CC BY
95
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2008
Экономика
Вып. 8(24)
Стратегическое программирование - новый инструмент повышения конкурентоспособности города
А.М Елохов
Пермский государственный университет
Рассматриваются основные проблемы управления социально-экономическим развитием города. На основе соединения практики программно-целевого управления и стратегии развития предложен новый инструмент управления конкурентоспособностью города - стратегическое программирование
После 1993г. процессы
децентрализации, приватизации, развития рыночных отношений и становления гражданского общества существенно изменили условия деятельности местных властей в России. Для городской администрации эти преобразования означали, во-первых, расширение властных полномочий и превращение в монопольного распорядителя городской инфраструктурой; во-вторых, увеличение круга ответственности за жизнеобеспечение в условиях ресурсной необеспеченности; в-третьих, утрату
возможности давления на руководство находящихся в городе предприятий через центральные или региональные ведомства. Декларативный рост возможностей и компетенции местного самоуправления сопровождался одновременным изъятием власти (прежде всего, сужением финансовой базы органов самоуправления). Не изменил ситуацию и закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разделение вопросов местного значения по муниципальным уровням
власти не было должным образом подкреплено полномочиями, деятельность городских органов управления стала все больше ориентироваться на обеспечение текущей жизнедеятельности населения. Местные финансово-промышленные элиты, игнорируя объективные тенденции развития городов, подчинили текущим корпоративным интересам местные ресурсы. В этих условиях соотношение между стратегическим и тактическим подходами в муниципальном управлении сложилось в пользу последнего. Вопрос «Что необходимо делать?» оказался полностью вытесненным вопросом «Как будем делать?» [1, с. 15].
Итак, зафиксируем исходную ситуацию: система муниципального (городского) управления пока отдает предпочтение решению тактических задач. В то же время города все более остро ощущают потребность в управлении развитием, эмпирическим путем разрабатывают и внедряют элементы стратегического управления. Об этом свидетельствуют данные опроса глав 500 российских городов, приведенные в табл. 1.
Таблица 1
Доля городов, применяющих технологии стратегического управления на практике [7, с. 11]
Элемент стратегического управления Доля городов, %
Разработка стратегического плана 77,1
Программирование социально-экономического развития 69,3
Мониторинг социально-экономического развития города 64,3
Осуществление городского маркетинга 40,0
В целом, судя по ответам, многие города довольно активно применяют стратегические технологии. Однако всего лишь 1,2% экспертов считают, что в их городе
имеются успехи в применении стратегического управления.
Изучение табл. 1 свидетельствует и о несистемном применении элементов стратегического управления. Так, разработка
©А.М. Елохов, 2008
стратегического плана осуществляется в 77,1% городов, программы составляют 69,3%, городской мониторинг - в 64,3%, а маркетинг -только в 40% городов.На этом фоне необходимо особо отметить, увлечение властей всех уровней программами и проектами. Некоторые авторы говорят о «программной лихорадке», «втором пришествии» программ [4, с. 293-294]. Уже в 1998г. количество одновременно реализуемых целевых программ (ЦП) федерального уровня приблизилось к двумстам, общий ежегодный объем затрат, необходимых для их выполнения,
превысил валовой внутренний продукт страны. Даже при условии, что федеральный бюджет финансирует не более 20% общего объема затрат на целевые программы, понадобилось бы расходовать примерно половину бюджета на их поддержку [8, с. 517].
Немногим лучше обстоит дело с региональными и муниципальными, в том числе городскими целевыми программами. Во многих городах, особенно крупнейших, одновременно реализуются десятки программ. На примере г. Перми об этом свидетельствуют данные табл.2.
Динамика программирования в г. Перми [2]
Таблица 2
Показатель Годы
1998 2000 2002 2004 2006 2008
Количество ЦП, ед. 16 18 20 22 11 8
Объем средств из бюджета, млн. руб. 83,1 70,1 109,8 64,9 169,9 210,7
Доля программ в бюджете, % 3,9 2,4 2,0 1,1 1.9 1,3
Объем средств на программу, млн. руб. 5,2 3,9 5,5 2,95 15,5 26,3
Из табл. 2 видно, что бюджетное финансирование ЦП удвоилось. Объем целевого финансирования одной программы в 2008 г. вырос до 26,3 млн. руб., что превышает уровень 1998г. в 5,1 раза. Финансирование программ в 2008г. превышает расходы на охрану окружающей среды почти в 10,0 раз,
Показатели развития городов Пермского
социальную политику в 1,1 раза [6]. Очевидно также, что при расширении сфер проектного управления происходит снижение интереса к программам.
Реализация программ не всегда приводит к улучшению показателей развития городов. Покажем это на примере городов Пермского края (табл.3) [3].
Таблица 3
края в 2000-2007гг. по состоянию на 1.01
Город Население, тыс. чел. Жилье, кв. м/чел. Занято в экономике, тыс. чел. Реальная зарплата, руб./мес. Ранг (по сумме мест)
Пермь 1009,3/990,2 17,9/20,1 442,7/325,3 2403/11439 1/1
Александровск 38.4/34,8 19,3/21,0 12,7/10,3 1546/6868 10/12
Березники 179,9/167,0 17,8/20,0 78,5/64,5 2543/9531 2/2
Гремячинск 24,7/15,2 22,8/32,6 5,4/3,2 1464/7759 11/11
Губаха, 47,3/41,0 24,3/25,1 14,2/14,7 1927/8261 7/8
Добрянка 60,7/61,3 22,8/20,9 21,2/14,0 3065/10850 3/7
Кизел 49,2/31,4 18,0/22,6 14,3/7,5 1074/5876 11/13
Краснокамск 71,6/70,2 18,9/21,8 25,8/19,7 2290/8694 6/6
Кудымкар 35,2/31,2 13,0/15,1 13,9/10,4 1313/6617 12/14
Кунгур 75,9/67,9 15,1/17,3 25,9/20,2 1569/7103 9/10
Лысьва 88,9/83,6 14,4/18,6 30,2/25,2 1793/6908 8/9
Соликамск 103,9/98,2 19,0/20,3 42,3/39,8 2531/8903 2/3
Чайковский 112,4/108,06 16,9/18,5 41,5/30,8 1898/9062 5/4
Чусовой 78,9/73,9 19,6/21,0 33,8/25,3 1790/8224 4/5
Примечание: числитель-2000г., знаменатель- 2007г.
