CC BY
4БЕГУНОВ Михаил Анатольевич,
аспирант кафедры теории и истории государства и права Частного образовательного учреждения высшего образования «Юридический институт», (Санкт-Петербург), адвокат, e-mail: mabegunov@mail.ru
Научный руководитель: МАМИТОВА Наталия Викторовна,
профессор кафедры государствоведения Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, e-mail: nvmamitova@mail.ru
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И МЕСТО В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ
Аннотация Статья посвящена месту и роли стратегического планирования в системе российского законодательства и в системе источников (форм) права. Автор анализирует различные подходы, высказанные в юридической литературе по данному вопросу, и приходит к выводу о том, что Стратегии как нормативный правовой акт имеют особое место в системе российского законодательства, так как относятся к документам доктри-нального характера и являются одной из разновидности программных документов, которые также могут считаться доктринальными.
Ключевые слова: право, стратегия, доктрина, программа, нормативный правовой акт, планирование, стратегическое планирование, национальные проекты.
BEGUNOV Mikhail A.,
Postgraduate student of the Department of Theory and History of State and Law of the Private Educational Institution of Higher Education "Law Institute" (St. Petersburg), lawyer
Supervisor: MAMITOVA Natalia Viktorovna,
Professor, Department of State Studies Institute of Public Service and Management Russian Academy of National Economy and State services under the President of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor.
STRATEGIC PLANNING IN THE RUSSIAN FEDERATION: THE CONCEPT AND PLACE IN THE SYSTEM OF LEGISLATION
Annotation. The article is devoted to the place and role of strategic planning in the system of Russian legislation and in the system of sources (forms) of law. The author analyzes various approaches expressed in the legal literature on this issue and comes to the conclusion that Strategies as a normative legal act have a special place in the system of Russian legislation, as they belong to documents of doctrinal nature and are one of the varieties of program documents, which can also be considered doctrinal.
Key words: law, strategy, doctrine, program, normative legal act, planning, strategic planning, national projects.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-11-104-108 NIION: 2018-0076-11/23-865 MOSURED: 77/27-023-2023-11-865
По мнению многих авторов, стратегическое планирование, несмотря на то что, направлено на определенный прогноз и целеполагание будущей ситуации, является теоретическим и в то же время, процедурным документом, не предсказывающим будущее, но в то же время, делающим процесс целеполагания четким и реальным. Также следует отметить, что любая система стратегического планирования, будь то экономическая, социальная, правовая, общественная или затрагивающая другие сферы, носит комплексный характер, т.е. относится к системным, институционализационным вопросам, отражая межотраслевой характер научного исследования и практического предвидения [1].
Всесторонний план, предназначенный для осуществления миссии государства по достижению поставленных целей, который не может существовать без правового закрепления объясняется стратегией [2].
На наш взгляд, можно выделить несколько компонентов стратегии в современном российском государстве, характеризующих каркас ее модели. А именно: объект стратегии и фокус ее рассмотрения; информационный контекст, который интерпретирует различные сферы жизни; системное описание текущего состояния объекта, на который направлено стратегическое планирование; целевое состояние и будущие сроки реализации поставленной цели; задачи, сформулированные в стратегическом плане для достижения поставленной цели; вариативный компонент движения к стратегической цели.
Современная юридическая наука в настоящее время не выработала однозначной позиции относительно места стратегии в системе нормативных правовых актов, ее сущности, определения места в системе форм (источников) права и регулятивного значения для всей системы российского права. В ходе изучения юридической литературы, следует прийти к выводу о том, что данная правовая неопределённость находит своё отражение в противоречивых позициях учёных-правоведов и практиков.
Главный вопрос - можно ли отнести Стратегию к доктринальным правовым актам? Для этого следует проанализировать понятие «доктрины».
Согласно позиции А.В. Малько и Я.В. Гайво-ронской, «доктринальные правовые акты - разновидность правовых актов, которая специально создана для формирования и фиксации правовой политики» [3, C.17]. Исходя из данной предпосылки, отмечается, что доктринальные правовые акты «должны приобрести юридическую природу, стать обязательным основанием для издания
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
федеральных законов и иных правовых актов» [3, C. 18]. Другой ученый - правовед Ю.Г. Арзамасов придерживается мнения, что в рамках публичной политики к задачам ведомственного нормотворчества относятся «создание и принятие нормативного документа, в нормах права которого закреплены основные политические указания» [4, C. 77]. Таким образом, исходя из этого посыла, стратегия может быть отнесена к нормативным правовым актам, имеющим политический характер и отражающим основные направления деятельности государства на тот или иной период. В подтверждение этого вывода можно привести позицию А.А. Головиной, которая поддерживает тезис о нормативном характере стратегий, как актов программного характера. При этом она предлагает выделить у них следующие признаки: «данные акты, во-первых, содержат нормы, регламентирующие общественные отношения в сфере реализации приоритетных направлений государственной политики; во-вторых, представляют собой не только программные, но и политико-программные документы, поскольку раскрывают в том числе направления государственной политики в определенной области, а отдельные программы закрепляют конкретные мероприятия для реализации политики государства; в-третьих, характеризуются перспективным характером» [5, C. 30].
