CC BY
94
БАШИРОВА A.A.
МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ С ПОЗИЦИЙ ПОДДЕРЖАНИЯ ЭКО-ЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАВНОВЕСИЯ (на примере Северо-Кавказского федерального округа)^
В современных рыночных условиях в обеспечении эффективного функционирования такой неординарной сферы экономики, как природопользование, важная роль принадлежит государству. Государственное регулирование взаимоотношений природы и общества осуществляется с помощью соответствующих механизмов. В статье рассматриваются различные механизмы регулирования природопользованием: система управления, природоохранное законодательство, административные и экономические рычаги управления, комплексная реализация которых будет способствовать сбалансированному решению задач социально-экономического развития СевероКавказского федерального округа при сохранении благоприятного состояния окружающей среды.
BASHIROVA A.A.
THE MECHANISMS OF REGULATION OF NATURE MANAGEMENT AT THE REGIONAL LEVEL FROM THE STANDPOINT OF MAINTAINING ECO-LOGO-ECONOMIC EQUILIBRIUM (on the example of the North-Caucasian Federal district)
In modern market conditions in ensuring the effective functioning of such extraordinary sphere of the economy, as natural resource management, an important role belongs to the state. State regulation of relations between nature and society is carried out by means of appropriate mechanisms. The article examines the various mechanisms of the regulation of the environment: system management, nature-protection legislation, administrative and economic levers of control, the realization of which will contribute to the balanced solution of tasks of socio-economic development of the North-Caucasian Federal district while maintaining a favourable state of the environment.
Ключевые слова: механизм государственного регулирования природопользования, экологические проблемы, рациональное природопользование, экологическое равновесие социально-экономической системы.
Keywords: mechanism of state regulation of use of natural resources, environmental problems, environmental management, environmental strategic balance of the socio-economic system.
Под воздействием целого ряда факторов, среди которых в качестве определяющего можно выделить экономическую отсталость, в субъектах Северо-Кавказского федерального округа сложилась достаточно благоприятная
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ, проект № 10-02-00579а
экологическая ситуация (в сравнении с другими регионами России). Согласно «Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года» выделенными приоритетами развития являются развитие агропромышленного и туристко-рекреационного комплексов, в связи с чем благоприятная природная среда выделяется в качестве важнейшего ресурса развития, а сохранение ее уникальности и рациональное использование становится одной из самых важных задач регулирования развития округа [11].
Несмотря на сравнительную благополучность экологической ситуации, на Северном Кавказе можно выделить целый ряд экологических проблем, затрудняющих процесс эффективного социально-экономического развития округа:
❖ загрязнение атмосферного воздуха, которое происходит главным образом за счет автотранспорта;
❖ загрязнение водных объектов (наибольший вклад вносят предприятия жилищно-коммунального хозяйства всех субъектов СКФО; загрязненные водосборные площади; поверхностные смывы с загрязненных территорий;
❖ образование крупных стихийных свалок, отсутствие эксплуатируемых полигонов ТБО, соответствующих требованиям санитарных правил и строительных норм во всех субъектах СКФО;
❖ интенсивная заготовка и бесконтрольная вырубка ценной древесины в предгорных и горных районах, что приводит к разрежению горных лесов, высыханию родников, развитию эрозии почв равнинной части, особенно в горах, в предгорьях и горных долинах, что создает угрозу селевых потоков и лавин [1].
В настоящее время для Северного Кавказа также актуальной является экологическая проблема, которой власти регионов не могут найти рационального решения - это накопление прошлого экологического ущерба, который представляет собой совокупность последствий от ведения хозяйственной деятельности без учета экологического фактора в предыдущие годы.
Источниками возникновения подобных проблем являются отсутствие должного внимания к природной среде со стороны органов управления субъектов СКФО, низкая экологическая культура населения и низкий уровень развития экологического сознания, игнорирование региональным бизнесом экологического законодательства ит.д.