Табл.3 свидетельствует, что комфортность проживания за 2000-2007 гг. ухудшилась в 9 городах из 14 (64,3%). В 4 городах (28,6%) условия жизнедеятельности не изменились, в одном городе ситуация улучшилась.
Программы продолжают оставаться инструментом тактического менеджмента, а не средством стратегического развития муниципалитета. Так, например, в 2000 г. 67% всех пермских ЦП являлись продолжающимися. В 2006 г. к этой категории относилось уже 81,8%, в 2008 -50% [6]. Затраты на ЦП отражаются в текущих расходах местных бюджетов.
В сложившихся условиях очевидна необходимость в разработке новой методологии программирования в муниципалитетах, которая органически соединяет реализацию программ и стратегические подходы к местному развитию.
Реализация этого подхода требует разрешения комплекса проблем, к решению которых городские власти еще не приступали.
Во-первых, до настоящего времени процесс разработки и реализации муниципальных (в т.ч. городских) программ законодательно не закреплен. При разработке ЦП местные органы власти вынуждены руководствоваться только федеральным законодательством либо рекомендациями региональных властей, собственными нормативными документами, сложившейся практикой.
Однако документы федерального уровня устарели. Специфика городских ЦП в них вообще не отражена. В региональных документах городские программы оказались растворены в нормах, относящихся к классу муниципальных и региональных целевых программ. Кроме того, в документах субъектов Федерации часто закрепляется собственный опыт программного управления без достаточного научного анализа и обобщения имеющейся отечественной и зарубежной практики программирования.
Отсутствие законодательного
регламентирования программно-целевого
управления значительно тормозит процесс разработки утверждения местной нормативной документации по вопросам программирования. Так, например, в городах Пермского края ежегодно реализуется более 100 целевых программ, но краевой закон, регулирующий этот процесс, до сих пор не принят.
Нормативные документы городских властей по вопросам программирования также имеют ряд недостатков. К их числу, прежде всего, относятся пренебрежение сложившимися научными представлениями о программно-целевых методах, оторванность от системы
федеральных и региональных программ, некомплексность, несистемность.
Во-вторых, программно-целевой
подход к решению городских проблем используется, как правило, вне рамок стратегического управления. Городские власти стремятся к увеличению ресурсов для оперативной деятельности на подведомственной территории по чрезвычайно широкому кругу предметов ведения (экономика, социальная сфера и все другие вопросы местного значения). Возникает весьма существенное противоречие между целями развития города, тактической направленностью программных мероприятий, недостаточной ответственностью отраслевых ведомств за их исполнение. При выработке стратегии развития города часто допускают определенные ошибки, что вызвано неглубоким знанием основ стратегического управления, излишней поспешностью и небрежностью при проработке ключевых вопросов. Наиболее типичные просчеты следующие.
1. Слишком большая зависимость от региональных, республиканских стратегий, программ развития. Местные власти обычно безоговорочно принимают за образец стратегии государственных органов управления. При этом игнорируются действительные плюсы и минусы конкретного муниципального образования.
2. Подмена стратегии конкретными инструментами ее реализации. В муниципалитетах разрабатывают массу планов, программ, проектов, мероприятий, которые выдаются за стратегию развития. Эти документы не связаны концептуально, имеют зачастую разную целевую направленность.
3. Отсутствие четких приоритетов. Формулировки «желательно», «нужно достигнуть» и т.п. не дают ясных стратегических ориентиров, и на них нельзя строить стратегию развития города.
4. Процесс стратегического управления ограничивается разработкой стратегии. Стратегия - это только «обобщенное представление о стратегических целях и задачах будущего развития города» [11, с.9]. Разработка стратегии - это только начало большой и кропотливой работы по развитию города. Стратегические планы должны воплощаться в системе концепций, целей, правил, планов, программ разного уровня, бюджетах, процедурах и т.п. Стратегия развития должна непрерывно совершенствоваться, выполнение проектов, программ постоянно контролироваться и регулироваться.
5. Подмена стратегических целей тактическими, нереальность целей и задач. При определении стратегических целей ставка часто делается на конъюнктурные соображения, наиболее внешне привлекательные направления
развития, для реализации которых в городе зачастую нет всех необходимых предпосылок. Кроме того, стратегический план, несмотря на свою комплексность, не может охватить все возможные новые направления развития.
6. Закрытость процесса стратегического управления. Важно помнить, что выработка стратегии развития - это не только метод работы городской администрации, но и процесс выбора всеми членами местного сообщества своего будущего. Поэтому процесс стратегического управления развитием города -это открытый общественный процесс, в который должны быть активно вовлечены все заинтересованные группы местного сообщества.
7. Идеализация результатов стратегического планирования. Важно понимать, что реализация определенных стратегий вовсе не означает, что все жители города одинаково будут выигрывать от этого процесса.
В-третьих, разработка и реализация ЦП как особой формы концентрации ресурсов для решения острейших социально-экономических проблем, предполагающей к тому же многокритериальный отбор программ, осуществляются без надежного методологического, организационного и финансового механизмов, определяющих роль и место программ в общей управленческой деятельности городских властей. До сих пор нет четкого и однозначного определения того, кто реализует, кто координирует, кто контролирует и финансирует, кто отвечает за каждую часть работы, за всю работу и за конечный результат реализации программ.
Руководители городских ЦП -должностные лица администрации города и ее структурных подразделений (ведомств), как правило, являются и заказчиками, и разработчиками, и исполнителями программ. Программная проблема определяется отраслевыми ведомствами и решается в рамках действующей организационной структуры управления. При таком подходе процветают ведомственные интересы, не всегда совпадающие со стратегическими задачами развития города и в основном преследующие цели перераспределения в свою пользу бюджетных ресурсов. В структуре
администраций города не предусмотрен комитет по программному развитию, который координировал бы стратегические вопросы развития города и практики применения целевых программ подразделениями администрации.
