CC BY
6
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2021. № 5
проблемы конституционного и муниципального права
н. Л. Пешин*, Л. Б. Гандалоева**
стратегии СОВМЕСТНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ФЕДЕРАЛЬНОЙ ТЕРРИТОРИИ: ПЕРВЫЙ ОПЫТ
В статье исследуются особенности муниципального стратегического планирования. На примере муниципального образования — городской округ город-курорт Сочи — исследуются вопросы разработки стратегии социально-экономического развития Сочинской агломерации, а также перспективы взаимодействия муниципальных образований с федеральными территориями. С одной стороны, стратегия социально-экономического развития как система долгосрочных приоритетов, целей и задач является необходимым условием планирования и развития территории. Муниципальная стратегия фактически включает пакет проектов (национальных, федеральных, региональных), бюджетных программ, бизнес-планов и часто не учитывает общественного мнения. С другой стороны, отсутствие стратегического документа не влияет на развитие территории, так как крупные инвесторы (частные и государственные стейкхолдеры) реализуют бизнес-проекты без информирования муниципалитета. Обязанность стейкхолдеров по информированию о реализации своих планов отсутствует. Вследствие чего зачастую в уже утвержденных муниципальных стратегиях отсутствуют де-факто реализуемые масштабные инвестиционные проекты либо их существенные изменения в проектах. На примере Сочи «вечный» фактор конкурентоспособности курорта — «море, солнце, климат» будет работать спонтанно и бессистемно несмотря на значительный мультипликативный эффект отрасли туризма на экономику территории. Для разработки эффективного инструмента развития территории, который должен быть одномоментно и общественным договором, на начальном этапе разработки стратегии курорта основной задачей станет проведение оценки конкурентоспособности города-курорта на внутреннем и внешнем рынке, разработки системы показателей конкурентоспособности курорта и регионального турпродукта. Появление в границах Сочи территории нового типа — федеральной — приводит к необходимости
* Николай Леонидович Пешин — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права юридического факультета МГу (e-mail: kafe-dra04@mail.ru).
** Лейла Борисовна Гандалоева — преподаватель (Российский международный олимпийский университет) (e-mail: leibor@mail.ru).
существенной корректировки как актов стратегического планирования, так и иных программ и проектов муниципального образования.
Ключевые слова: стратегия социально-экономического развития, городская агломерация, муниципальные образования, федеральные территории, стратегическое планирование, стратегирование.
Пункт 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — ФЗ № 131-ФЗ) определяет утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования как исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. Очевидно, что для каждого муниципального образования стратегия социально-экономического развития, как и план мероприятий по ее реализации, являются основными правовыми актами стратегического планирования. Статья 6 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 31 июля 2020 г.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2 (далее — ФЗ № 172-ФЗ) относит к полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования:
1) определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ;
2) разработку, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализацию документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;
3) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;
4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами.
При этом Минэкономразвития РФ обеспечивается методическое руководство по разработке (корректировке) только региональных стратегий и планов мероприятий по ее реализации3. Аналогич-
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 там же. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378.
3 Приказ Минэкономразвития России от 23.03.2017 г. № 132 (ред. от 06.04.2021 г.) «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана меро-
ные методические рекомендации для муниципальных образований отсутствуют.
