CC BY
18
© 2004 г. Н.Н. Малашихина
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ УСТОЙЧИВЫМ ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИОПРИРО-
ДОХОЗЯЙСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ
В экономической теории можно выделить различ- объективной основой обособления какой-либо терри-ные концепции устойчивого развития. Неоклассиче- тории должен выступать комплекс природных ресур-ская теория характеризует устойчивость как не- сов и условий, трудовой потенциал, приводящий их в
уменьшение душевого потребления, зависящего от неотрицательного изменения с течением времени величины запасов капитала. Предполагается возможность агрегирования запасов экономического (произведенного и человеческого) и природного капиталов в стоимостном выражении. Так, устойчивое развитие достигается тогда, когда рента от использования природного капитала живущими поколениями реинвестируется в экономический капитал, который будет передан последующим поколениям в пропорции, гарантирующей поддержание постоянного во времени уровня потребления. Однако такой подход к устойчивому развитию предполагает приемлемость отрицательного воздействия на экосистемы.
Альтернативой неоклассической концепции является теория, согласно которой устойчивое развитие определяется как максимальное развитие, достигаемое без уменьшения активов природного капитала нации и обеспечивающее возможность длительного генерирования колебаний эколого-экономической активности на основе органического взаимодействия экологии и экономики, достижения баланса между ними за счет проведения соответствующей экономической политики. При этом устойчивое развитие следует рассматривать как устойчивое возрастание общественного богатства, т. е. обеспечение расширенного воспроизводства при сохранении или улучшении экологической ситуации.
Проблема устойчивого развития может рассматриваться на разных уровнях - глобальном, национальном, региональном и локальном. Объектом нашего исследования выступает региональный уровень.
С точки зрения экономического содержания региональное хозяйство (регион) представляет собой целостное образование, самостоятельную органическую открытую систему, саморазвивающуюся и самоуправляемую, которая является подсистемой системы высшего порядка (национальной экономики), содержит совокупность элементов, компонентов (социальные, экономические, производственные, природно-ресурсные, экологические), находящихся в определенных соотношениях и взаимосвязях, функционирующих на определенной территории.
Социоприродохозяйственная система региона не уменьшенная копия подобной на макроуровне (страны). Ее структура и набор подсистем связаны с особенностями места и роли в территориальном разделении труда, действием социокультурных, политикоправовых, экологических факторов. Однако единой
движение. Таким образом, воспроизводственную основу региональной социоприродохозяйственной системы (РСПХС) составляют трудовые и природные факторы, изучение которых дает методологический ключ к пониманию механизмов оптимизации территориальной системы в целом.
В управлении регионом необходимо использовать показатели оценки состояния системы, которые должны учитывать не только темпы роста объемов производства, но и качественные изменения системы, экономические, социальные и экологические последствия хозяйственной деятельности. Поэтому количественные индикаторы устойчивости регионального развития, учитывающие комплексность перечисленных выше факторов, можно классифицировать на 4 основные группы: устойчивости, экономической динамики, экологического состояния, социального роста.
К первой группе относятся такие индикаторы, как способность региона к самообновлению, адаптации к внешней среде (рынку, социальным потребностям, экологическому императиву); ускорение инновационного процесса; диверсификация структуры экономики; высокий уровень инфраструктуры. Показатели, характеризующие способность экономики к самообновлению и динамику инновационного процесса, весьма обширны и очень разнородны. Это расходы на научно-исследовательские и опытно- конструкторские работы, обеспеченность собственных научных разработок, на компенсацию износа основного капитала, рост качества выпускаемой продукции, обеспечение соответствующего соотношения между приростом разведанных запасов полезных ископаемых и добычей.
Группу индикаторов экономической динамики составляют следующие показатели: колебание цен, рост производства, занятость, экономия ресурсного потенциала.
К индикаторам экологического состояния относятся нормативы состояния окружающей среды, популяционное здоровье населения, воспроизводство утраченных свойств среды.
Четвертая группа индикаторов, отражающих социальную направленность исследования процесса устойчивого развития, включает продолжительность, уровень и качество жизни населения. При определении уровня жизни (благосостояния) населения можно использовать четыре главных параметра: доля в населении лиц, имеющих доходы ниже прожиточного минимума; разрыв между доходами 10 % самых высоко-
доходных групп населения и 10 % самых низкодоходных групп; денежные и потребительские расходы на душу населения.