Городские программы постепенно превращаются в набор типовых мероприятий, ежегодно осуществляемых городскими ведомствами без видимых конечных
результатов. Об этом красноречиво свидетельствуют следующие данные. По отчету администрации г. Перми в 2007г. на программу укрепления гражданской безопасности было затрачено около 9,0% всех программных средств. Одновременно итоги социально-экономического развития города за 2007 г. отражают снижение раскрываемости преступлений, выявления лиц, совершивших преступления, рост числа преступлений и, прежде всего, в сфере наркобизнеса. На охрану здоровья пермяков было выделено 11,6% программных средств. В городе реализовались меры национального проекта «Здоровье». Однако, уровень заболеваемости детей выросла на 3,4%, суициды - на 16,1%, число наркоманов - на 2,1%, вич-инфицированных - на 13,2%. [9, с. 24, 40].
Целевые программы в значительной степени утратили свое первоначальное значение средства решения стратегических задач развития города и превратились в закрытый ведомственный инструмент тактического городского менеджмента. В 2007г. затраты бюджета города на программы соотносятся с привлеченными внебюджетными средствами как 1 : 2 [6].
Таким образом, оценивая
использование программного подхода в городском управлении, можно констатировать ситуацию управленческого кризиса, когда «на пепелище» системы городского планирования начали спешно громоздить тотальную систему «псевдопрограммирования» [5, с. 29].
Необходима новая методология программирования развития города. Для успешного решения этой задачи следует:
1. Сформулировать новую концепцию программирования развития города.
2. Определить основные условия эффективного использования программирования для решения проблем городского развития.
3. Обосновать роль программирования в управлении конкурентоспособностью города.
Выскажем «ключевые» соображения по каждому направлению.
1. Согласно представлениям, сформулированным наукой, программность управления состоит в том, что оно осуществляется по схеме «проблемы - цели -пути - средства». На основании анализа ситуации определяют проблемы, решение которых формирует систему целей. Затем устанавливаются пути, способы их достижения, которые увязываются, согласуются с необходимыми средствами, затратами ресурсов, включая время [8, с. 509]. При таком подходе программа рассматривается как специальный
управленческий инструмент, обеспечивающий концентрацию ресурсов на наиболее сложных приоритетных проблемах, решение которых обеспечивает стратегическое развитие города. Применение программного подхода для решения текущих проблем города слишком дорого, долго и неэффективно.
На основе программного управления должны решаться стратегические задачи, являющиеся отражением комплексных
(межотраслевых, межведомственных)
социальных и экономических проблем развития города, которые не вписываются в действующую систему тактического управления и требуют особых механизмов для своего решения. Практика программирования должна быть жестко увязана с парадигмой стратегического управления. Это отчетливо видно на рис. 1.
Этап 1: анализ среды
Этап 2: определение стратегии
Этап 3: реализация стратегии
Этап 4: оценка стратегии
Внешняя среда -ближняя I -дальняя * Внутренняя среда Ресурсы ^ Структура Культура
Проблемы -►
Миссия
I
Цели
ги^о
Стратегические приоритеты
Политика
L
Планы Про^эаммы
вХ™
Процедуры
Учет Отчетност Контроль
I
Оценка
X
X
X
1
Этап 5: Корректировка стратегии Рис. 1. Модель стратегического управления
Из рис. 1 видно, что целевые программы (ЦП), имея свою локальную цель и комплекс мероприятий, связаны со стратегией развития города, органично включены в контур стратегического управления.
Программирование должно выступать инструментом реализации стратегии развития муниципального образования. Программы развития города в соответствии с определенными общественными или коллективными целями требуют для своей реализации особого обеспечивающего механизма. Основное назначение этого механизма заключается в выработке концепции, линии деятельности местных властей, при которой цели развития совпадут с возможностями города и ограничениями, диктуемыми внешней средой.
Сравнительный анализ подходов к формированию алгоритма стратегического управления показывает, что города, применяющие этот подход, действуют с небольшими вариациями по одной общей схеме: оценка исходной ситуации - определение проблем - формулирование целей и задач -определение основных путей достижения целей
- обсуждение и утверждение стратегии -программная реализация стратегического плана
- мониторинг реализации стратегии [см. подробнее 10, с.26]. Качественное программирование развития города не может существовать без предыдущих этапов
стратегического управления, оно теряет свою целевую направленность.
Оценка исходной ситуации проводится в рамках мониторинга социально-экономического развития города. Этот процесс позволяет контролировать внешние по отношению к городу факторы и внутренние условия для определения возможных положительных и негативных для города результатов развития. Внешнюю среду можно оценить с помощью методов SWOT-анализа (по начальным буквам английских слов - strengths -сильные стороны, weaknesses - слабые стороны, opportunities-возможности, threats - угрозы), STEP-анализа (английское сокращение слов социальные, технологические, экономические, политические аспекты внешней среды города). Анализ внешней среды позволяет выявить важные для стратегии развития моменты:
- изменения во внешней среде, которые воздействуют на разные аспекты жизнедеятельности в городе;
- угрозы для стабильного повышения качества жизни, будущего развития;
- возможности (ресурсы и полномочия) для обеспечения необходимого уровня развития и качества жизни.
К внешним факторам, требующим анализа и учета при разработке стратегии, можно отнести: экономические (темпы инфляции, политика государства в области финансов и экономического законодательства),
рыночные (изменение конъюнктуры по конкретным видам продукции и услуг), технологические (изменение техники и технологии производства в различных сферах), социальные (изменения ожиданий технологии производства в различных сферах), социальные (изменения ожиданий инвесторов,
предпринимателей, населения), географическое и геополитическое положение города, природно-климатические условия и т.д. Факторы внешней среды в ряде случаев создают конкретные конкурентные возможности (преимущества), но в большинстве случаев от них исходят «угрозы» для будущего развития города. В зарубежной практике разработан инструмент такого анализа - матрица анализа условий жизнедеятельности, которую также называют матрицей анализа достоинств недостатков, будущих возможностей - будущих опасностей.
