CC BY
71
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ТЕРРИТОРИИ
«СИРИУС» КАК ОДИН ИЗ ДИСКУССИОННЫХ ВОПРОСОВ РЕАЛИЗАЦИИ «КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫЬ 2020 ГОДА
LEGAL REGULATION OF THE FEDERAL TERRITORY "SIRIUS" AS ONE OF THE CONTROVERSIAL ISSUES OF THE IMPLEMENTATION OF THE "CONSTITUTIONAL REFORM" IN 2020
УДК 342.1
О.А. КОЖЕВНИКОВ,
доктор юридических наук, профессор (Уральский государственный юридический университет имени В.Ф. Яковлева, Россия, Екатеринбург; Уральский государственный экономический университет, Россия, Екатеринбург) [email protected]
К.И. КОРСУН
(Уральский государственный экономический университет, Россия, Екатеринбург) [email protected]
Аннотация: поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации остаются предметом многочисленных дискуссий, которые во многом связаны с проявляемым несовершенством законодательной реализации «обновленных» положений текста Основного Закона. Одной из дискуссионных тем является появление нового вида территорий - федеральные. Первой и пока единственной федеральной территорией стал «Сириус», созданный на базе олимпийского наследия города-курорта Сочи. Целью данной статьи является исследование нормативной основы реализации конституционных положений о федеральной территории, выявление очевидных правовых коллизий, допущенных федеральным законодателем при принятии Федерального закона от 22.12.2020 № 437-Ф3 «О федеральной территории «Сириус». Основываясь на общих и специальных методах юридического анализа, авторы приходят к выводу о том, что установленная система нормативного регулирования федеральной территории «Сириус» содержит множество противоречивых норм, которые не соответствуют в полной мере «букве и духу» положений Конституции Российской Федерации и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации. Особое внимание в статье уделяется вопросу отказа законодателя от традиционного разграничения компетенции между уровнями публичной власти, что на примере «Сириуса» привело к поглощению местного самоуправления и закреплению за органами федеральной территории «суперкомпетенциии». Подобная ситуация, по мнению авторов, свидетельствует о нарушении принципа осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, что очевидно ставит вопрос о необходимости совершенствования положений Федерального закона от 22.12.2020 № 437-Ф3 «О федеральной территории «Сириус».
Ключевые слова: поправки в Конституцию Российской Федерации, федеральная территория, «Сириус», публичная власть, местное самоуправление, разграничение компетенций.
Для цитирования: Кожевников О.А., Корсун К.И. Правовое регулирование федеральной территории «Сириус» как один из дискуссионных вопросов реализации «конституционной реформы» 2020 года // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. - 2023. - № 2. - С. 9-16.
Abstract: the 2020 amendments to the Constitution of the Russian Federation remain the subject of numerous discussions, which are largely related to the apparent imperfection of the legislative implementation of the "updated" provisions of the text of the Basic Law. One of the topics of discussion is the emergence of a new type of territories -federal. The first and so far the only federal territory was Sirius, created on the basis of the Olympic heritage of the resort city of Sochi. The purpose of this article is to study the regulatory framework for the implementation of the constitutional provisions on the federal territory, to identify obvious legal conflicts made by the federal legislator when adopting Federal Law No. 437-FZ of22.12.2020 "On the Federal Territory of Sirius''. Based on general and special
OLEG A. KOZHEVNIKOV,
Doctor of Law, Professor (Ural State Law University named after V.F. Yakovlev, Yekaterinburg, Russia; Ural State University of Economics, Yekaterinburg, Russia)
KSENIA I. KORSUN
(Ural State University of Economics, Yekaterinburg, Russia)
2023'2
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ
(ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
methods of legal analysis, the authors come to the conclusion that the established system of regulatory regulation of the federal territory "Sirius" contains many contradictory norms that do not fully correspond to the "letter and spirit'' of the provisions of the Constitution of the Russian Federation and the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation. The article pays special attention to the issue of the legislator's rejection of the traditional differentiation of competence between the levels of public authority, which, using the example of Sirius, led to the absorption of local self-government and the assignment of "supercompetition" to the bodies of the federal territory. Such a situation, according to the authors, indicates a violation of the principle of local self-government throughout the territory of the Russian Federation, which obviously raises the question of the need to improve the provisions of Federal Law No. 437-FZ of 22.12.2020 "On the Federal Territory of Sirius''.
