. / ISPI. URL: https://www.ispionline.it/en/publication/libya-between-conflict-and-migrants-rethinking-role-militias-21094
4. Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign And Security Policy. 2016. 53 p.
5. EC (European Council). Malta Declaration by the Members of the European Council on the External Aspects of Migration: Addressing the Central Mediterranean Route. 2017. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/02/03/malta-declaration/.
6. Libia, le tribu del Sud siglano la pace e si impegnano a bloccare i migranti La Stampa, 2 April 2017.
7. Tardy T. Operation Sophia Tackling the refugee crisis with military means // EU Institute for Strategic Studies, Brief Issue, Paris. 2015. 47 р.
8. Lebovich A. The real Reason UN Troops are in Niger // Foreign Policy. 27 October 2017.
9. La Camera approva la missione in Niger: 470 uomini contro il traffico di esseri umani // La Repubblica. 17 January 2018.
10. McAuliffe M., Ruhs M. World Migration Report 2018. International Organization for Migration (IOM) Report. 2018. URL: https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2018_en.pdf.
11. Kim S. Non-Refoulement and Extraterritorial Jurisdiction: State Sovereignty and Migration Controls at Sea in the European Context. Leiden Journal of International Law. № 30 (1). 2017. P. 49-70.
12. UNOHCHR and UNSMIL 2019. Detained and Dehumanised: Report on Human Rights Abuses against Migrants in Libya. URL: http:// www.ohchr.org/Documents/Countries/LY/DetainedAndDehumanised_en.pdf
13. Geddes A. The Politics of European Union Migration Governance // Journal of Common Market Studies. № 56. 2018. Р. 120-130.
14. Agafoshin M.M., Gorokhov S.A. Geografia sovremennoy musulmanskoy migratsii v strani ES // V sbornike: Obshestvennaya geografia v meniayushemsya mire. Moscow, 2019. P. 136-139. (in Russian)
Поступила в редакцию 10.06.2022 г.