Изучение внутренней системы города позволяет выявить его сильные и слабые стороны. Показатели, по которым оценивается город, могут быть весьма разнообразными. Например, анализ экономики города может включать:
В отношении тех пар, которые были выбраны с поля «СИВ», следует разрабатывать стратегию по использованию сильных сторон города для того, чтобы получить отдачу от возможностей, которые появились во внешней среде. Для тех пар, которые оказались на поле «СЛВ», стратегия должна быть построена таким образом, чтобы за счет появившихся возможностей попытаться преодолеть имеющиеся у города слабости. Если пара находится на поле «СИУ», то стратегия должна предполагать использование силы города для устранения угроз. Наконец, для пар, находящихся на поле «СЛУ», город должен разработать такую стратегию, которая позволила бы ему как избавиться от слабости, так и попытаться предотвратить нависшую над ним угрозу.
При оценке факторов среды города может быть применен метод составления профиля среды. Данный метод удобно применять для составления профиля макроокружения (дальней внешней среды -политика, экономика, демография, социум и т.п.), непосредственного окружения (ближней внешней среды - соседние города, региональная
1. Определение секторов, которые играют доминирующую роль в городской экономике по уровню занятости в них, уровню продаж, налоговых поступлений и связей с другими секторами экономики.
2. Установление существенных связей между местной и "внешней" экономикой, чтобы оценить степень влияния на экономику города изменений региональной, национальной и международной экономики.
3. Оценка потенциала города и его влияние на экономический рост, обеспечение стабильности или упадка, определение возможных обстоятельств, которые могут вызвать или дополнить каяедое направление развития.
4. Выявление обстоятельств, важных для горожан и местных властей, которые могут оказать наиболее сильное воздействие на занятость, продажи, доходы, затраты, экономическую производительность, качество жизни.
При оценке среды развития используется методология 8\¥ОТ-анализа, которая позволяет установить цепочки связей между характеристиками ситуации в городе и наметить стратегии его развития (табл.4).
Таблица 4
власть, контактные аудитории, например, банки и т. п.), внутренней среды города. С помощью метода составления профиля, базирующегося на экспертных оценках, удается количественно выразить анализируемые факторы и оценить их относительную значимость для развития города. Метод составления профиля состоит в следующем. Сначала определяются и классифицируются все факторы внешней и внутренней среды, влияющие на развитие города. Каждому фактору экспертным путем присваиваются оценки по установленной шкале. В качестве такой шкалы может использоваться следующая:
оценка важности фактора для развития города: 3 - сильное значение, 2 - умеренное, 1 -слабое;
оценка влияния фактора на развитие города: 3 - сильное значение, 2 - умеренное, 1 -слабое;
оценка направленности влияния: + 1 -позитивная, -1 - негативная.
Далее все три значения экспертных оценок перемножаются и получается значение интегральной оценки, показывающая степень важности фактора для развития города. По этой
Матрица 8\¥ОТ-анализа
Характеристика Возможности Угрозы
Сильные стороны Поле «СИВ» Поле «СИУ»
Слабые стороны Поле «СЛВ» Поле «СЛУ»
оценке разработчики стратегии могут оценить количественно стратегические варианты развития города.
Аналитический этап стратегического управления позволяет определить проблему как несоответствие фактических или
прогнозируемых значений параметров управляемой системы целям управления, сформулированное исследователем.
Формулировка проблемы позволяет перейти от дескриптивного (описательного) к
нормативному этапу определения стратегии.
Концептуальным ориентиром этапа определения стратегии развития города выступает миссия. В ней находит отражение главная (основополагающая) цель развития. Поэтому она редко изменяется. Муниципальные менеджеры считают, что миссия пока вещь не очень нужная. Однако отсутствие главной цели деятельности может вызывать не только удивление, но часто приводит к значительным ошибкам, искажению сущности муниципальной власти, призванной заботиться о качестве жизни населения на подведомственной территории. Миссия обеспечивает формулировку и постоянное поддержание главного
стратегического направления развития города -наилучшее удовлетворение потребностей своих жителей. Примеры таких стратегических установок: «Обеспечить здоровье, комфорт, безопасность и удобства жизни горожанам (город Коноа, штат Флорида): «Обеспечить общественными благами и просвещенным руководством жителей города по возможности самыми справедливыми, эффективными, экономичными и демократическими способами (город Беркли, штат Мичиган) [12].
Миссия (основополагающая цель, принцип) города должна быть провозглашена и известна на всех уровнях управления данного города, она должна быть известна всем жителям и заинтересованным группам, она должна быть не просто продекларирована, но ей должны руководствоваться местные власти, принимая любые решения относительно настоящего и будущего этого города. Она, в конечном счете, должна всегда отвечать на основной вопрос: во имя удовлетворения чьих и каких потребностей существует город?
Миссия образует фундамент для установления конкретных целей
муниципального управления на определенный период времени с учетом имеющихся ресурсов, ограничений и возможностей. Цели - это конкретизация миссии муниципалитета в форме, доступной для организации управления процессом их реализации. Цели подразделяются по функциям муниципального управления, элементам организационной структуры, периоду реализации, ресурсному обеспечению.
В результате синтеза стратегических целей муниципалитета и системы ограничений (правовых, ресурсных, временных) формируется система стратегических приоритетов, т.е. тех направлений деятельности, которые наиболее эффективны в каждый конкретный момент времени и реально достижимы в обозримом будущем.
Миссия и цели формулируются в рамках концепции развития города. Поэтому особый интерес представляет подробное рассмотрение способов определения концепции развития города. Единой методики разработки концепции развития города пока не выработано, на основе анализа отечественной и зарубежной практики можно выделить ряд важных моментов в разработке этого документа [см. подробнее 2, с.117-149, 265-313].
Анализ теории и практики муниципального управления позволяет заключить, что концепция - это система представлений о стратегических целях социально-экономического развития
муниципального образования. Важнейшими структурными составляющими концепции являются миссия и цели развития муниципалитета. Таким образом, позиционно концепция предшествует определению стратегии социально-экономического развития муниципалитета, является ее идеологической (установочной) частью. Основанием концепции может быть кредо - некоторое утверждение, символ веры или триада «ценностные установки - принципы - теория». На одном из них строится замысел - ключевое содержание концепции, предъявляемое для «пользования» в виде миссии и целей деятельности.