Keywords: amendments to the Constitution of the Russian Federation, federal territory, "Sirius", public authority, local self-government, separation of powers.
For citation: Kozhevnikov O.A., Korsun K.I. Legal regulation of the federal territory "Sirius" as one of the controversial issues of the implementation of the "constitutional reform'' in 2020 // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. - 2023. - № 2. - P. 9-16.
С момента проведения всенародного голосования и последующего вступления в силу «обновленного» текста Конституции Российской Федерации (далее - Конституции РФ) прошло более 2,5 лет. С одной стороны, срок конечно же незначительный, с другой стороны -он уже позволяет сделать отдельные выводы по реализации отдельных положений Конституции РФ, выявив очевидные плюсы и минусы работы федерального законодателя по наполнению «содержанием» текста конституционных норм. Конституционные поправки 2020 года ввели в текст основного закона нашего государства новый вид территорий - федеральные территории, которые могут быть созданы на основании федерального закона, которым также устанавливается организация публичной власти (статья 67 Конституции РФ). Спустя всего шесть месяцев после появления обновленного текста названной статьи Конституции РФ была создана первая федеральная территория - «Сириус»1, выделенная из муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края. Данная территория до настоящего времени остается единственной федеральной территорией, хотя на страницах отдельных средств массовой информации присутствуют публикации о создании Столичной федеральной территории2, федеральных территорий «Кавказские минеральные воды»3,
1 См.: Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-Ф3 «О федеральной территории «Сириус» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. -URL: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 15.12.2022).
2 См.: Официальный интернет-портал информационного агентства «ФедералПресс» [Электронный ресурс]. - URL: https://fedpress.ru/article/2538332 (дата обращения: 15.12.2022).
3 См.: Официальный интернет-портал Кисловодской городской организации «Союз журналистов России» [Электронный ресурс]. -URL: https://nash-kislovodsk.ru/byt-ili-ne-byt-kavminvodam-federalnoj-territoriej-polemika-nabiraet-oboroty (дата обращения: 15.12.2022).
«Байкал»4 и «Космодром Восточный»5, однако до итоговой реализации данные «идеи» пока не дошли.
О создании в столице зимних Олимпийских игр территории с особым статусом впервые заговорил Президент Российской Федерации на ежегодном заседании Попечительского совета Фонда «Талант и успех». По мнению главы государства «Проект «Сириус» призван стать своего рода лабораторией, площадкой для творческой свободы, поиска и экспериментов ...»6. В пояснительной записке к законопроекту № 1051718-7 «О федеральной территории «Сириус» его авторы указывали на «необходимостью раскрыть на законодательном уровне понятие федеральной территории как нового вида публично-правового образования, в котором в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации, создания для этого дополнительных гарантий согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти и
4 См.: Официальный интернет-портал общественно-политического издания «Российская газета» [Электронный ресурс]. - URL: https://rg.ru/2020/02/12/matvienko-bajkal-dolzhen-stat-federalnoj-territoriej.html (дата обращения: 15.12.2022).
5 См.: Космодром Восточный получит место в Конституции как особая федеральная территория // Официальный интернет-портал Ежедневной региональной общественно-политической газеты Амурской области [Электронный ресурс]. - URL: https://ampravda.ru/2020/02/13/093933.html (дата обращения: 19.12.2022).
6 См.: Официальный интернет-портал Образователь-
ного центра «Сириус». [Электронный ресурс]. - URL:
https:// sochisirius.ru/news/4147 (дата обращения: 19.12.2022).
местного самоуправления установлены особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности»7.