Особенностями воздействия экологического фактора на социально-экономическое развитие регионов является его территориальная размытость и взаимопроникновение. В силу территориальной близости, реализация локальных экологических проблем, способна нанести ущерб хозяйственному комплексу не только внутри региона, но и за его пределами. В частности, выбросы диоксинов Пятигорского мусоросжигательного завода распространяются на достаточно большую территорию Кавказских Минеральных Вод, выбросы Астраханского газоперерабатывающего завода проникают на территорию Ставрополья, вредные вещества распространяются (в том числе
проникают в почву) через водные объекты, расположенные на территориях нескольких регионов, что характерно для всех субъектов Северо-Кавказского федерального округа (например, р. Терек, загрязненная нефтепродуктами и сточными водами на территории Чеченской республики, является источником питания для Терско-Кумского канала, действующего на территории Ставропольского края) и др.
Таким образом, сохранение окружающей природной среды, как одного из главных ресурсов развития округа является не только внутренней задачей для каждого субъекта, но и общей стратегической задачей, от комплексного решения которой зависят темпы экономического роста и повышения качества жизни населения в СКФО.
Состояние экологической обстановки определяется отношением к экологическим проблемам трех основных участников социо-эколого-экономической системы: органов государственной власти, бизнеса и населения. Соответственно, выбор стратегического направления социально-экономического развития округа, с учетом экологической составляющей, должен включать в себя определение основных задач и путей их решения для каждого из этих участников.
Поддержание экологической стабильности и регулирование отношений природопользования - это преимущественная обязанность государства. Это сфера деятельности государственных органов, то, на что государство может воздействовать, регулируя деятельность субъектов бизнеса, населения посредством применения различных механизмов согласования взаимоотношений общества и природы, правовых и экономических регуляторов.
Современные тенденции развития бизнеса таковы, что «экологичность» компании - это один из основных показателей, способствующий повышению конкурентоспособности производимой продукции и предоставляемых услуг. Следовательно, для региональных предпринимательских структур необходима переориентировка с экономической эффективности производства на эколого-экономическую, посредством внедрения систем экологического менеджмента на производстве, перехода на экологически эффективные формы производства, участия в добровольной экологической сертификации и публичных реестрах, в которых печатаются экологические отчеты, попадания в престижные экологические рейтинги, в том числе мировые.
Мировые тенденции развития гражданского общества являются иллюстрацией того, как проблемы экологии становятся источником гражданской солидарности, повышения гражданской сознательности и активности населения, реализуемых посредством различных форм, методов, в том числе, и через образование общественных экологических движений. То есть задача повышения участия населения в решении экологических проблем может выступить в качестве направления развития гражданского общества на территории Северного Кавказа.
Предложенное разграничение задач носит весьма условный характер, так как их решение в большей части предполагает взаимовлияние и совместное участие всех субъектов системы, то есть политические усилия государст-
ва должны сопровождаться предпринимательской инициативой и стремлением людей к развитию гражданского общества.
В целом, применительно к экологическим проблемам, выделенным на территории Северо-Кавказского федерального округа, представляется целесообразным внедрять следующие механизмы их решения.
Во-первых, экономическая политика на территории округа с учетом экологической составляющей должна основываться на таких принципах, как:
❖ принцип постепенного постоянного снижения воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и постепенных постоянных улучшений;
❖ принцип «загрязнитель платит»;
❖ принцип соблюдения баланса интересов природы, общества и бизнеса;
❖ принцип экономического поощрения предприятий, ориентированных на производство экологически чистой продукции и применяющих экологически чистые технологии;
❖ принцип научной обоснованности природоохранных мероприятий;
❖ принцип открытости экологической информации.
Для того чтобы проводимая политика согласования экономических и экологических интересов привела к положительным результатам, необходим, прежде всего, эффективный механизм управления. Должна функционировать государственная структура, которая способствовала бы достижению целей эколого-экономической безопасности таких как: создание оптимальных условий для эффективного и рационального использования природных ресурсов, обеспечение необходимого уровня воспроизводства и охраны природно-ресурсного потенциала, снижение воздействия на окружающую среду до экологически безопасного уровня. Соответствующие природоохранные структуры должны обладать широкими правами, полномочиями и ответственностью.