Разработка концепции
конкурентоспособности города предполагает учет трех основных взаимосвязанных глобальных тенденций начала XXI в.: социально - культурной, экономической, политической. Главным содержанием этих тенденций является изменение места и роли человека в обществе. Он перестает быть "винтиком" государственной машины или "придатком" конвейерной системы и выступает как двигательная, творческая личность. Духовный и интеллектуальный потенциал личности, национальное самосознание становятся определяющим фактором жизнестойкости города и условием его конкурентоспособного развития. Социально-культурные тенденции определяют иную роль культуры в обществе. Во-первых, меняется место и роль культуры как среды жизнедеятельности людей. Опыт второй половины XX в. свидетельствует о невозможности строить практическую деятельность без опоры на морально-
нравственные критерии и культурные традиции человечества, собственного народа и местного сообщества. Богатство и разнообразие культуры становится условием выживания и процветания местных сообществ, обеспечивая возможность созидательного выбора многообразных форм и методов развития. Управление людьми сменяется лидерством, т.е. процессом ориентации деятельности людей в определенном направлении, основанном на обращении к их интересам, интеллекту, достоинству и чести. Во-вторых, происходят сдвиги внутри самой сферы культуры. Возрождается искусство, формируется образ жизни, сменяющий национально-культурную замкнутость, происходит религиозное возрождение.
В экономической сфере основные закономерности, влияющие на
конкурентоспособность города, формируются под воздействием интеллектуализации производства, приведшей к появлению качественно нового типа общества информационного. Основой информационного общества является умение быстрее всех собрать и проанализировать достижения науки и техники и выбрать наиболее приемлемый вариант, сэкономить на ошибках и поисках первопроходцев, овладение высокими технологиями. Город, успевший первым достигнуть прогресса в областях, связанных с ведущей для переживаемого исторического периода отраслью, получает преимущества, начинает доминировать на соответствующем рынке (в т.ч. и мировом) и становится крупнейшим экспортером.
Интеллектуализация производства изменяет экономический базис и приоритеты городской политики. При разработке стратегии ставка делается на долгосрочные тенденции развития. Концепция "индустриализации" и форсированного развития промышленности как основы благополучия населения уступает место концепции "опоры на собственные силы и широкого использования передовых технологий" в опорных точках роста городов. Уходит в прошлое замкнутость национальных, закрытость городских экономик. Городская стратегия в большинстве стран мира нацеливается на стимулирование
интеграционных процессов.
Общественно-политические тенденции обусловлены изменяющимся характером политической организации общества. Происходит переход от демократии представительной к демократии соучастия (содействия, партнерства). Представительная демократия основывалась на том, что депутаты в основном лишь "озвучивали" потребности своих избирателей и осуществляли формальный
контроль за деятельностью исполнительной власти, не неся ответственности за результаты принятых решений. Информационное общество потребовало иной модели человеческих взаимоотношений, основанной на совместной деятельности по поиску и реализации оптимальных решений, когда и "исполнители" и "руководители" несут равную ответственность за результаты. Эта модель появилась в Японии 70-х в крупных фирмах, специализирующихся на производстве компьютеров, и быстро проникла в политическую и социальную сферы, получив название "демократия соучастия". Новая "формула" демократической организации общества основана на децентрализации, сетевом (дивизионном) построении общественных структур со значительной самостоятельностью отдельных элементов.
Концепция имеет два необходимых продолжения: первое - стратегические приоритеты, второе - политика.
Стратегия развития муниципалитета основана на системе стратегических приоритетов. Первоначально термин «стратегия» предназначался для использования исключительно в военной сфере. Понятие «стратегия» буквально переводится как stratos -войско и ago - веду. В научной литературе встречаются различные подходы к толкованию понятия "стратегический приоритет" [см. подробнее 2, с.315]. На основе обобщения многочисленных трактовок этого понятия можно заключить, что определение стратегических приоритетов заключается в указании путей достижения заданной цели.
Необходимо отметить, что определение стратегических приоритетов развития муниципальных образований появилось сравнительно недавно. Например, только с середины 80-х гг. XX в. в западноевропейских странах стал проявляться интерес к стратегическому планированию со стороны местных органов власти. В США методы стратегического планирования стали использоваться государственными органами управления с начала 70-х гг XX в. при создании комплексных социально-экономических
программ развития и планирования деятельности социальных и муниципальных служб. В 1990-х гг. города России, особенно региональные центры, попали в сложное положение в связи с распадом централизованной системы государственного планирования и контроля, переходом на многоуровневую систему формирования бюджетов. Во многих городах это привело к нарастанию экономических и социальных проблем. Поиск путей радикального улучшения качества местного управления привел специалистов муниципалитетов к анализу и
применению опыта развитых стран в формировании муниципальных стратегических приоритетов развития. Возрастание роли стратегических приоритетов развития городов усилилось под влиянием быстрого изменения внешней среды, ее усложнения; усиления неопределенности, риска в деятельности городских властей и иной деятельности (многовариантности развития самого города); усложнения взаимосвязей в экономике, социальной сфере, когда любая городская система, в свою очередь, становится элементом других систем. Определение стратегических приоритетов развития муниципальных образований представляет собой один из самых востребованных методов современного муниципального управления. Не случайно сегодня стратегические приоритеты уже разработаны во многих российских городах, среди которых Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Новосибирск, Казань, Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Киров и др.
Смысл современной модели городских стратегических приоритетов заключается в том, что она помогает местной политической и экономической элите сначала осознать местные и региональные приоритеты как свои собственные, а потом организовать совместную деятельность по их реализации.
Из рис. 1 видно, что политика относится к этапу определения стратегии, а не ее реализации, т.е. не относится к формам и способам деятельности. Согласно модели стратегического управления политика существует наряду с целями и стратегическими приоритетами деятельности, т.е. имеет содержание, заведомо отличающееся от этих категорий. И, наконец, рис.1 показывает место политики в общей системе стратегического управления: политика следует за определением стратегических приоритетов.
Позиционирование политики в системе стратегического управления позволяет определить ее содержание, особенность по сравнению с другими элементами управления.