О необходимости создания в России нового вида территорий в рамках работы комиссии по подготовке конституционных поправок заявил глава Тульской областной Думы Сергей Харитонов. Главным обоснованием такой необходимости инициатор и эксперты8, поддержавшие данную идею, называли специфику социально-экономического развития, географического положения, а также научно-производственной базы ряда территорий России. По мнению А.А. Клиша-са «...предложение о необходимости закрепления в Конституции возможности создания федеральных территорий, которые не будут входить в состав территорий субъектов Российской Федерации, заслуживает особого внимания»9.
Следует отметить, что присутствие федеральных территорий в пределах государства не является сугубо российским национальным изобретением. Мировая юридическая практика показывает, что по общему правилу необходимость формирования федеральных территорий и округов предопределяется стратегической значимостью указанных территорий (наличие столичного статуса, военные стратегические интересы), особенности исторического развития (территории в Канаде), культурного развития (некоторые союзные территории в Индии) и иные причины. При этом отдельные ученые обоснованно отмечают, что «степень самостоятельности федеральных территорий может колебаться от приближающейся к ограниченному суверенитету государственно-территориального образования до полного отсутствия самоуправления, замененного федеральным управлением» [1, с. 34; 2, с. 56].
К вопросу оценки конституционности создания в России федеральных территорий обращался в своем заключении и Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что «Положение о возможности создания федеральных территорий по своему буквальному смыслу не предполагает возможности образования федеральных терри-
7 Пояснительная записка к законопроекту № 1051718-7 «О федеральной территории «Сириус» [Электронный ресурс]. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1051718-7 (дата обращения: 20.12.2022).
8 Например, идею создания федеральных территорий поддержал Председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Клишас.
9 См.: Инициатива о «федеральной территории» заслуживает особого внимания // Официальный интернет-портал Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: http://council.gov.ru/services/ discussions/blogs/113261/ (дата обращения: 15.12.2022).
торий с приданием им статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащее статье 5 (часть 1) Конституции РФ, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства (что, однако, не аналогично определению состава ее территории - статья 67, часть 1 Конституции РФ), а равно другим положениям глав 1 и 2 Конституции РФ, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности»10.
Стоит отметить, что принятие Федерального закона от 22.12.2020 № 437-Ф3 «О федеральной территории «Сириус» (далее по тексту - Закон о Сириусе), не было растянуто во времени: 9 ноября 2020 года законопроект поступил на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации, этой же датой был одобрен ею в третьем чтении и уже 22 декабря 2020 года подписан Президентом Российской Федерации. Возможно, именно поспешность принятия Закона о Сириусе предопределила внесение в него изменений уже в июле 2021 года. Кроме того, и в 2022 году в нижнюю палату Парламента уже неоднократно были внесены на рассмотрение новые поправки, в том числе касающиеся осуществления градостроительной деятельности в границах федеральной территории «Сириус»11, регламентации статуса избирательной комиссии федеральной территории «Сириус»12, расширения границ федеральной территории «Сириус»13.
Детальный анализ отдельных положений названного Федерального закона свидетельствует о наличии значительной неопределенности и противоречиях в его нормах, что не способствует
10 Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_347691/ (дата обращения 04.01.2023).
11 Законопроект № 183818-8 «О внесении изменений в статью 46-1 Федерального закона «О федеральной территории «Сириус» // Система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/183818-8 (дата обращения: 19.12.2022).
12 Законопроект № 159059-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральной территории «Сириус» [Электронный ресурс]. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/159059-8 (дата обращения: 04.01.2023).
13 Законопроект № 212377-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральной территории «Сириус» [Электронный ресурс]. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/212377-8 (дата обращения: 04.01.2023).