С одной стороны, отсутствие обязательной процедурной деятельности муниципальных образований по разработке стратегий и планов по их реализации, единых подходов и правил (требований), по нашему мнению, не способствует созданию согласованной и сбалансированной системы стратегического планирования на всех уровнях публичной власти. С другой стороны, это дает возможность формированию и развитию различных практик с учетом особенностей развития каждой территории. В отдельных субъектах РФ приняты единые методологические требования к разработке муниципальных стратегий социально-экономического развития (например, Ленинградская область, Республика Татарстан и др.) Также практика проведения различных конкурсов отражает опыт и новации стратегического планирования на муниципальном уровне (например, в рамках ежегодного всероссийского «Форума стратегов» проводится конкурс муниципальных стратегий). Таким образом, в среде муниципальных образований как подходы, так и степень прогресса в разработке муниципальных долгосрочных стратегий социально-экономического развития различны: отдельные муниципалитеты уже утвердили и актуализируют стратегии долгосрочного социально-экономического развития, другие — только приступили к их разработке. Так, среди российских городов с численностью свыше 100 тыс. человек менее половины имеют принятые стратегии социально-экономического развития: только 75 из 168 городов4. Условно муниципальные стратегии могут быть классифицированы в зависимости от численности населения (малые, средние и крупные города, городские агломерации), от сроков принятия — до принятия ФЗ № 172-ФЗ и после, по отраслевой структуре — по базовой отрасли экономики территории. В тех случаях, когда наблюдается стремление муниципалитетов разработать качественный документ, основывающийся на научно обоснованном прогнозе социально-экономического развития территории, указанный стратегический документ разрабатывается не «внутренними силами» местной администрации, а с вовлечением «внешних» экспертов. Данный подход, с нашей точки зрения, заслуживает полной поддержки, полагаем, что только следование ему может привести к формированию в России конкурентного рынка
приятий по ее реализации»: URL: https://www.economy.gov.ru/material/directions/strateg_ planirovanie/normativnoe_obespechenie_strategicheskogo_planirovaniya/prikaz_minekonom-razvitiya_rossii_ot_23_marta_2017_g_132_.html (дата обращения: 10 мая 2021).
4 См.: Жихаревич Б. С. Рынок территориального стратегического консалтинга в России в 2016—2018 гг.: заметки инсайдера // Региональная экономика. Юг России. 2019. Т. 7. № 1.
муниципально-территориального стратегического консалтинга5, в который, мы уверены, должны быть включены ведущие федеральные и региональные вузы, а также частные аудиторские, консалтинговые и иные компании.
Важным шагом в формировании полноценной в масштабах всей страны системы муниципального стратегического планирования могут стать изменения в Градостроительном кодексе (далее — ГрК), внесенные Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 264-ФЗ6. В новой редакции ч. 5.2 ст. 9 ГрК определено, что подготовка документов территориального планирования муниципальных образований осуществляется с учетом положений стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственных программ РФ, национальных проектов, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования.
Анализ вышеуказанных норм позволяет прийти к выводу о том, что с 2020 г. генеральный план утрачивает свою стратегическую значимость и, в сущности, трансформируется в план развития муниципальной инфраструктуры, что делает его, по нашему мнению, лишь одним из механизмов реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальная стратегия в свете данных изменений может стать, по сути, аналогом «общественного договора» на местном уровне, определяющим возможности сотрудничества местной публичной власти, бизнес-структур и институтов гражданского общества, определяющим комплекс целей муниципального развития. И в этом случае разработка генерального плана муниципальной территории, безусловно, должна будет основываться на долгосрочной стратегии. Но при этом нельзя еще раз не указать на тот факт, что муниципальное образование лишь вправе разрабатывать ее — юридической обязанности это сделать нет
5 См.: Жихаревич Б. С., Прибышин Т. К. Стратегии развития городов: российская практика 2014-2019 гг. // Пространственная экономика. 2019. Т. 15. № 4.
6 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 264-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 31 (ч. 1). Ст. 5023.
(в отличие от субъекта РФ). Полагаем, что в данном случае требуется корректировка федерального законодательства. Более того, правовая неурегулированность процесса муниципального стратегирования выражается и в отсутствии законодательных требований к подходам, срокам и содержанию муниципального стратегического документа, увязки с различными стратегическими документами субъекта РФ, отдельных отраслей экономики, наконец и страны в целом. Негативными факторами являются и возможности ее постоянной корректировки, и размытая ответственность за (не-)достижение заявленных результатов. Кроме того, «реальность» муниципальной стратегии как социально-экономического документа зависит и от правового, и от политических факторов, в частности принятия (непринятия) управленческих решений субъектами публичной власти, а равно и крупными экономическими «игроками» локального рынка, изменения законодательства, изменения статуса муниципальной территории или отдельных ее частей. И это весьма наглядно можно проследить на примере уникального муниципального образования — городского округа «город-курорт Сочи».