О.Ю. Рыбаков, характеризуя значение док-тринальных правовых актов, отмечает, что «именно доктринально-документальное закрепление правовыхстратегий позволяет осуществить системное видение проблем правового развития и их решение» [6, C. 76-77] .
Однако ряд теоретиков права отрицательно относятся к признанию стратегии в качестве док-тринального правового акта и источника (формы) права.
Согласно мнению Л.В. Концевой, программный документ следует рассматривать как «правовой (но не нормативный правовой) акт, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других проектов и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления» [7, C.53].
На основе проведенного анализа мнений и подходов в юридической литературе, автор приходит к выводу, что сложились два подходах к правовому регулированию стратегического планирования в России - «узкий» и «широкий». Согласно «узкому» подходу, все правовое регулирование стратегического планирования сконцентрировано на анализе положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28.06.2014
№ 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [8], соответствующих Указам Президента Российской Федерации, которыми утверждены государственные стратегии (государственной безопасности, миграционной политики, продовольственная и информационная и другие), некоторых региональных и муниципальных правовых актах.
Второй - «широкий»- подход предусматривает комплексный анализ нормативных актов, так или иначе посвященных проблематике обеспечения правового регулирования стратегического планирования, включая меры уголовной, административной и других видов юридической ответственности, а также нормы международных соглашений, акты и соглашения в рамках государственно-частных партнерств.
Полагаем, что широкий подход более отвечает реальному положению дел в области правового регулирования стратегического планирования в современной России, так как правоотношения, возникающие между участниками стратегического планирования связаны с процессом целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития страны, её субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.
Результатом использования общих норм права в нормотворческой юридической технике стратегических правовых актов становится его реализация посредством принятия иных нормативных правовых актов, что характеризует стратегическое планирование в Российской Федерации.
Данный принцип юридической техники, как и общие базовые цели, функции, сферы влияния, уровни управления, задачи и другие элементы стратегического планировании нашли свое отражение в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [8]. Кроме того, на федеральном уровне приняты Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года [9], распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» [10],Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [11].
Стратегия - это программный документ. Стратегию обычно считают высокоуровневым документом, которому не свойственно погружение в детали. Стратегия - это рабочий инструмент, содержащий измеримые показатели, которые указывают на цели.
При определении целей существует возникновение различных видов риска: не достижимо сложная цель; не верно оценимый потенциал ресурсов и так далее, поэтому для грамотной постановки целей необходим научный подход, системность связей, нехватка кадров, межрегиональная коммуникация, исследовательские аналитические материалы.
Существуют и другие препятствия, как синхронизация общегосударственных приоритетов. Фактор рассогласованности целей и программ в различных нормативных правовых документах отрицательно влияет на стратегическое планирование. Повышение качества жизни граждан главный ориентир для стратегии. Цели национальных проектов определяются общественно значимыми результатами, но реализация этих целей происходит по-разному в муниципальных образованиях, в субъектах Российской Федерации, в стране в целом. Иногда эти цели и не достигаются, в виду того, что отсутствует синхронизация региональной и федеральной политики в области цифровой трансформации, рассогласованности целей и программ стратегического планирования.
Также следует отметить, что стратегический правовой акт, обладает рядом особенностей и является не материальным, а идеологическим источником правообразования. Он предоставляет определённую концептуальную рамку, которая используется для правотворческой деятельности.
Другой особенностью актов стратегического планирования является их наиболее тесная связь с научным характером, т.е. они обладают в высшей степени признаком научности. Хотя нор-мотворческий процесс и так характеризуется «научностью», то есть участием учёных-правоведов в создании нормативных правовых актом, стратегический правовой акт, в особой степени, приближается к положениям юридической доктрины, а, следовательно, является наиболее методологически и научно выверенным. Он служит закреплению научно разработанной совокупности идей, взглядов и концепций, что делает данный акт важнейшим источником познания права в целом и юридического анализа в частности.
Таким образом, разработка теоретических и методологических основ стратегического планирования в целом и стратегий в частности, позволяют сделать вывод о том, что Стратегии как нор-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
мативный правовой акт имеют особое место в системе российского законодательства, так как относятся к документам доктринального характера и являются одной из разновидности программных документов, которые также могут считаться доктринальными. Стратегии, доктрины, программы - это нормативные правовые акт, которые принимаются компетентным органом публичной власти для формирования и проведения публичной правовой политики, обладающие признаками научности, методологичности, идеологической направленности, нацеленные на реализацию поставленных в них задач и целей, посредством правотворческой и правоприменительной практики.