установленному в ст. 15 Конституции РФ единству применения на всей территории России Конституции и федерального законодательства, а также формированию положительной практики для создания подобных территорий в будущем. Так, анализируемый Закон о Сириусе под федеральной территорией «Сириус» признает имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование (часть 1 статьи 2). Следует отметить, что понятие «публично-правовое образование» не имеет своего однозначного нормативного выражения, однако достаточно часто используется в теории цивилистики и бюджетном законодательстве как обобщенная категория, включающая в себя Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Несколько иной подход к пониманию категории «публично-правовое образование» выявил Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 03.07.2008 № 734-О-П. В пункте 4 данного судебного акта Конституционным Судом Российской Федерации был сделан следующий вывод: «К публичным образованиям согласно практике Европейского Суда по правам человека следует относить любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции (постановления от 29 июня 2004 года по делу «Жовнер (Zhovner) против Украины» и по делу «Пивень (Рмеп) против Украины», от 21 июля 2005 года по делу «Яворивская (Уаюг^кауа) против России», решение от 16 сентября 2004 года по делу «Герасимова (Gerasimova) против России»). Таким образом, в российском правовом пространстве отсутствует единство в нормативном понимании категории «публично-правовое образование», в этой связи, если исходить из ранее упомянутой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его заключении от 16.03.2020 № 1-З об отсутствии равенства и тождественности федеральной территории статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, то остается открытым вопрос о федеральной территории «Сириус» как публично-правовом образовании, поскольку сложившаяся в российском праве конструкция соотнесения к данному понятию конституционных категорий - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - очевидно, не работает и не может быть применена. Возникает вопрос и об ассоциировании федеральной территории «Сириус» как публично-правовом образовании с совокупностью власти, но об этом мы упомянем ниже.
По мнению О.Е. Шишкиной и С.С. Бурцевой, подобная спешка законодателя в реализации положений ст. 67 Конституции Российской Федерации является очевидным примером нарушения
конституционного принципа «правовой определенности», впервые сформулированного в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.1995 № 3-П» [3, с. 172].
В дальнейшем данная позиция неоднократно находила свое подтверждение и развитие в практике Конституционного Суда Российской Федерации, и в настоящее время сложилось устойчивое требование к оценке норм и положений нормативных актов по критерию их определенности как обязательное отсутствие в правовом акте положений, свидетельствующих о неоднозначности, неясности и противоречивости регулирования, поскольку наличие указанных критериев при нормативном регулировании препятствует надлежащему уяснению его содержания, открывает перед правоприменителем возможности неограниченного усмотрения, ослабляющего гарантии конституционных прав и свобод14.
Возвращаясь к вопросу о возможности восприятия федеральной территории «Сириус» как публично-правового образования, представляющего собой любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции15, тоже следует отметить «серьезные» проблемы.
Согласно главе 4 Закона о Сириусе публичную власть на федеральной территории осуществляет система органов публичной власти данной территории, в которую входят Совет федеральной территории «Сириус», администрация федеральной территории «Сириус», иные органы публичной власти федеральной территории «Сириус», если их образование предусмотрено Уставом федеральной территории «Сириус».
14 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2011 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Авиационная компания «Полет»» и открытых акционерных обществ «Авиакомпания «Сибирь»» и «Авиакомпания «ЮТэйр»»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Запо-лярнефть»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2017 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан США Н.Д. Вордена и П.Д. Олдхэма» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
15 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2008 № 734-О-П «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав статьей 151 Гражданского кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Совет федеральной территории является представительным органом, возглавляемым председателем и состоит из семнадцати человек, избираемых сроком на 5 лет. При этом девять человек Совета избираются на выборах, три человека назначаются Президентом Российской Федерации, три человека назначаются Правительством Российской Федерации, один человек - Губернатором Краснодарского края, а глава администрации федеральной территории, назначаемый Советом, входит в состав Совета «Сириуса» по должности. Получается, что семь человек назначаются органами государственной власти, причем преимущественно федеральной, и девять человек - гражданами федеральной территории.
Общепринятым является то обстоятельство, что «представительными» принято именовать органы, формируемые непосредственно населением, будь то Государственная Дума Российской Федерации, Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований, поскольку именно такой формат придает названным органах наибольшую легитимность и позволяет их ассоциировать с непосредственными функциями «представителей народа». Совет федеральной территории «Сириус» как орган публичной власти, именуемый законодателем как представительный, не в полной мере соответствует этому критерию, поскольку как минимум треть состава Совета формируется высшими органами федеральной государственной власти. При этом председатель избирается из числа Совета по представлению Президента Российской Федерации, а Совет правомочен в своих решениях в случае избрания не менее 2/3 от общей численности. Изложенные обстоятельства свидетельствуют, на наш взгляд, не о представительной, а о государственной природе Совета федеральной территории «Сириус».