За весьма короткий период на основе решений органов публичной власти Российской Федерации как федерального, так и регионального уровня была осуществлена кардинальная трансформация данного муниципального образования. На территории городского округа в течение последних 15 лет были реализованы и продолжают развиваться инвестиционные «мегапроекты» (такие как, например, программа создания олимпийской инфраструктуры), проведена масштабная модернизация целого ряда отраслей городского хозяйства, без которой были бы невозможны проходящие в Сочи крупные экономические, спортивные и иные мероприятия мирового уровня, позволяющие исполнить в том числе и международные обязательства города. Но при этом указанная трансформация включала и территориальное преобразование городского округа путем «выделения» (или «отделения») части территории и создания федеральной территории «Сириус» (в настоящий момент этот процесс продолжается — он завершится с окончанием переходного периода к началу 2025 г.). Несомненно, особенностью Сочи как муниципального образования является его статус курорта федерального значения. Город, население которого за последние 10 лет выросло со 135 тыс. жителей до 500 тыс. (по официальным данным, по неофициальным экспертным оценкам — 750 тыс. человек, т. е. оценочно, до четверти миллиона постоянно проживающих в городском округе граждан не имеет статуса жителей, не имеет регистрации, медицинских страховок и т. д.). И при этом Сочи принимает ежегодно свыше 6 млн туристов. Если согласиться с указанными экспертными оценками в том, что числен-
ность постоянного населения городского округа превышает 700 тыс. человек, и сопоставить их с данными по прибывающим туристам, вполне разумно предположить, что в течение года одномоментно на территории муниципального образования Сочи пребывает до 1,5 млн человек. И при этом у городского округа нет стратегии, разработанной в соответствии с требованиями ФЗ № 172-ФЗ. В этой связи нам представляется абсолютно несомненным, что опыт городского округа Сочи представляет собой высокую практическую значимость для определения методологии правового регулирования процесса стратегического планирования на уровне муниципальных образований.
Система муниципального стратегирования в Сочи и до принятия ФЗ № 172-ФЗ и после 2014 г. формировалась исключительно на основе решений органов федеральной и региональной государственной власти. Специальные документы планирования разрабатывались только в рамках «исполнения поручений» федерального центра, в основном в соответствии с теми или иными международными стандартами (так, например, была сформирована вся сегодняшняя транспортная инфраструктура города).
В начале кампании по продвижению города Сочи как кандидата на проведение зимних Олимпийских и Паралимпийских зимних игр 2014 г. была подготовлена Заявочная книга «Сочи-2014», в многотомном содержании которой отражены и стратегические ориентиры, и цели развития города в рамках международных (в том числе олимпийских) стандартов. Принятые вслед за этим различные федеральные, краевые и муниципальные программы и инвестиционные проекты позволили успешно реализовать масштабный план развития территории городского округа.
Одним из обязательств, установленных контрактом столицы XXII зимних Олимпийских игр 2014 г., вытекающим из технических руководств МОК и Международного паралимпийского комитета, обязательств АНО «Оргкомитет «Сочи-2014» по организации и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г., а также в соответствии с поручением Правительства РФ была разработка специального документа — концепции устойчивого развития города Сочи в постолимпийский период и до 2030 г. Кроме этих «олимпийских требований» концепция устойчивого развития Сочи должна быть увязана с документами стратегического планирования, действующими на федеральном и региональном уровнях: Стратегией социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 1538-р), Планом мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 г. (утв. распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2012 г. № 507-р), Стратегией социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 г. (утв. законом Краснодарского края от 29 апреля 2008 г. № 1465-КЗ «О Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года»). Во исполнение распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 29 сентября 2009 г. № 735-р «Об организации работы по стратегическому планированию инвестиционного развития Краснодарского края» была разработана инвестиционная стратегия муниципального образования «город-курорт Сочи» до 2020 г. (утв. постановлением администрации г. Сочи от 13 мая 2011 г. № 856).