Самостоятельной подсистемой, входящей составной частью в систему управления национальным хозяйством и подразделяемой в свою очередь на подсистемы управления организационными подразделениями, регионами и отраслями экономики является управление природоохранной деятельностью. Создание динамически устойчивой эколого-экономической системы служит цели построения социально ориентированной экономики, отвечает потребностям и интересам населения страны и конкретного региона. Активная хозяйственная деятельность должна вписываться в пределы экологических ограничений, а в расчет национального богатства - включаться стоимость природно-ресурсного потенциала.
В настоящее время в России недостаточно разработан механизм взаимодействия федеральной системы управления охраной окружающей среды с региональными и муниципальными системами. Это проявляется несогласованностью их действий. Эффективной может быть только система управления, позволяющая тесно увязывать задачи федерального, регионального и муниципального управления, максимально быстро осуществлять прямые и обратные связи.
В качестве цели управления природоохранной деятельностью следует рассматривать оптимальное взаимодействие природы и общества, устанавливаемое с помощью системы показателей качества жизни. Если стандарт качества жизни принять за внешний интегральный социальный показатель, а реальные показатели качества жизни считать функцией времени, то цель управления охраной окружающей среды состоит в их максимальном сближении.
Необходимо учитывать, что различные элементы окружающей среды одновременно являются элементами других систем и целевое поведение их может быть разнообразным. Вмешательство в отдельные элементы окружающей среды вызывает цепную реакцию в других системах (экономической, технической и т.д.) и наоборот. Для информационного наполнения системы управления могут использоваться данные о фоновых концентрациях, о заболеваемости, смертности, рождаемости на региональном и муниципальном уровнях, позволяющие создать приблизительную модель региональной экономической системы, а на последующих этапах вносить дополнительные сведения, постепенно уточняя ее.
Процесс анализа системы управления природоохранной деятельностью в территориальных экологоэкономических системах предполагает определение конкретной РСПХС для вычисления показателя уровня качества жизни. На каждом этапе анализа происходит сравнение уровней качества жизни предыдущего и текущего периода. Если динамика положительная, то вносятся дополнительные условия в РСПХС и вновь производится определение границ системы. Если динамика отрицательная, то корректируется общий ход исследования. Анализ уровня качества жизни
по приведенной схеме не всегда дает полную информацию, необходимую для характеристики деятельности органов управления охраной окружающей среды данной территории. Схема анализа требует четких ограничений как в управляемой системе - объекте управления, так и в управляющей - субъекте управления охраной окружающей среды. Проведенные исследования базового региона (ЮФО и Ставропольского края) показали, что ограничения - наиболее сложный элемент анализа, в котором можно выделить несколько разрешающих уровней.
В процессе анализа определяется ряд критериев, оценивающих качество работы системы управления природоохранной деятельностью через достижение поставленных целей, своевременность и достоверность принимаемых решений.
Для количественного определения критериев предлагается использовать опрос экспертов, мнение которых выражается в баллах. Преимущество балльной оценки состоит в сопоставимости различных вариантов, нахождении интегральных показателей на основе суммирования частных и определении средних величин.
Показатели, определяющие эффективность функционирования экономического механизма охраны природы, строятся на основе двух подходов: затраты -эффективность и затраты - результаты. Эти подходы дают возможность анализировать совокупные издержки на осуществление природоохранных мероприятий, а так же чистый экономический эффект и уровень доходности.
Одним из важнейших условий совершенствования государственной системы рационального природопользования и экологической безопасности, является создание соответствующего организационного механизма управления эколого-экономической системы конкретной территории, будь то субъект Федерации или муниципальное образование. Однако экологическая обстановка не может быть объектом управления, поскольку она - конечный результат процессов использования, загрязнения и охраны природных ресурсов и зависит как от способности природной среды к самовосстановлению на конкретной территории, так и от управления процессами охраны природы.
Эффективность природоохранной деятельности во многом зависит от организационного механизма управления, под которым следует понимать совокупность органов управления природоохранной деятельностью и организационно-распорядительных методов, позволяющих организовать их взаимодействие в процессе выработки и принятия управленческих решений. Один из основных принципов создания такого механизма - региональная ориентация через социально-экологическое районирование и картирование, эколо-го-медицинское зонирование, позволяющее выявлять эколого-экономические системы разных уровней и определять условия управления ими.