Список литературы:
[1] Яковец Ю.В. Стратегическое планирование // Энциклопедия государственного управления в России: В 2 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова; отв. ред. И.Н. Барциц. Т. II / Отв. ред. И.Н. Барциц. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 520 с. - С. 290.; Клей-нер Г.Б. Проблемы стратегического государственного планирования и управления в современной России. Материалы научного семинара. Вып. 5 (43). — М.: Научный эксперт, 2011. — 96 с.; Трусов Н. А. Стратегическое планирование в России: история становления, критика, последствия, состояние (часть II) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2022. № 4 (60). С. 83—89.
[2] Никчемная Е.А. Право, как средство государственного стратегического планирования: Дис. канд. юридич. наук: 12.00.01. - М., 2012.
[3] Малько А.В., Гайворонская Я.В. Доктри-нальные акты как основной инструмент правовой политики // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. №1. С. 17
[4] Арзамасов Ю.Г. Федеральные министерства как субъекты формирования публичной политики современной России // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2012. №4. С. 77.
[5] Головина А.А. О концепции правотворческой политики Российской Федерации в XXI веке // Журнал российского права. 2019. №4. С. 30.
[6] Рыбаков О.Ю. Правовая доктрина и стратегии правового развития России // Доктрина права: понятие, сущность, национальные особенности: монография / под общ. ред. Р.В. Пузикова, Я. Зелинского. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2016. С. 76-77.
[7] Концевая Л. В. Является ли целевая программа нормативным правовым актом? // Общество и право. 2013. №1 (43). С. 53.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
[8] Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ред от 17.02.2023) // Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru - 17.10.2023.
[9] Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» // Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru - 17.01.2017
[10] Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru - 15.02.2019
[11] Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru - 15.02.2019.
Spisok literatury:
[1] Yakovets Yu.V. Strategic planning // Encyclopedia of Public Administration in Russia: In 2 vols. / Under the general editorship of V.K. Egorov; ed. by I.N. Bartsits. Vol. II / Ed. by I.N. Bartsits. - M.: Publishing House of RAGS, 2008. - 520 p. - p. 290.; Kleiner G.B. Problems of strategic state planning and management in modern Russia. Materials of the scientific seminar. Issue 5 (43). — M.: Scientific expert, 2011. — 96 p.; Trusov N. A. Strategic planning in Russia: the history of formation, criticism, consequences, state (Part II) // Legal Science and practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022. No. 4 (60). pp. 83-89.
[2] Nikchemnaya E.A. Law as a means of state strategic planning: Dis. cand. legal sciences: 12.00.01. - Moscow, 2012.
[3] Malko A.V., Gaivoronskaya Ya.V. Doctrinal acts as the main instrument of legal policy // Right. Journal of the Higher School of Economics. 2018. No. 1. p. 17
[4] Arzamasov Yu.G. Federal ministries as subjects of public policy formation in modern Russia // Bulletin of the RUDN. Series: Legal Sciences. 2012. No. 4. p. 77.
[5] Golovina A.A. On the concept of law-making policy of the Russian Federation in the XXI century // Journal of Russian Law. 2019. No.4. P. 30.
[6] Rybakov O.Yu. Legal doctrine and strategies of legal development of Russia // Doctrine of law: concept, essence, national peculiarities: monograph / under the general editorship of R.V. Puzikov, Ya.
Zelinsky. Tambov: Publishing House of TSU named after G.R. Derzhavin, 2016. pp. 76-77.
[7] Kontseva L. V. Is the target program a normative legal act? // Society and Law. 2013. No. 1 (43). p. 53.
[8] Federal Law No. 172-FZ of June 28, 2014 "On Strategic Planning in the Russian Federation" (ed. dated 02/17/2023) // Published on the official Internet portal of legal information http://pravo.gov.ru - 17.10.2023.
[9] Decree of the President of the Russian Federation dated 16.01.2017 No. 13 "On approval of the Fundamentals of the State Policy of Regional Development of the Russian Federation for the period up to
2025" // Published on the official Internet portal of legal information http://pravo.gov.ru - 17.01.2017
[10] Decree of the Government of the Russian Federation dated 13.02.2019 No. 207-r "On approval of the Spatial Development Strategy of the Russian Federation for the period up to 2025" // Published on the official Internet portal of legal information http:// pravo.gov.ru - 02/15/2019
[11] Decree of the President of the Russian Federation dated 21.07.2020 No. 474 "On national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030" // Published on the official Internet portal of legal information http://pravo.gov.ru -02/15/2019.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