Концепция устойчивого развития города Сочи до 2030 г. с учетом олимпийского наследия (утв. постановлением администрации г. Сочи от 24 декабря 2013 г. № 2875 «Об утверждении Концепции устойчивого развития города Сочи до 2030 года с учетом использования соревновательных и несоревновательных олимпийских объектов и объектов инфраструктуры после проведения Игр 2014 года в городе Сочи, включающую источники и объемы финансирования предусмотренных ею мероприятий») фактически стала одной из первых попыток определить стратегию использования олимпийского наследия на территории Сочи. Этим правовым актом, разработанным в чрезвычайно короткие сроки, был определен применяемый и сегодня инструментарий для эффективного управления устойчивым развитием города Сочи. К сожалению, при применении этого акта на практике обнаружилась недостаточность проработки вопросов нормативно-правового и методологического обеспечения устойчивого развития на федеральном и региональном уровнях, а также низкий рост доходной части местного бюджета городского округа Сочи в так называемый «постолимпийский период», что привело к нереализации запланированных мероприятий, неоднократной корректировке и перераспределению полномочий по управлению объектами олимпийского наследия. В результате концепция устойчивого развития Сочи фактически осталась нереализованной, в том числе по причине низкой достоверности бюджетных прогнозов, запланированного достижения показателей за счет бюджетных ресурсов, а также внешних факторов и зависимости от решения стейк-холдеров (подробнее данная категория лиц будет рассмотрена ниже)7.
Еще одна попытка определить стратегический план социально-экономического развития Сочи была реализована в рамках разработки стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 г. (утв. Законом Краснодарского края от 21 декабря
7 См.: ПешинН.Л. Наследие Игр Сочи-2014: социально-экономические аспекты // Олимпийское наследие Сочи: Определяя точки роста: Сб. М., 2017.
2018 г. № 3930-K3 «О Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2030 года»). Разработчиком краевой стратегии стал один из ведущих консалтинговых центров на российском рынке — Консорциум «Леонтьевский центр — AV Group».
Краевой стратегией пространственное развитие субъекта РФ было разделено на 7 экономических зон. Сочи как городская агломерация выделен в самостоятельную экономическую зону и активно растущий город-курорт федерального значения, имеющий проблемы и вызовы институционального характера, не позволяющие на данном этапе решать соответствующие статусу цели и задачи. Основной подход к реализации стратегии развития сочинской агломерации — это де-факто «стратегия сбалансированного самообеспечения», сформированная как перечень приоритетных направлений развития с детально проработанными дорожными картами по ключевым направлениям, такими как «туристский кластер», «кластер умных и креативных индустрий», «зеленый АПК». Стратегическое видение сочинской городской агломерации — это международный всесезонный курорт-экополис с высокой культурой сервиса и досуга и региональный научно-исследовательский центр по исследованию природных явлений. Очевидно, стратегия социально-экономического развития Сочи в составе краевой стратегии будет включать свод национальных, федеральных, региональных проектов, государственных и муниципальных программ, проекта бюджета и бюджетного прогноза, а также систему показателей, в том числе на основе статистических данных. Для этих целей администрацией города создан Совет экономической зоны с участием внешних экспертов, деятельность которого формальна и малоэффективна.
Все указанные правовые акты, направленные на создание долгосрочной стратегии социально-экономического развития города Сочи, неоднократно корректировались. Но анализ этих нормативных актов показывает, что они по большей части носят декларативный характер, содержащиеся в них положения не порождают конкретных правовых предписаний, на основе которых можно было бы разрабатывать требуемые законодательством правоприменительные акты.
Самым спорным моментом при разработке актов стратегического планирования были и остаются статистические данные. Например (выше эта тема уже была затронута), по данным статистики, постоянное население города Сочи на 1 января 2021 г. составляет 518 тыс. человек. Но в то же время данные официальных источников различных органов публичной власти, а равно сведения, полученные с помощью так называемой технологии big data, существенно отличаются от официальной статистики (например, количество абонентов телефонной сети, а также количество проводимых банковских транзак-
ций, количество фиксируемых дорожными камерами транспортных средств существенно превышает официальную численность зарегистрированных жителей на территории муниципального образования). Полагаем, что развитие федеральной информационной системы стратегического планирования в рамках проекта «Цифровое стратплани-рование» (часть федерального проекта «Цифровое государственное управление» национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации») может обеспечить переход от «среды документов» к «среде данных». Но эти глобальные изменения требуют серьезных финансовых и инфраструктурных ресурсов и могут быть реализованы лишь в среднесрочной перспективе, поэтому Сочи при разработке стратегии в ближайшие годы будет постоянно сталкиваться с необходимостью обеспечить систему сбора объективных данных из всех возможных источников.