В целом, в системе органов государственной власти в сфере экологического управления на территории Северо-Кавказского федерального округа можно выделить:
❖ органы общей компетенции, которые обеспечивают проведение в округе единой государственной политики в области экологии (главы и правительства субъектов Северо-Кавказского федерального округа);
❖ специально уполномоченные органы - органы государственной власти, специально созданные для осуществления государственных функций в области рационального природопользования, охраны окружающей среды, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности на территории регионов (Министерства и комитеты природных ресурсов и экологии республик, входящих в состав СКФО, а также Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края), подведомственные им организации (ГУ «Дирекция особо охраняемых при-
родных территорий Кабардино-Балкарской Республики», КП Республики Дагестан «Дагводсервис», ГУ «Дирекция по выполнению природоохранных программ и экологического образования» Республики Северная Осетия-Алания и т.д.), а также федеральные природоохранные организации, действующие на территории субъектов СКФО (Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в регионах, территориальные управления по недропользованию, комитеты и агентства по лесному хозяйству и т.д.) [3-7, 9];
❖ иные органы государственной власти, которые регулируют смежные области общественной жизни и обладают отдельными экологическими функциями.
Несмотря на обилие органов государственной власти, занимающихся вопросами регулирования и контроля в системе взаимоотношений «природа-общество», на всей территории СКФО наблюдаются значительные нарушения экологического законодательства. Решению экологических проблем, возникающих в связи с процессами природопользования, способствовало бы создание трехсторонних комиссий, которые включали бы в себя представителей государственных органов, бизнеса и общества.
Началом функционирования подобных организаций можно считать создание в качестве координирующего органа, призванного содействовать осуществлению взаимодействия различных институтов гражданского общества с федеральными органами исполнительной власти на территории округа, Комиссию по вопросам охраны окружающей среды и природопользованию, созданную при Общественном совете Северо-Кавказского федерального округа в 2010 году. Основной целью ее функционирования является широкое привлечение различных общественных институтов, представителей научных, творческих и деловых кругов к обсуждению и решению актуальных задач, направленных на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, а также содействие выработке механизмов, позволяющих создать необходимые условия для социально-экономического развития всех субъектов СКФО [8].
Одним из важнейших элементов эффективного механизма призванного обеспечить нормальное функционирование социо-эколого-экономической системы с позиций сохранения ее динамического равновесия, является развитие экологического законодательства и нормативно-технической базы, адекватно отражающих современные экономические реалии и рационально регулирующего отношения в сфере природопользования.
На территории Северо-Кавказского федерального округа действуют как федеральные законодательные акты и программы в области охраны природы, так и региональные. В силу определенных факторов не все они работают в полной мере. Природоохранное законодательство характеризуется наличием противоречий, пробелов и разночтений. Наиболее существенными причинами, которые препятствуют внедрению программ в области экологии, является недостаточное их финансирование либо нецелевое использование средств.
Что касается действия нормативно-правовых актов, то повсеместно наблюдается нарушение природоохранного законодательства, отсутствие адекватной реакции на это надзорных органов, высокий уровень коррупции в сфере природопользования, низкая информированность населения округа о своих экологических правах и обязанностях.
Следовательно, существующее региональное законодательство, регулирующее отношения природопользования, необходимо привести в соответствие с современными условиями хозяйствования, разработать плановые и прогнозные документы, которые обеспечили бы экологическую направленность экономики, принять подзаконные акты и распоряжения. Особое внимание следует обратить на разработку рычагов правового воздействия на нарушителей законодательства и обеспечение эффективности государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы на всей территории СКФО.
Поскольку регионы СКФО существуют в рамках федеративного государства, несовершенство федерального законодательства напрямую отражается на отношениях природопользования, складывающихся в округе. В частности, в 2010 году на заседании президиума Государственного совета Правительству РФ было дано поручение Президента России о представлении предложений о внесении изменений, в законодательство Российской Федерации в части, касающейся обеспечения обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов, которое не было исполнено [12]. А это ставит под угрозу экологическое благополучие курортов КМВ. Поэтому проблему совершенствования и дополнения экологического законодательства необходимо решать в первую очередь на общегосударственном уровне.