По нашему мнению, политика должна рассматриваться как система правил, принципов деятельности муниципальных властей, окрашенных концептуально и вместе с тем целенаправленных, стабильных и гибких, общих и частных (конкретных). Политика социально-экономического развития муниципального образования выполняет важную роль «правил дорожного движения», которые определяют способы, средства, скорость и ограничения деятельности муниципальных властей по стратегическим направлениям к поставленным целям. Политика рассматривается как совокупность правил, принципов деятельности местных властей, окрашенных концептуально,
целенаправленных, постоянно используемых при реализации стратегических приоритетов в конкретный период времени.
Таким образом, определение стратегии развития города предполагает формирование концепции (миссия, цели), стратегических приоритетов и политики. Разработка стратегии позволяет городу решить ряд задач, важных для обеспечения конкурентоспособности города. Стратегия развития позволяет городским властям:
Во-первых, планировать свое будущее, оценивать условия, в которых будет происходить развитие города, и возможное состояние (образ) самого города. Предвидя возможные события, можно планировать действия так, чтобы минимизировать негативный и максимизировать положительный эффекты.
Во-вторых, провести комплексную оценку потенциала города, причем на основе не только "местной" статистики (объективных данных - статистических материалов, финансовых документов, экономических показателей и т.п. не содержащих субъективных оценок людей), но и "мягких" сведений (субъективных мнений, оценок, желаний непосредственных участников процесса). Выработка стратегии дает людям возможность совместно обсуждать и выявлять проблемы города, его сильные и слабые стороны, направления развития и пути достижения поставленных целей.
В-третьих, достичь консенсуса и поставить общие цели. Консенсус увеличивает вероятность достижения целей. Для местных властей более важно чем, например, для руководителей бизнеса, добиваться
общественного согласия в целях и программах повышения качества жизни.
В-четвертых, оптимально распределять ресурсы. Критериями оптимальности распределения ресурсов могут и должны служить развитие города, стабильное повышение его конкурентоспособности.
В-пятых, обеспечить понимание исходных пунктов движения, определить направления движения через постановку целей и задач, создать инструменты для измерения и оценки результатов движения.
В-шестых, показать широким кругам городской общественности, что усилия органов местной власти направлены не только на решение текущих задач обеспечения жизнедеятельности населения, но и устремлены в будущее с целью обеспечения городу устойчивого развития, поддержания и усиления конкурентных преимуществ.
В-седьмых, стратегический план является обязательным условием, выдвигаемым
при реализации крупных инвестиционных проектов, программ развития, особенно с иностранным участием.
Стратегия обеспечения
конкурентоспособности города должна удовлетворять определенным объективным критериям, в числе которых могут быть названы следующие.
1. Обеспечение участия всех заинтересованных сторон в реализации предлагаемой стратегии. Жизнеспособность города как социально-экономической системы в значительной мере определяется тем, насколько полно разнообразные социальные группы с их иногда противоречивыми экономическими и иными интересами вовлечены в активные целенаправленные действия в рамках городской стратегии. Степень участия каждого из заинтересованных участников (населения, предпринимателей, общественности, властных органов, инвесторов) и их групп может быть различной в самом широком диапазоне: активное участие, слабое или пассивное участие, неучастие, противостояние ее целям. Соответственно, задачи городской стратегии по этому параметру - поддержка активных элементов, вовлечение в активное участие пассивных элементов, включение в общественную жизнь неучаствующих элементов, подавление (нейтрализация) противодействующих.
2. Учет образующихся мультипликативных связей в результате осуществления стратегии. Эти связи важны как в социальной, так и, особенно, в экономической сферах. Они означают, что развитие какого-либо элемента или группы элементов (в социальной сфере это - социальные группы, классы, общности; в экономической - отрасли, производства, отдельные хозяйственные единицы; в политической - партии, общественные движения, объединения) усиливает изменение других элементов городской системы. При этом, чем больше таких мультипликативных связей образуется,
Содержание стратегического
тем больше активизируется общественная и экономическая жизнедеятельность города, более полно используется его материальный и людской потенциал, повышается качество жизни горожан.
3. Содействие повышению степени интегрированности системы. Решающим фактором интеграции является увеличение "степени свободы" каждого из элементов городской системы образовывать связи с другими элементами и их общностями в противовес клановой, этнической, политической и экономической замкнутости.
Итогом второго этапа стратегического управления выступает стратегия развития города, который служит основой для следующего этапа -реализации стратегии. Этот этап предполагает разработку системы межотраслевых, территориально -отраслевых экономических и социальных планов, проектов, программ, бюджетов, процедур, инструкций. Каждая из них имеет свою локальную цель и средства реализации, но при этом их объединяют единый концептуальный подход, определяемый стратегией социально-экономического развития муниципального образования.
Контрольный этап стратегического управления включает анализ и оценку степени и эффективности реализации стратегии развития города. Конечным назначением анализа является сопоставление предполагаемых затрат с ожидаемыми результатами различных вариантов реализации анализируемой стратегии. Цель стратегической оценки состоит в получении данных о фактических затратах на реализацию стратегии, выявлении степени достижения намеченных целей, определении направлений корректировки.
Рассмотрение программ в рамках стратегического управления позволяет сформировать новый инструмент
муниципального управления -стратегическое программирование. Содержание этого инструмента отражено в табл. 5.
Таблица 5
программирования развития города
Этап программирования Этапы стратегического управления
Анализ Формирование Реализация Контроль
Проблематизация Мониторинг развития Анализ ситуации Диагностика ситуации Формулировка проблем, прогнозирование
Целеопределение Разработка концепции развития Определение вариантов стратегии Выработка местной политики Оценка сценариев, прогнозов
Проектирование мер и средств Разработка программньгх проектов Отбор проектов Реализация проектов Программный анали
Реализация программ Мониторинг программ Определение системы критериев Программная оценка Корректировка программ
Под программированием
муниципального социально-экономического развития (стратегическим
программированием) в общем виде будем понимать комплексную, взаимоувязанную систему действий местных и государственных органов власти по реализации стратегии повышения конкурентоспособности города и основывающуюся на согласовании интересов посредством программно-целевого метода. Стратегическое программирование
муниципального развития предполагает последовательное осуществление следующих процессов, являющихся составными элементами общего процесса программирования: 1) организацию мониторинга социально-экономического развития городского муниципального образования; 2) определение концепции, т.е. основных целей, задач социально-экономического развития города; 3 Обоснование стратегии муниципального развития; 4) выработку городской политики; 5)разработку механизма организационного управления ЦП; 6)определение правил оценки влияния ЦП на социально-экономическое развитие муниципалитета.