Полное отсутствие муниципальной статистики также существенно влияет на качество прогнозирования и планирования. В связи с этим полагаем, что целесообразно определить набор показателей в системе муниципального стратегирования и законодательно — на федеральном уровне — закрепить обязанность субъектов цифрового рынка (в частности, интернет-провайдеров) предоставлять необходимые информационные ресурсы органам местного самоуправления.
Существенным фактором, воздействующим на стратегию социально-экономического развития города Сочи, стала необходимость выделения (разграничения) показателей развития с федеральной территорией «Сириус». Общий комплекс инженерной и коммунальной инфраструктуры, взаимозависимость по другим направлениям жизнедеятельности (к примеру, ограниченность земельных ресурсов, не позволяющая оперативно решать целый ряд отраслевых вопросов — в жилищной сфере, сфере здравоохранения и т. д.), несомненно, требует дополнительных усилий и системы решений органов публичной власти. При этом действующая стратегия социально-экономического развития требуется Сочи уже сегодня, особенно с учетом появляющихся новых механизмов и форм территориального развития.
Одной из форм стратегического планирования развития муниципальных территорий стала разработка индивидуальных программ развития отдельных субъектов РФ. По аналогии с этим в городском округе Сочи была сформирована индивидуальная программа развития городского округа. В соответствии с поручением Правительства РФ с 2020 г. разрабатывается федеральная программа социально-экономического развития «Новый Сочи»8. Проектом данной
8 Данные официального сайта администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края: sochi.ru (дата обращения: 12 мая 2021).
программы предусматривается финансирование на сумму свыше 260 млрд руб. на строительство более 200 объектов по различным направлениям.
С 2020 г. ВЭБ.РФ и бизнес-школа «Сколково» запустили программу развития «100 городов», которая включает Обучение 500 управленцев. Итогом программы станут разработанные проекты развития городской экономики и комфортной среды, которые позволят применить на практике полученные навыки и вывести города на новый уровень развития. Всего 4 города Краснодарского края (в том числе муниципальное образование — городской округ «город-курорт Сочи») являются участниками программы. В активной стадии проекта программы развития Сочи до 2030 г., в том числе целевые проекты с участием группы ВЭБ.РФ, такие как, например, создание горнолыжного курорта «Долина Васта» общей стоимостью 80 млрд руб.
Национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства», в пакете которого 3 федеральных проекта «Совершенствование управления в сфере туризма», «Повышение доступности туристических услуг» и «Развитие туристской инфраструктуры», предполагает финансирование из федерального бюджета свыше 500 млрд руб. и внебюджетных инвестиций почти 2 трлн руб. Основная цель — развитие внутреннего туризма и увеличение количества поездок по стране. Безусловно, Сочи является основным участником и включен в «туристический мастер-план» России.
Следует также отметить, что важным механизмом и частью стратегии развития муниципальных образований постепенно становится институт комплексного развития территорий. В рамках данного института с 2020 г. был введен новый единый механизм редевелоп-мента — для обновления застройки. Реализация такого рода программ и проектов, предусматривающих значительное финансирование за счет различных (не муниципальных) источников, на наш взгляд, показывает зависимость качества проработки муниципального стратегического акта от принимаемых решений на региональном и федеральном уровнях, а также от бизнес-планов стейкхолдеров (стратегических инвесторов).
В связи с этим, с нашей точки зрения, необходимо закрепить в ФЗ № 172-ФЗ нормы, обязывающие стейкхолдеров уведомлять органы местного самоуправления о планировании, реализации либо отмене крупных инвестиционных проектов, мероприятий корпоративных программ и планов деятельности на территории муниципального образования — для учета в системе стратегического планирования. В противном случае стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план по ее реализации будут устаревать и требовать постоянной актуализации постфактум.
На примере Сочи отдельным весьма интересным в юридическом плане кейсом, показывающим кризисное воздействие на стратегию социально-экономического развития, стало территориальное преобразование, проводимое в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ (ред. от 20 апреля 2021 г.) «О федеральной территории "Сириус"» была образована федеральная территория «Сириус». При этом до 31 декабря 2025 г. действует переходный период, в течение которого решаются вопросы организации ее функционирования. Ранее законом Краснодарского края от 3 апреля 2020 г. № 4267-КЗ муниципальное образование «город-курорт Сочи» было преобразовано в два муниципального образования — городской округ «город-курорт Сочи» Краснодарского края и городской округ «Сириус» Краснодарского края. Подобное решение муниципалитет вряд ли мог планировать, но период постепенного разделения территории требует предусматривать мероприятия и задачи в долгосрочную перспективу.