Важным механизмом реализации задач регулирования обеспечения экологической безопасности является развитие информационной инфраструктуры как системы сбора, накопления, обработки, выдачи и анализа информации по всему спектру экологических проблем. Сюда можно включить сведения об объеме ненарушенных хозяйственной деятельностью территорий, источниках загрязнения окружающей среды, текущую информацию о состоянии природной среды, о возможности внедрения экологически чистых технологий, обмен опытом и т.д.
На уровне округа должна существовать система экологического мониторинга, как часть Единой системы государственного экологического мониторинга, основной целью создания которой будет являться регулярный мониторинг состояния экологической ситуации, в том числе: использования природных ресурсов, управления твердыми бытовыми отходами и отходами производства, уровня промышленных выбросов и сбросов, объема лесопользования, охраны окружающей среды в местах нефтедобычи, правонарушений в сфере природопользования и т.д.
Определенные шаги к этому делают соответствующие органы исполнительной власти в системе охраны окружающей среды (в частности, Министерством природных ресурсов и экологии Республики Дагестан в настоя-
щее время разрабатывается Республиканская целевая программа «Мониторинг и охрана окружающей среды Республики Дагестан до 2018 года», включающая в себя подпрограмму «Экологический мониторинг окружающей среды в Республике Дагестан», в рамках реализации которой предусматривается создание автоматизированной сети мониторинга атмосферного воздуха) [7]. Однако подобные мероприятия пока носят обрывочный характер и целостной информационной системы сбора и анализа экологической информации на сегодняшний день в округе нет.
Механизм рационального природопользования должен базироваться на научных исследованиях и разработках в области взаимоотношений природы и общества. Принимаемые руководством субъектов СКФО решения по управлению природными ресурсами должны быть в первую очередь должны быть научно-обоснованными.
Обязательным элементом механизма должна являться система экологического воспитания, обучения и образования, целью которой является переориентация экологического сознания, изменение потребительской системы ценностей на природоохранную. Этому также должна способствовать деятельность средств массовой информации, которые в настоящее время являются активным средством воздействия на сознание людей.
Одним из главных элементов рассматриваемого механизма, в условиях рыночной экономики, безусловно, является его финансово-экономическая часть, которая должна быть направлена на эффективное и рациональное использование природных ресурсов на основе согласования экономических, экологических и социальных интересов, в целях обеспечения необходимого уровня воспроизводства, сохранения природно-ресурсного потенциала и обеспечения потребностей общества. В отношении Северо-Кавказского федерального округа, с учетом сложившейся экологической ситуации и выявленных экологических проблем, обусловленных хозяйственной деятельностью общества, можно выделить ряд направлений государственного регулирования в сфере природопользования.
Основным инструментом создания необходимых финансово-экономических условий для эффективного функционирования природно-ресурсного комплекса страны, обеспечения воспроизводства возобновляемых природных ресурсов и улучшения качества окружающей среды должны являться поступления в бюджеты всех уровней платежей и налогов за пользование природными ресурсами и негативное воздействие на окружающую среду. В настоящее время, вследствие отсутствия должного контроля за их начислением и выплатой, высокого уровня коррупции, низкими ставками платежей действие их сведено к минимуму.
Решение экологических проблем в большей степени является задачей муниципалитетов. Подавляющее большинство их малобюджетно. Для них целевым источником финансирования экологических мероприятий является 40% суммы от платы за негативное воздействие на окружающую среду. Но, во-первых, для субъектов СКФО, где мало промышленных предприятий, объемы этих платежей незначительны, во-вторых, далеко не все хозяйст-
вующие субъекты, обязанные эти платежи уплачивать, поставлены на учет, в-третьих, целевой плату за негативное воздействие на окружающую среду можно считать условно, т.к. бюджетное законодательство не рассматривает ее как целевую. В этих условиях возникает реальная необходимость воссоздания целевых экологических бюджетных фондов как источников финансирования природоохранных мероприятий, а также придание целевого компенсационного характера расходованию средств неналогового платежа - платы за негативное воздействие на окружающую среду [10].