В поддержку данного вывода свидетельствует и тот факт, что согласно части 6 статьи 12 Закона о Сириусе лица, избранные (назначенные) членами Совета, замещают государственные должности Российской Федерации, кроме случаев совмещения членства на непостоянной основе с иными должностями (части 8-10 статьи 12 Закона о Сириусе).
Согласно внесенным в 2020 году изменениям в текст Конституции РФ, правовая категория «орган публичной власти» упомянута в п. е.5 ст. 83 Конституции РФ, в которой указано на полномочие Президента Российской Федерации по формированию Государственного Совета Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направле-
ний внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Таким образом, в Основном Законе нашего государства понятие «орган публичной власти» тесно связано с еще одной новой конституционно-правовой категорией - Государственным Советом. Еще одной новеллой конституционного регулирования с 2020 года стали положения ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, устанавливающие, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Таким образом, в России единая система публичной власти функционирует на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Именно на таком подходе к категории «единая система публичной власти» настаивал Конституционный суд Российской Федерации в заключении от 16.03.2020 № 1-З. В данном судебном акте федеральный орган конституционного контроля отметил, что «категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией РФ (статьи 5, 10, 11 и 12)». Внимательное, буквальное изучение упомянутых Конституционным Судом Российской Федерации статей Основного закона очевидно свидетельствует о том, что в Конституции РФ нет никакого упоминания об органе публичной власти как формы народовластия. Нет упоминания об органах публичной власти федеральной территории «Сириус» и в Федеральном законе от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», пункт 1 ст. 2 которого в состав единой системы публичной власти включает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. Как справедливо отмечает А.В. Колесников, произошло «микширование статуса и компетенции разных по своей природе и сущностному предназначению органов в единой мультиформе под названием «органы публичной власти» [4, с. 29].
В этой связи полагаем, что ни положения Конституции РФ, ни положения о единой системе пу-
бличной власти не предполагают на настоящем этапе наличия такого самостоятельного элемента публичной власти, как органы публичной власти федеральной территории «Сириус», поскольку, предусмотренные конституционным законодательством формы осуществления народовластия и организация власти на всей территории нашего государства как по вертикали, так и по горизонтали императивно определены в соответствующих положениях Конституции РФ, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации и не подлежащих изменению в общем порядке [5, с. 59].
Наконец, еще один важный момент законодательного регулирования федеральной территории «Сириус». Анализ положения статьи 8 Закона о Сириусе свидетельствуют о том, что органы публичной власти федеральной территории «Сириус» осуществляют значительный объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, весь объем полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также ряд полномочий обеспечительного характера. И здесь возникает вопрос, как такое вообще возможно в разрезе существующей системы правового регулирования и разграничения компетенций между уровнями единой системы публичной власти? Российскому праву достаточно давно известны такие категории «размежевания» полномочий между уровнями власти, прежде всего, государственной как разграничение полномочий и делегирование. И здесь мы полностью поддерживаем точку зрения В. Черепанова, отмечающего, что «под разграничением традиционно понимается установление (определение, закрепление) полномочий по конституционным предметам ведения, а под делегированием полномочий (в отличие от разграничения), как правило, имеется в виду передача федеральным, региональным органам, муниципальным властям уже разграниченных между ними полномочий» [6, с. 164].