По-видимому, статус федеральной территории предполагает, что на ее уровне будет одновременно осуществляться и государственное управление, и местное самоуправление (иначе будет нарушен общий принцип, содержащийся в ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29 декабря 2020 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», заключающийся в том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Любопытно, что в отдельных случаях субъекты РФ (еще до принятия Закона о поправке) законодательно попытались ввести «региональный аналог» федеральной территории, определив соотношение территориального и административно-территориального устройства на своей территории. Общий подход состоит здесь в том, что для муниципальных образований, имеющих большую долю городского населения и высокую плотность застройки (муниципалитеты городского типа) наиболее эффективным способом управления станет реализация принципа сочетания административных форм с муниципальными; но это приводит к тому, что территории одновременно получают статус и муниципальных, и административно-территориальных образований. Проблема возникает в тех ситуациях, когда требуется отграничить компетенцию органов государственной и муниципальной власти. Любопытно, каким образом данное противоречие будет решено в рамках статуса федеральной территории — некорректно и не эффективно на одной и той же территории создавать два вида дублирующих друг друга органов публичной власти (условно государственной и условно муниципальной), но и объединять их функционально (в виде условно единых органов публичной власти) тоже невозможно — возникает прямое противоре-
чие Конституции РФ. Более того, есть и судебная практика на уровне Верховного Суда РФ, запретившего такое объединение и появление единых публичных «органов власти», осуществляющих и государственную власть, и местное самоуправление.
Еще одна возможность соединения административно-территориального и территориального устройства заключается в том, что территория нескольких муниципальных образований составляет одну административно-территориальную единицу, объединяющую два или несколько муниципальных образований, в границах которых осуществляется государственное управление. Такой подход вполне может быть реализован в рамках федеральной территории, если она будет достаточно крупной, чтобы быть разделенной на отдельные муниципальные образования (в случае «Сириуса» это невозможно — его территория, по сути, ограничена рамками прибрежного Олимпийского парка — это несколько десятков квадратных километров).
Из истории известно также, что ряд самоуправляющихся территорий может быть преобразован в административно-территориальные единицы, а местное самоуправление перенесено на более низкий уровень (город как административно-территориальная единица и часть городского поселения как муниципалитет, к примеру). Конституционный Суд РФ, рассмотрев вопрос о возможности такой модификации, решил, что он не противоречит нормам федеральной Конституции (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-п «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"»9), и именно этот подход, по-видимому, и будет реализован при организации федеральной территории с той лишь разницей, что такого рода указанные территории будут становиться не административно-территориальными единицами субъектов РФ, а, по нашему мнению, федеральными административно-территориальными единицами.
Федеральный закон № 131-ФЗ в свое время провел ревизию территориального устройства Российской Федерации. Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»10, по сути, продолжил эту линию, введя статус федеральной территории. Исходя из того, что просматриваемая логика территориальной реформы будет развита в рамках законодательства об образовании и статусе
9 Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
10 Там же. 2020. № 11. Ст. 1416.
федеральной территории, вполне разумно предположить, что федеральные территории станут таким видом административных единиц, в которых будут объединены функционально как представительные, так и исполнительные органы местной публичной власти (речь в данном случае идет об органах публичной власти общей компетенции).
В системе федеральных территорий государственная власть действует именно через территориальные представительные и исполнительные органы. Для осуществления государственных полномочий, по нашему мнению, будет введен механизм создания местных органов публичной власти, и границы их деятельности, полагаем, будут совпадать с границами федеральной территории. Это означает, что государственное управление, функции органов общей компетенции от имени государства будут осуществлять единые органы публичной власти — или, другими словами, органы местного публичного управления. И городскому округу Сочи еще предстоит как-то выстраивать взаимодействие с этим новым типом территориальных единиц, учитывая тот факт, что все сегодняшние стратегические планы комплексного социально-экономического развития как Сочи, так и «Сириуса» в большой степени зависят от проектов и программ, реализуемых в границах так называемого «олимпийского кластера».