Существенным фактором повышения экологической ответственности субъектов хозяйствования может послужить увеличение размеров административных штрафов, налагаемых на должностных лиц и хозяйствующих субъектов за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, а также увеличения нормативов платы за размещение отходов производства и потребления (в странах ЕС, Израиле подобная практика привела к существенному улучшению ситуации с образованием и утилизацией отходов).
Повышению экологической ответственности способствовало бы внедрение экономического механизма взаиморасчетов между отдельными регионами СКФО за ущерб, наносимый трансграничным переносом загрязнений.
Приоритетной функцией государственного регулирования является стимулирование экологизации производства. В качестве направления поддержания благополучности экологической ситуации и поддержки экологически ответственного регионального производителя, был создан единый бренд Северо-Кавказского федерального округа как производителя качественной и экологически чистой продовольственной продукции. Под маркой «Сделано на Северном Кавказе» предполагается продвигать на мировой рынок продукцию предприятий СКФО, производящих экологически чистую продукцию. В настоящее время перечень этих предприятий насчитывает 19 предприятий из Дагестана, четыре - из Ингушетии, три - из Кабардино-Балкарии, пять - из Карачаево-Черкесии, пять - из Республики Северная Осетия-Алания, шесть предприятий из Ставропольского края, три - из Чеченской Республики. Это может послужить началом активного развития на Северном Кавказе экологически ориентированного бизнеса с потенциальным продвижением не только на внутреннем, но и на внешних рынках [2].
Естественно, что данные процессы требуют активной финансовой помощи и поддержки со стороны государства (выделение предприятиям дотаций и субсидий, предоставление налоговых льгот, поддержка продвижения их продукции на внешних рынках и т.д.) [13].
Основной проблемой реализации механизма регулирования природопользованием на территории СКФО является не отсутствие какого-либо его элемента, все они в той или иной форме действуют. Главным является то, что многие вопросы здесь требуют доработки в силу своей неэффективности. Поэтому перед органами региональной и окружной власти стоит задача совершенствования единого хозяйственного механизма, призванного обеспе-
чить нормальное функционирование социально-экономической системы с
позиций сохранения экологического равновесия.
_Литература_
1. Баширова A.A. Анализ экологической ситуации субъектов СевероКавказского федерального округа в рамках реализации стратегии регионального развития // Региональные проблемы преобразования экономики. № 3. 2011. С.
2. Литовка О.П., Дедов Л.А., Павлов К.В., Федоров М.М. Принципиальные позиции в формировании экологизированных форм развития региональной экономики, http://econindustry.org
3. Официальный сайт Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Республики Северная Осетия-Алания, http://minprirod.mwport.ru
4. Официальный сайт Комитета по экологии и природным ресурсам Республики Ингушетия, http://komecori.ru
5. Официальный сайт Министерства по охране окружающей среды и природопользованию Кабардино-Балкарской республики, http://www.minprirodakbr.ru_
6. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, http://mpr.stavkray.ru
7. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан, http://mprdag.ru
8. Официальный сайт полномочного представителя Президента РФ в СКФО, http:// skfo. gov.ru_
9. Официальный сайт Управления охраны окружающей среды и водных ресурсов Карачаево-Черкесской республики, http://www.okrsredkchr.ru
10. Проблемы развития туризма и рекреации в субъектах СКФО // Доклад председателя комиссии Общественного Совета по вопросам окружающей среды и природопользованию Э.С.Навасардовой на IV конференции Общественного совета Северо-Кавказского федерального округа. 19.01.2012
11. Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от 06.09.2010 №1485-р
12. Экологические аспекты устойчивого развития // Аналитический доклад под общей редакцией начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации В.Д. Кривова к V Невскому международному экологическому конгрессу «Экологическая основа устойчивого развития», 17-18 мая 2012 года, http://budgetrf.ru
13. Электронный ресурс: http://kavkazinfo.net
14. Электронный ресурс: http://zelife.ru