2. Использование стратегического программирования на городском уровне требует определенных условий. Первое условие -диагностика социально-экономического
состояния и прогнозирования развития города.
Выполнение этого условия предполагает: 1) исходные знания о ситуации в городе, тенденциях ее развития; 2) умение определять проблемы города и вести объективный отбор действительно приоритетных целей, на достижении которых стратегически важно сосредоточить силы и средства; 3) мониторинг ЦП, который включает информационную обеспеченность принятия решений о разработке программ, собственно их разработки и, конечно, о их реализации и контроле [10, с. 49].
Руководству города при реализации ЦП нужно быть готовым к тому, что понадобятся не только официальная статистика, но и разработка концепции и стратегии развития города, социологические опросы, специальные исследования, общественная экспертиза.
Второе условие результативности стратегического программирования - статусное. Разработка и реализация стратегических ЦП могут быть успешными только при: 1) правовой регламентации этих процессов; 2) формировании надежного организационного механизма реализации; 3) определении их места в системе городского управления. Предмет программирования не должен отождествляться с текущей деятельностью администрации города. Поэтому управлять реализацией ЦП целесообразно с помощью стратегического координирующего органа, который подчинен главе города (рис. 2).
Руководство города
Глава
Дума
Стратегические установки руководства
Мониторинг социально-экономической ситуации
-х-
_____^Программное подразделение
Диагностика ситуации в отрасли
Муниципальный заказ на разработку целевых программ
Отраслевые ведомства и подразделения
информационные потоки связи управления
Рис. 2. Организационная структура стратегического программирования
Третьим - завершающим условием следует считать ресурсно-финансовое обеспечение программирования. При этом на разработку и реализацию программ не нужно изыскивать какие-то новые или дополнительные финансовые источники. Как верно отмечают В. Лексин и А. Швецов, направление финансовых ресурсов на программно-целевое решение наиболее критических для города проблем - не дополнительное, а как раз наиболее рациональное использование бюджетных средств [5, с. 33]. Кроме того, практика реализации ГЦП в Перми показала возможность и необходимость привлечения внебюджетных средств или средств бюджетов других уровней. Важным аспектом повышения эффективности
ЦП является перевод их финансирования в бюджет развития.
3. Исходными пунктами методологического подхода к оценке социально-экономической значимости ЦП должны быть степень решения конкретной проблемы города в рамках программы. Другим важным критерием оценки ЦП является эффективность реализации программных мероприятий, т.е. сравнение затрат и результатов ЦП в денежном выражении. Наконец, важно учитывать влияние ЦП на конкурентоспособность, социально-экономическую ситуацию в городе Результаты оценки ЦП представлены в виде табл. 6 [3; 9; 12, с.37].
Таблица 6
Результаты оценки городских программ за 200_ г.
Показатель Название ЦП Рейтинг ЦП, место
1 2 3 4 1 2 3 4
1. Городская проблема (разрыв между желаемым и действительным, %) 5 40 10 28,4
2. Результат ЦП (муниципальный заказ на решение проблемы), % 1,5 12,8 5,9 12,8
3. Степень решения проблемы, % (2 : 1) 30 40 59 45 4 3 1 2
4. Число лиц, нуждающихся в услугах, тыс.чел. 1021 630 1021 18,7
5. Число лиц, фактически охваченных ЦП, тыс.чел. 51 63 102,1 13,1
6. Программный охват, % (5:4) 5 10 10 70 3 2 2 1
7. Общие затраты на ЦП, млн.руб. 5Д 7,7 9Д 22,4
8. Денежная оценка результата ЦП, млн.руб. 13,0 111,5 1Д 0,16
9. Коэффициент эффективности ЦП, руб. (8:7) 2,5 14,5 0,12 0,7 2 1 4 3
10. Сумма мест (рейтинг ЦП) 9 6 7 6
Примечание: 1 - Программа обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; 2 -Программа теплосбережения в ЖКХ; 3 - Программа укрепления гражданской безопасности в городе; 4 -Программа «Сахарный диабет».
Заполнение табл. 6 представляет определенные трудности. Это связано, прежде всего, с количественной неопределенностью муниципального заказа на решение городской проблемы, отсутствием эффективного мониторинга социально-экономического
развития города и реализации ЦП. Подобная оценка поможет выявить недостаточную эффективность ЦП, а ее результаты оказываются весьма полезны при рассмотрении итогов ЦП в городской думе.
Исходным при оценке влияния стратегического программирования на конкурентоспособность города является определение критериев и уровня этого понятия. Очевидно, что программирование как инструмент реализации стратегии должен приводить к повышению
конкурентоспособности города. Содержание
этого понятия связано, прежде всего, с привлекательностью города как места, удобного для проживания и деятельности. При наличии благоприятных условий численность населения возрастает за счет миграции и естественного прироста. В свою очередь, комфортность проживания населения напрямую зависит от уровня и динамики экономического развития муниципального образования. При оценке степени комфортности проживания основное внимание нужно уделять возможностям трудоустройства, числу и качеству рабочих мест, наличию и доступности товаров и услуг, наличию, состоянию и степени благоустройства жилья, безопасности жизнедеятельности. Конкурентоспособность города (КСПг) может быть выражена следующей формулой: КСПг = Чн (Чз+Жч+Уч) Бж.
Эти стратегические параметры могут быть выражены в виде динамических
конкурентоспособности под влиянием нормативов (ДН), фрагмент которых приведен в
программирования не должны ухудшаться и табл.7.