Причем, можно предположить, что такие преобразования неизбежно приведут к возникновению управленческих проблем. И они, как представляется, будут вполне классические, определенные еще столетие назад: суть их — в противопоставлении «земщины» (иными словами, общины, гражданского общества) «опричнине» (бюрократическому аппарату, чиновникам)11. Должностные лица органов публичной власти федеральной территории не должны являться чиновниками, профессиональными бюрократами, они должны быть независимы от центрального правительства, избираться населением самоуправляющейся территории.
Пожалуй, в контексте административно-территориального деления, говоря о статусе федеральной территории, уместнее всего проводить параллели с давно уже известным российскому законодательству статусом ЗАТО — закрытого административно-территориального образования. Напомним, что Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297—1 (действует в настоящее время в ред. от 24 февраля 2021 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании»12 устанавливает, что закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления администра-
11 См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928. С. 234.
12 Российская газета. 1992. 26 авг.
тивно-территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. И здесь мы (в очередной уже раз) видим, что российское законодательство указанный тип территорий прямо «приравнивает» к муниципальным образованиям: согласно ч. 2 ст. 1 Закона, вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. При этом территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. И границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ, т. е. вполне возможны отступления от принципа разграничения территории субъекта РФ между муниципальными образованиями. С точки зрения федеративного устройства ЗАТО, таким образом, вполне может быть «экстерриториальным» (если оно «расположено» на территории нескольких субъектов РФ); но при этом возникают очевидные и, по-видимому, неразрешимые вопросы: например, как применяется законодательство субъекта РФ (и какого или каких именно) в ЗАТО? Применительно к этим давним проблемам с территориальной юрисдикцией станет ли появление федеральной территории выходом для разрешения этих давних противоречий? Такое вполне возможно, на наш взгляд, хотя решения эти, очевидно, не будут простыми.
Муниципальная стратегия при этом является основополагающим документом для развития территории в долгосрочной перспективе, и, как видно, в сегодняшней ситуации в Сочи она должна быть теперь синхронизирована со стратегией развития федеральной территории (следует предположить, что она тоже будет разработана), а также с национальными целями и задачами. И именно эти две стратегии в будущем, по-видимому, могут стать основой для разработки генерального плана или муниципальных программ, а равно программ, объединяющих деятельность экономических субъектов, органов публичной власти как городского округа, так и федеральной территории. Только таким образом можно будет создать реальные инструменты развития территории, а не декларации, от существова-
ния которых ни в малейшей степени не будет зависеть развитие муниципального образования13.
На территории муниципальных образований с большим инвестиционным потенциалом, но малым бюджетом, на наш взгляд, крайне важно обеспечить баланс интересов населения, общества и бизнеса, а значит, избежать рисков формирования стратегии стейкхолдерами (инвесторами, т. е. третьими лицами, заинтересованными в разработке и реализации того или иного проекта). В систему правового обеспечения процесса муниципального стратегического планирования целесообразно ввести обязанность стейкхолдеров уведомлять органы публичной власти о своих планах, взаимодействии — такой же обмен информацией необходим и при взаимодействии органов публичной власти городского округа и федеральной территории. Данный подход, на наш взгляд, обеспечит качество и эффективность разработки муниципальных стратегических документов, бюджетную эффективность и достижение целей социально-экономического развития территории.
Список литературы
1. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928.
2. ВолошинскаяА. А. Оценка качества стратегий социально-экономического развития: как выбрать лучший подход? // Экономические стратегии. 2019. № 8.
3. Жихаревич Б. С. Рынок территориального стратегического консалтинга в России в 2016-2018 гг.: заметки инсайдера // Региональная экономика. Юг России. 2019. Т. 7. № 1.
4. Жихаревич Б. С., Прибышин Т. К. Стратегии развития городов: российская практика 2014-2019 гг. // Пространственная экономика. 2019. Т. 15. № 4.
5. Комаров В. М., Акимова В. В., Коцюбинский В. А., Земцов С. П. Сравнительный анализ подходов к разработке долгосрочных государственных стратегий в России и мире // Вопросы государственного и муниципального управления. 2021. № 1.
6. Пешин Н. Л. Наследие Игр Сочи-2014: социально-экономические аспекты // Олимпийское наследие Сочи: Определяя точки роста: Сб. М., 2017.