Проведенный анализ формирования системы государственного управления природоохранной деятельностью показал, что в развитии управленческого механизма имеются определенные закономерности: де-
централизация управленческих органов сменяется централизацией. Современный период характеризуется активным формированием федеральных инструментов управления охраной окружающей среды.
Специфичность финансовых рычагов для управления охраной природы обусловлена разнообразием адресности их воздействия (от государственного уровня до местного), а также широким спектром форм распределения и поощрения. Платность природопользования в Российской Федерации была введена в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в 1992 г. на основании постановления Правительства РФ № 632 (1992), которое утвердило «Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие вредные воздействиям» [1]. Базовые значения нормативов платы были рассчитаны для экономических условий, стоимостных и ценовых пропорций периода 1990 г. с применением на начало 1993 г. коэффициента индексации платы, равного 5. Однако даже с учетом ежегодной индексации к 2000 г. проиндексированные нормативы платы отставали от инфляционных процессов в 24 раза, а по основным отраслям-загрязнителям - более чем в 70 раз. Вследствие этого величина платы за загрязнение окружающей среды практически не стимулирует активную природоохранную деятельность, а объем аккумулируемых в виде этой платы средств не отвечает потребностям реализации экологических программ и природоохранных мероприятий.
В этих условиях важно восстановить экологические фонды на новой организационной основе. До 2000 г. экологические фонды главным образом предоставляли субсидии для осуществления природоохранной деятельности. В ближайшей перспективе средства экологических фондов должны использоваться в качестве источников экологических инвестиций и способствовать развитию прогрессивных механизмов финансирования природоохранной деятельности, в частности путем:
- выделения льготных кредитов и ссуд предприятиям на возвратной основе;
- вложения средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения;
- долевого участия в финансировании проектов, стимулирующего вовлечение дополнительных инвестиционных ресурсов предприятий и т.д.
Эколого-экономические фонды регионов должны существовать как независимые от бюджетов субъектов федерации финансовые организации. Управление деятельностью фондов необходимо осуществлять правлением фондов, в которые входят представители власти, кредитных, экологических и других организаций.
В настоящее время сбором экологических платежей занимаются областные комитеты природных ресурсов. Однако, учитывая сложную эколого-экономи-ческую ситуацию, представляется более разумным передать эти функции налоговым органам, которые имеют все необходимые структуры для сбора экоплатежей.
Экологические фонды не должны иметь в качестве основной цель, связанную исключительно с институциональным расширением. Главная задача должна заключаться в наиболее эффективном рециклировании ресурсов, направляемых для поддержки приоритетных экологических мер. Все ссуды на природоохранные проекты должны предоставляться на основании эколо-го-экономического аудита, заявленного эффекта и количественно измеряемых экологических показателей.
Сравнительно новым подходом к финансированию природоохранных мероприятий является развитие торговли лицензиями на квотирование выбросов загрязняющих веществ. Предприятие, сумевшее снизить суммарный выброс последних ниже установленного ему уровня, имеет право продавать излишки сокращения выбросов предприятиям своего региона и использовать эти средства в интересах реконструкции или расширения собственного производства. Данный подход позволяет сократить суммарный выброс загрязняющих веществ при меньших затратах, расширяет самостоятельность предприятий в принятии стратегии первого, а также стимулирует инвестиции в создание и использование более совершенного очистного оборудования.
Указанные квоты предлагается определять на основе экологической емкости территорий, под которой понимается предельная возможность природной среды противостоять деградации под воздействием хозяйственной деятельности, т.е. способности поддерживать экологическое равновесие на определенной территории, в качестве которой предлагается анализировать отдельное муниципальное образование с присущим ему промышленно-производственным и природоохранным потенциалом. Кроме этого, необходимо учитывать такие экономико-социальные показатели, как валовой продукт на душу населения, выбросы в расчете на душу населения и на единицу общей площади, показатели уровня жизни, медико-демографические показатели, уровень заболеваемости и т.д.