Пример «Сириуса» свидетельствует о легализации первых публично-территориальных «гибридов», являющихся одновременно и органами государственной власти, и местного самоуправления. Однако, как правильно подмечает С.В. Праскова, речь идет «.не о смешении полномочий органов власти разных уровней, а о фактическом отказе от разграничения компетенции» [7, с. 315]. Это еще более удивительно, поскольку сам федеральный законодатель совместно с Конституционным судом Российской Федерации в течение длительного времени сформировал непосредственное понимание такой важной правовой категории, как «местное самоуправление», объема его прав и га-
рантий в конституционно-правовом смысле. В качестве примера можно вспомнить Постановление от 24 января 1997 г. № 1-П , в котором Конституционный Суд Российской Федерации указал на невозможность лишения населения конституционного права на осуществление местного самоуправления, подразумевая под ним право на самостоятельное решение вопросов местного значения, также невозможность создания органов представительной и исполнительной государственной власти на уровне муниципальных образований, поскольку на этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П особо было отмечено, что исходя из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вопросы местного значения могут и должны решаться именно органами местного самоуправления или населением непосредственно, а не органами государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Можно приводить и иные примеры и позиции, неоднократно высказанные за прошедший исторический период Конституционным Судом Российской Федерации, которые к тому же в силу ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» сохраняют силу и в настоящее время.
И несмотря на то, что статья 82.7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает установление особенностей осуществления местного самоуправления в федеральных территориях федеральными законами, указанные особенности не должны противоречить положениям Конституции РФ, решениям Конституционного суда Российской Федерации, базовому для местного самоуправления акту - Федеральному закону от 06.11.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые в совокупности четко определяют, что, во-первых, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется на всей территории Российской Федерации, при этом население и органы местного самоуправле-
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ
(ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
2023'2
ния не могут отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, во-вторых, решение вопросов местного значения - это исключительное право населения и органов местного самоуправления в Российской Федерации. Относительно возможности осуществления «не органами местного самоуправления» полномочий по решению вопросов местного значения Федеральный закон от 06.11.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает лишь два варианта. Первое, это перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом данное перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а законы субъекта Российской Федерации, определяющие вышеуказанное перераспределение, должны вступать в силу с начала очередного финансового года (ст. 17). Второе, это временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в порядке ст. 75 упомянутого ранее Федерального закона. При этом, поскольку статья 75 находится в главе 10 Федерального закона от 06.11.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующей ответственность органов местного самоуправления, то данный вариант осуществления полномочий местного самоуправления органами государственной власти законодателем однозначно трактуется как одна из мер ответственности. Ни один из этих вариантов, применительно к наделению органов публичной власти федеральной территории «Сириус», с полномочиями органов местного самоуправления городского округа не соотносится.
Федеральная территория «Сириус» — это первая территория, где законодатель отказался от разграничения компетенции между уровнями власти, создав единые органы, формируемые преимущественно федеральной властью, наделенные одномоментно как государственными полномочиями, так и полномочиями по решению вопросов местного значения [8, с. 10; 9, с. 137]. Тем самым, фактически одним «росчерком пера», приняв Закон о Сириусе, федеральный законодатель перечеркнул все достижения российского законодательства и права в части разграничения, делегирования полномочий между уровнями власти [10, с. 5].
Подводя итоги настоящего исследования, нельзя не отметить, что по итогам общероссийского голосования, проведенного в 2020 году по вопросу одобрении изменений в Конституцию РФ, 77,92% от числа граждан - участников голосования высказались за предложенные изменения в текст Основного Закона. Тем самым граждане вправе ожидать оправдания своего доверия от федерального законодателя в части реализации «обновленных» положений Конституции РФ и поддержания высокого юридического статуса норм Основного Закона на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем критический анализ федеральных законов, принимаемых во исполнение отдельных норм Конституции РФ на примере Закона о Сириусе, показывает, что федеральный законодатель очень «вольготно и поверхностно» подходит к качеству нормативных актов. Принятые в значительной спешке, без общественного обсуждения, привлечения профильных экспертов федеральные законы, подобные Закону о Сириусе, не только не способствуют построению единого конституционного правового пространства, так трудно восстанавливаемого в период 2000-х годов, но, наоборот, увеличивают число противоречий и коллизий в применении норм российского права, что нивелирует общенародное доверие к поправкам в Конституцию 2020 года.