7. Сорокин Д. Е., Шарафутдинов В. Н., Онищенко Е. В. О проблемах стра-тегирования развития туризма в регионах России (на примере Краснодарского края и города-курорта Сочи) // Экономика региона. 2017. Т. 13. Вып. 3.
8. Стратегии малых городов: территория творчества / Под ред. Б. С. Жи-харевича. СПб., 2017.
13 См.: Жихаревич Б. С., Прибышин Т. К. Указ. соч.
N. L. Peshin, Doc. of Law, Prof., Head of Administrative Law Dep., Law Faculty, Lomonosov Moscow State University
L. B. Gandaloeva, Lecturer (Russian International Olympic University)
strategies for the joint socio-economic
development of the municipality
and the federal territory: first experience
The article examines the features of municipal strategic planning. On the example of the municipal formation (urban district) — resort city of Sochi, Krasnodar Territory, the issues of developing a strategy for the socio-economic development of the Sochi agglomeration, as well as prospects for interaction of municipalities with the federal territories are investigated. On the one hand, the strategy of socio-economic development, as a system of long-term priorities is a necessary condition for planning and development of the territory. The municipal strategy includes a package of projects (national, federal, regional), budget programs, business plans but often does not consider public opinion. On the other hand, the absence of a strategic document does not affect the development of the territory, since large investors (private and public stakeholders) implement business projects without informing the municipality. There is no legal provision for stakeholders to inform about the implementation of their plans. As a result, approved municipal strategies often suffer because of lack of large-scale investment projects or after significant changes in projects. Taking the example of Sochi, the "eternal" factor of competitiveness of the resort "sea, sun, climate" will work spontaneously and haphazardly, despite the significant multiplier effect of the tourism industry on the economy of the territory. To develop an effective tool for the development of the territory, which should be simultaneously a social contract, at the initial stage of developing a resort strategy, the main task will be to assess the competitiveness of the resort city in the domestic and foreign markets, develop a system of indicators of the competitiveness of the resort and regional tourism product.
Keywords: strategy of socio-economic development, urban agglomeration, municipalities, federal territories, strategic planning, strategizing.
Bibliography
1. Velikhov L. A. Osnovy gorodskogo khozyaystva. Obshcheye ucheniye o gorode, yego upravlenii, finansakh i metode khozyaystva. M., 1928 (in rus.).
2. Voloshinskaya A. A. Otsenka kachestva strategiy sotsial'no-ekonomichesk-ogo razvitiya: kak vybrat' luchshiy podkhod? // Ekonomicheskiye strategii. 2019. № 8 (in rus.).
3. Zhikharevich B. S. Rynok territorial'nogo strategicheskogo konsaltinga v Rossii v 2016-2018 gg.: zametki insaydera // Regional'naya ekonomika. Yug Rossii. 2019. T. 7. № 1 (in rus.).
4. Zhikharevich B. S., Pribyshin T. K. Strategii razvitiya gorodov: rossiyskaya praktika 2014-2019 gg. // Prostranstvennaya ekonomika. 2019. T. 15. № 4 (in rus.).
5. Komarov V. M., Akimova V. V., Kotsyubinskiy V. A., Zemtsov S. P. 8гаупйе1'пуу ашНх podkhodov к га/гаЬо1ке ^^сетосИпукЬ gosudarstvennykh 81га1ея1у V Кгжи 1 т!ге // Voprosy gosudarstvennogo 1 munitsipa1'nogo uprav1eniya. 2021. № 1 (т гш.).
6. Peshin N. L. Nas1ediye Igr Sochi-2014: sotsia1'no-ekonomicheskiye aspekty // O1impiyskoye nas1ediye Sochi: Oprede1yaya tochki rosta: SЬ. М., 2017 (1П rus.).
7. Sorokin Б. Ye., Sharafutdinov V. N., Onishchenko Ye. V. О prob1emakh strate-girovaniya razvitiya turizma v regionakh Rossii (na primere Krasnodarskogo kraya i goroda-kurorta Sochi) // Ekonomika regiona. 2017. Т. 13. Vyp. 3. (1П rus.).
8. Strategii ma1ykh gorodov: territoriya / Pod red. В. S. Zhikharevi-cha. SPЬ., 2017 (т rus.).
Статья поступила в редакцию 14.05.2021 г.