Однако существует целый ряд проблем, которые необходимо решить, прежде чем приступить к квотированию. Среди них можно назвать такие, как разработка нормативной базы на федеральном и региональном уровнях, включая технические, экологические, правовые, экономические и управленческие аспекты; формирование согласованной программы действий и базы данных по возможным проектам совместного осуществления на региональном уровне; создание информационной базы по действиям и проектам, которые уже осуществляются в России и в других странах.
Для привлечения инвестиций в природоохранную сферу в регионах, полагаем, должен быть создан координационный аналитический центр. Главной его целью должно быть улучшение возможностей предприятий по включению в торговлю выбросами. Информация государственных органов о возможностях и опыте реализации проектов совместного осуществления, сбор данных об исходных уровнях выбросов в региональном разрезе, разработка проектов необходи-
мых нормативных актов и передача их в законодательные органы власти, разработка методики анализа экономической эффективности проектов совместного инвестирования.
Финансовой предпосылкой для создания рынка квот выбросов является разный уровень удельных затрат по предприятиям на сокращение одного и того же ингредиента загрязнения. Торговля лимитами вредных воздействий должна производиться под контролем местных природоохранных органов и при их участии путем выкупа за счет средств экологических фондов части лимитов у загрязнителей с целью финансового регулирования рынка этого вида услуг.
Еще одним важным направлением в системе управления природоохранной деятельностью является планирование и прогнозирование. После упразднения системы централизованного планирования и директивно-командного управления обнаружилось, что рыночная экономика имеет целые блоки, в которых не действуют законы спроса и предложения. В экономике развитых стран эти блоки называют областью «рыночных провалов», и именно они требуют государственного управления на разных уровнях. К числу таких «провалов» относится охрана окружающей среды.
Актуальность исследования в области планирования и прогнозирования эколого-экономических процессов вызвана необходимостью принятия оптимальных управленческих решений на разных иерархических уровнях. Это особенно важно в связи с происходящими в стране разнонаправленными процессами: усилением самостоятельности муниципальных и региональных образований; централизацией власти. Для целей нашего исследования мы определили планирование как одну из функций управления, которая заключается в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов проектов программ и планов, позволяющих дать обобщающую характеристику окружающей среды территорий. Такой обобщающий показатель рассчитаем как произведение веса фактора на его значение в баллах.
Обобщающая оценка качества окружающей среды на муниципальном уровне включает в себя оценку жилой, производственной и рекреационной среды и должна содержать следующие этапы: выбор факторов и определение их количественного значения; балльную оценку факторов; осуществление предпрогнозной экспертизы. Вес факторов определяется аналитическим путем с использованием выбранной шкалы. Произведение веса фактора на балльную оценку качества среды последнего дает показатель качества по одному отдельно взятому фактору. Получить обобщающий показатель качества окружающей средь данного муниципального образования можно суммированием всех факторов. Полученный коэффициент и будет показателем качества окружающей среды.
Регулирование природопользованием осуществляется через экономическую и экологическую подсистемы. Экономическая позволяет достаточно глубоко вмешиваться в ее объективно происходящие процессы, а вмешательство в природные циклы без учета закономерностей их функционирования нарушает природный кругооборот и вызы-
вает цепь отрицательных последствий. В экологической подсистеме это возможно через разработку принципов государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды. К уже существующим принципам следует добавить федерализм и муниципальность, так как их сочетание позволяет осуществлять взаимодействие государственного регулирования с местным самоуправлением. В настоящее время эти функции выполняет Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы.
В ведении местных органов власти находятся природные ресурсы, являющиеся муниципальной собственностью, однако между федеральными и муниципальными органами в области природопользования и охраны природы нет четкого правового разграничения, отдельные виды природных ресурсов пребывают в двойном или тройном подчинении. Поэтому необходимо разработать схему разграничения функций между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, через которые реализуются формы государственного управления эколого-экономическими системами.
Управление устойчивым эколого-экономическим развитием РСПХС должно основываться на следующих принципах:
- на четких детерминированных взаимосвязях всех иерархических уровней механизма управления эколого-экономическими системами;
- соответствующих методах управления природоохранной деятельностью данного территориального уровня и его научно обоснованных нормах;
- прямых и обратных функциональных связях механизма управления природоохранной деятельностью;
- персонализации полномочий и ответственности при реализации совокупности функций управления охраной природы на всех иерархических уровнях.