Таблица 7
Возможные направления изменения показателей конкурентоспособности города под влиянием стратегического программирования
Показатели Развитие Рост Депрессия Кризис
Рост населения, Чн Чн1>ЧнО Чн1>ЧнО Чн1<ЧнО ЧнКЧнО
Рост занятых в экономике, Чз Чз>Чн Чз>Чн Чз<Чн Чз<Чн
Рост обеспеченности жильем, Жч Жч> Чз Жч> Чз Жч< Чз Жч< Чз
Рост объема благ и услуг в расчете на одного жителя, Уч Уч> Жч Уч> Жч Уч< Жч Уч< Жч
Безопасность жизни и деятельности, Бж Бж>Уч Бж>Уч Бж< Уч Бж< Уч
Используя данный подход, можно оценить влияние стратегического
программирования на конкурентоспособность города. Анализируемым показателям присваиваются ранги в соответствии с эталонным порядком, изменения. Единица является отправной (базовой) точкой отсчета, ее ранг равен также 1. Следующему показателю, то есть численности постоянного населения, присваивается ранг 2, численности занятого населения-3, обеспеченности жильем-4, объему благ и услуг-5, безопасности
жизнедеятельности -6. Единица нормативно ограничивает темпы анализируемых
показателей и является наименьшим значением, к которому должны стремиться темпы показателей. Фактическим темпам изменения показателей ранги присваиваются в порядке возрастания. Наибольшему темпу присваивают максимальный ранг, далее по убыванию до 1.
В качестве индикатора направленности влияния программирования на показатели конкурентоспособности города предлагается коэффициент ранговой корреляции Спирмена (КС), который определяется по следующей формуле:
2
{ЯТ^-Ш/)
Кс = 1--^---
п(п2-1)
где КГ" -ранг нормативного (эталонного)
ЯТ/
темпа изменения показателя 1; 1
ранг фактического темпа изменения
показателя 1; п - количество показателей.
КС изменяется от -1 до 1 и показывает насколько фактическое состояние
конкурентоспособности города соответствует программируемому. Если коэффициент положителен и близок к единице, то развитие происходит в программном направлении. Если КС отрицателен, то фактическое развитие происходит в направлении, обратном заданному программированием. Если КС близок к -1, то качество влияния программирования на конкурентоспособность города можно оценить как весьма низкое. Стабильность развития можно определить, используя показатель среднеквадратического отклонения (ст).
Критерии оценки влияния
стратегического программирования на конкурентоспособность города приведены в табл.8
Таблица 8
Критерии влияния программирования на конкурентоспособность города_
Тип влияния Этап развития Направление развития (КС) Пропорциональность развития (ст)
1 .Высокоэффективный Развитие 1,0-0,8 от 0,0 до 0,1
2.Умеренноэффективный Рост 0,7-0,5 от 0,1 до 0,3
3. Слабоэффективный Депрессия 0,4-0,1 От 0,3 до 0,5
4 .Неэффективный Кризис 0,1 и ниже 0,5 и выше
Результаты оценки влияния целевых эффективность программирования для
программ на конкурентоспособность городов обеспечения конкурентоспособного развития, в
Пермского края за 2000-2007 гг. показаны в ряде городов Пермского края, табл. 9. Данные табл.9 показывают низкую
Таблица 9
Типология городов Пермского края по влиянию программирования на конкурентоспособность
Город Го ды Оценка влияния
2000 2007 КСср ст Тип влияния
Пермь Стагнация Рост 0,66 0,120 Умеренноэффективны
Александровск Стагнация Стагнация 0,48 0,348 Слабоэффективный
Березники Рост Рост 0,70 0,583 Слабоэффективный
Гремячинск Стагнация Рост 0,66 0,109 Умеренноэффный
Губаха Упадок Стагнация 0,56 0,049 Слабоэффективный
Добрянка Развитие Рост 0,46 0,531 Слабоэффективный
Кизел Упадок Упадок 0,22 0,544 Неэффективный
Краснокамск Развитие Стагнация 0,10 0,569 Неэффективный
Кудымкар Стагнация Стагнация 0.42 0.324 Слабоэффективный
Кунгур Стагнация Рост 0,62 0,117 Умеренноэффективны
Лысьва Рост Рост 0,54 0,187 Умеренноэффективный
Соликамск Рост Рост 0,58 0,256 Умеренноэффективны
Чайковский Стагнация Рост 0,70 0,141 Умеренноэффективны
Чусовой Рост Рост 0,62 0,040 Умеренноэффективны
По нашему мнению, использование предложенных рекомендаций позволит смягчить негативные последствия
непродуманного программного управления, поможет властным структурам осознать необходимость в стратегическом
программировании, при котором ЦП выступают не как очередной псевдорыночный феномен [2, с. 105], а как действенный инструмент повышения конкурентоспособности города.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Алексеев О. Стратегическое управление в государственном и муниципальном секторе // Городское управление. 2000. № 5.
2. Елохов A.M. Теоретические и методологические основы стратегического программирования в системе муниципального управления. Пермь, 2007.
3. Муниципальные образования Пермского края. Социально-экономические показатели: Статистический ежегодник/ Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. Пермь, 2007.
4.Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика
государственного регулирования
территориального развития. 3-е изд. М.: УРСС, 2000.
5.Лексин В.Н., Швецов А.Н. Региональные программы в новейшей реформационной ситуации // Российский экономический журнал. 2000. № 8.
6. Отчет о выполнении городских целевых программ. Сборник нормативных актов городской Думы и Главы города. Пермь. 1998-2006гг.
7. Новые организационные технологии в управлении российскими и западноевропейскими городами. СПб: Ин-т Евроград, 1998.
8.Райзберг Б. А., Фатхутдинов P.A. Управление экономикой. М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 1999.
9. Итоги социально-экономического развития города Перми в 2007 г. Ежеквартальный информационно-аналитический бюллетень. Пермь, 2008. Вып. 4.
10. Елохов A.M. Стратегическое управление развитием муниципального
образования: монография. Перм. ун-т. Пермь, 2007.
11. Стратегия развития крупнейшего города: взгляд в будущее (научно-методологический подход) / Науч. рук. авт. колл. Проф. Е.Г. Анимица и проф. В.С.Бочко.-Екатеринбург, 2003.
12. Gordon L.J. Strategic Planning for Local Government. Washington : JCMA, 1993.
STRATEGIC PROGRAMMING - A NEW INSTRUMENT OF INCREASING TO COMPETITIVENESS OF THE CITY
A.M.Elokhov
The aim of this article is the main problems of management social-economic development of the city. The new instrument of management competitiveness city - a strategic programming is offered on the basis of combination practical program-target management and strategies of the development of the city