Литература
1. ИрхинИ.В. Федеральные территории и федеральные округа: смешение конституционно-правовых моделей // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2017. - № 6 (67). - С. 30-37.
2. Майборода В.А. Понятие территории федеральной территории «Сириус» // Российская юстиция. - 2021. - № 3. - С. 55-58.
3. Шишкина О.Е., Бурцева С.С. Правовая определенность в практике Конституционного суда Российской Федерации // Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право. - 2021. - № 3. - С. 166-181.
4. Колесников А.В. Эклектика управления федеральной территорией «Сириус»: органы публичной власти, государственные должности, муниципальное имущество и налоги // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. - 2021. - № 4. - С. 27-31.
5. Ребриков Д.Д., Посредник А.В. Федеральные территории: новый элемент территориального устройства России // Конституционное и муниципальное право. - 2021. - № 2. - С. 58-61.
6. Черепанов В. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - №1 (58). - С. 163-167.
7. Праскова С.В. О полномочиях органов публичной власти федеральной территории «Сириус» // Академический юридический журнал. - 2021. - № 4 (86). - С. 307-317.
8. Бурмистрова Ю.Ю., Микерин А.А. Конституционно-правовые аспекты организации публичной власти в Российской Федерации // Вестник Казанского юридического института МВД России. - 2022. - № 2 (48). - С. 8-13.
9. Праскова С.В. Характер вхождения федеральных территорий в состав территории Российской Федерации: текущие тенденции законодательной политики // Академический юридический журнал. - 2022. - № 2 (88). - С. 135-144.
10. Дзидзоев Р.М. Институт федеральных территорий в Российской Федерации (на примере федеральной территории «Сириус») // Юридический Вестник Кубанского государственного университета. - 2021. - № 2. - С. 2-8.
2023'2
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ
(ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
References
1. Irhin I.V. Federal'nye territorii i federal'nye okruga: smeshenie konstitucionno-pravovyh modelej // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya. - 2017. - № 6 (67). - S. 30-37.
2. Majboroda V.A. Ponyatie territorii federal'noj territorii «Sirius» // Rossijskaya yusticiya. - 2021. - № 3. - S. 55-58.
3. Shishkina O.E., Burceva S.S. Pravovaya opredelennost' v praktike Konstitucionnogo suda Rossijskoj Federacii // Aziatsko-Tihookeanskij region: ekonomika, politika, pravo. - 2021. - № 3. - S. 166-181.
4. Kolesnikov A.V. Eklektika upravleniya federal'noj territoriej «Sirius»: organy publichnoj vlasti, gosudarstvennye dolzhnosti, municipal'noe imushchestvo i nalogi // Municipal'noe imushchestvo: ekonomika, pravo, upravlenie. - 2021. - № 4. - S. 27-31.
5. RebrikovD.D., PosrednikA.V. Federal'nye territorii: novyj element territorial'nogo ustrojstva Rossii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2021. - № 2. - S. 58-61.
6. Cherepanov V. Razgranichivat' ili delegirovat'? // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. - 2007. - №1 (58). - S. 163-167.
7. Praskova S.V. O polnomochiyah organov publichnoj vlasti federal'noj territorii «Sirius» // Akademicheskij yuridicheskij zhurnal. -2021. - № 4 (86). - S. 307-317.
8. Burmistrova Yu.Yu., Mikerin A.A. Konstitucionno-pravovye aspekty organizacii publichnoj vlasti v Rossijskoj Federacii // Vestnik Kazanskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. - 2022. - № 2 (48). - S. 8-13.
9. Praskova S.V. Harakter vhozhdeniya federal'nyh territorij v sostav territorii Rossijskoj Federacii: tekushchie tendencii zakonodatel'noj politiki // Akademicheskij yuridicheskij zhurnal. - 2022. - № 2 (88). - S. 135-144.
10. Dzidzoev R.M. Institut federal'nyh territorij v Rossijskoj Federacii (na primere federal'noj territorii «Sirius») // Yuridicheskij Vestnik Kubanskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2021. - № 2. - S. 2-8.
(статья сдана в редакцию 11.01.2023)