Одним из важнейших регуляторов в сфере управления природоохранными процессами должно стать налоговое законодательство. До настоящего времени усиливается фискальная функция налогов, но отсутствует продуманная политика в области налоговых льгот и фактически не используется стимулирующая функция налогов, которая может обеспечить максимальный эффект по снижению уровня вредного воздействия. Так, в соответствии с законодательством РФ от уплаты платежей за загрязнение окружающей природной среды освобождаются организации, применяющие упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, к которым, в частности, относятся организации, на которых образуется значительное количество отходов. Совершенствование экономического механизма охраны окружающей природной среды должно быть тесно связано с экологизацией законодательства.
В настоящее время в Федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» отсутствует обязательное правило о необходимости разработки и реализации мероприятий по охране окружающей среды. Природоохранные органы не используют правоприменительной практики Федерального закона «О несостоятель-
ности (банкротстве)» и не участвуют в процедурах банкротства с целью соблюдения экологических требований законодательства [1].
Предлагаем схему совершенствования экономического механизма природоохранной деятельности на федеральном и региональном уровнях, включающую в частности:
- подготовку концепции развития экологического законодательства РФ;
- увеличение действующих нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды природо-пользователями;
- введение нормативов платы за загрязнение такими видами воздействий, как шум, вибрация, электромагнитное и радиационное излучение;
- применение поощрительных цен и надбавок за экологически чистую продукцию;
- уменьшение налоговых платежей при реализации природоохранных мероприятий для снижения вредного воздействия на окружающую среду и т.д.;
- сохранение целевых бюджетных экологических фондов в субъектах РФ;
- использование на региональном уровне эффективных эколого-экономических регуляторов: платность природопользования; создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности; применение штрафов за деятельность, наносящую ущерб окружающей среде; создание рынка экологических услуг и квот;
- учет своеобразия округа, региона или муниципального образования как в природно-ресурсном потенциале страны, так и в хозяйственной структуре.
Конституционно в РФ не закреплены статусы округа и региона, что является существенной помехой в создании систем управления на региональном уровне. Предложенное нами выделение экологических регионов с помощью районирования и зонирования требует создания единого органа управления, деятельность которого будет преодолевать некоторую территориальную неопределенность, связанную с особенностями природных ресурсов. Управленческие решения, принимаемые каждой из территорий, будут зависеть от целей, мотивов и понимания сложившейся экологической ситуации.
Как правило, на современном этапе развития экономических и экологических процессов идет выбор нового направления развития эколого-экономической системы, что в свою очередь позволяет совершенствовать территориальную систему управления приро-
доохранной деятельностью. Периодически возникающие в территориальных эколого-экономических системах конфликты наряду с изменением системы или разрушением ее частей изменяют характер управленческих процессов и ведут к совершенствованию региональных систем управления природоохранными процессами. Следовательно, возникающие на разных уровнях иерархического управления природоохранной деятельностью, они являются необходимостью, так как неантагонистичны и являются внутрисистемными.
Создание региональных и внутрирегиональных систем управления природоохранной деятельности позволит быстро принимать решения в области экологического менеджмента и вкладывать ограниченные финансовые ресурсы в решение наиболее актуальных региональных проблем. Ликвидация комитетов охраны природы породила большие сложности на территории регионов.
Особое место в управлении эколого-экономи-ческими системами занимает совершенствование оценки природно-экологических ресурсов на разных уровнях. Критерии такой оценки меняются в зависимости от разных факторов. Так, природные экологические ресурсы федерального значения оцениваются с общегосударственных позиций, а регионы и муниципальные образования преследуют собственные цели развития природно-экологических ресурсов.
Большие сложности возникают при разграничении предметов ведения территорий. При решении вопроса об использовании и владении природной базой последних более подходящим является принцип субси-дарности, т.е. предоставление больших прав территориям, на которых располагаются различные виды природного потенциала для стимулирования более активного освоения и рациональности в использовании. Передача федеральными органами власти части полномочий на региональный и муниципальные уровни требует перестройки как самих органов управления, так и их функций.
Литература
1. Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 28.08.1992 г., № 632 // Закон. 1993. № 3.
Пятигорский филиал Северо-Кавказской государственной академии госслужбы 3 октября 2003 г
