CC BY
23
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.В. БОГОМОЛОВ, А.А. КАВИН, Н.С. КОВАЛЕВ, К.А. ОРЛОВ, Ю.М. ПРОКОПЕНКОВА, ФГБУ ФНЦ ВНИИФК, г. Москва
Аннотация
Стратегическое планирование реализуется на всех уровнях власти. Ориентиром являются документы федерального уровня (стратегии, государственные программы, паспорта национальных и федеральных проектов). Их ключевые параметры транслируются в региональную документацию и служат основой для синхронизации периодов планирования и координации деятельности субъектов государственного (муниципального) управления. В области физической культуры и спорта на федеральном, региональном и местном уровнях действует система органов исполнительной власти и местного самоуправления, объединенных единым целеполаганием стратегии и государственной программы развития физической культуры и спорта в Российской Федерации. Кроме того, все субъекты Российской Федерации участвуют в реализации федерального проекта «Спорт - норма жизни». На примере регионов Сибирского и Южного федеральных округов проведен анализ общероссийских и региональных документов стратегического планирования на предмет согласованности их основных положений. По результатам исследования определены особенности действующей модели стратегического управления в отрасли и сформированы предложения
по ее развитию.
Ключевые слова: физическая культура, спорт, государственное управление, стратегическое планирование, региональное управление, стратегия, государственная программа, федеральный проект.
STRATEGIC PLANNING IN THE FIELD OF PHYSICAL CULTURE AND SPORTS IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
G.V. BOGOMOLOV, A.A. KAVIN, N.S. KOVALEV, K.A. ORLOV, Yu.M. PROKOPENKOVA, VNIIFK, Moscow city
Abstract
Strategic planning is carried out at all levels of public authority. Federal documents (strategies, state programs, passports of national and federal projects) become reference points. Their key parameters are translated into regional documentation and serve as the basis for synchronizing planning periods and coordinating the activities of state (municipal) administration entities. In the physical culture and sports industry at the federal, regional and local levels, there is a system of executive and local authorities, united by a single goal-setting established in the sectoral strategy and state program of the Russian Federation. In addition, all regions of the Russian Federation participate in the implementation of the federal project «Sport is the norm of life». The authors analyzed the all-Russian and regional documents of strategic planning for the consistency of their main provisions on the example of the regions of the Siberian and Southern federal districts. Based on the results of the study, the authors determined the features of the current model of strategic management in the industry and formed
proposals for its development.
Keywords: physical culture, sports, public administration, strategic planning, regional management, strategy, state program,
federal project.
Введение
В системе национальных целей развития Российской Федерации перспектива достижения показателя, предусматривающего вовлечение в систематические занятия физической культурой и спортом (ФКиС) 55% граждан в 2024 г. и 70% граждан в 2030 г. [6, 7], непосредственно связана с эффективностью взаимодействия всех уровней публичной власти в рамках единого стратегического пространства [8].
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано руководствоваться положениями «Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2030 г.» при разработке и реализации региональных программ и иных документов [4], а также обеспечивать соответствие государственных программ субъектов Российской Федерации целям и задачам государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» [1]. В части федерального и региональных проектов «Спорт - норма жизни» синхронизация обеспечивается посредством функционала государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет» [2].
При этом регионы вправе самостоятельно принимать решения о реализации отраслевых документов стратегического планирования (либо отказе от реализации), а также утверждать порядок разработки, утверждения, мониторинга, оценки эффективности этих документов и внесения в них изменений [9].
Цель исследования - определение особенностей системы стратегического планирования в области ФКиС на региональном уровне на основании анализа сбалансированности в части целеполагания, постановки задач, определения основных показателей документов стратегического планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, входящих в составы Сибирского и Южного федеральных округов (далее соответственно - СФО и ЮФО).
Методы и организация исследования
В процессе исследования проведены:
> контент-анализ нормативных правовых актов и методических указаний, определяющих порядок разработки и утверждения документов стратегического планирования на федеральном и региональных уровнях;
> сравнительный анализ структуры и содержания документов государственного стратегического планирования в сфере ФКиС, действующих на федеральном уровне (Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2030 года [4], государственная программа Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» [1], федеральный проект «Спорт - норма жизни» [2] (далее соответственно - Стратегия-2030, государственная программа, федеральный проект) и в 18 регионах СФО и ЮФО [3].
В рамках исследования использованы материалы, размещенные в открытом доступе в сети «Интернет», а также в общедоступных справочно-правовых системах по законодательству Российской Федерации.
Результаты исследования и выводы
Всего в 3 субъектах Российской Федерации СФО и ЮФО (Республики Тыва и Хакасия, Краснодарский край) иерархия документов стратегического планирования в области ФКиС соответствует иерархии, принятой на федеральном уровне, и включает отраслевую стратегию, государственную программу и региональный проект «Спорт - норма жизни».
В остальных 15 регионах утверждены государственные программы и региональные проекты «Спорт - норма жизни». Наличие указанных документов является условием предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
В Республике Алтай и Томской области действуют планы мероприятий по реализации Стратегии-2030.
Общероссийские и региональные документы стратегического планирования согласованы по целям и задачам верхнего уровня - направлены на обеспечение для граждан доступных условий для занятий ФКиС, повышение доступности спортивной инфраструктуры, развитие системы подготовки спортивного резерва и спорта высших достижений. При этом в части структуры документов, периода реализации, набора целевых показателей и их плановых значений, ожидаемых результатов между документами Российской Федерации и регионов СФО и ЮФО отмечаются различия.
Региональные стратегии Республики Тыва, Республики Хакасия, Краснодарского края утверждены на период до 2030 г. и в текстовой части дублируют отдельные положения общероссийской стратегии-2030 и ее предшествующей версии [5] (в Республике Тыва стратегия принята в 2019 г.). При этом документы содержат собственные структурные элементы, оперируют выборочными целевыми показателями из общероссийской Стратегии-2030, самостоятельно устанавливают их плановые значения.
В части государственных программ установлены следующие различия. В соответствии с циклами стратегического планирования документы федерального уровня реализуются на период до 2024 и 2030 гг. В СФО и ЮФО большинство региональных программ (13 ед.) утверждены до 2024 (2025) г. В Ростовской области, Красноярском крае и г. Севастополе - до 2030 г. В Республике Хакасия -до 2027 г., в Томской области - до 2024 г. с прогнозом на 2025-2026 гг.
Государственные программы 14 субъектов Российской Федерации обособлены по отраслевому признаку. В Республике Калмыкия, Омской и Томской областях, г. Севастополе государственные программы включают также вопросы молодежной политики.
Ни одна из государственных программ субъектов Российской Федерации СФО и ЮФО по структуре не соответствует обновленной государственной программе федерального уровня (не обеспечена связь с национальными целями развития Российской Федерации, не обособлены проектные и процессные мероприятия).
Основными элементами 16 региональных государственных программ являются подпрограммы (от 2 до 7 ед.).
Информационное обеспечение физической культуры и спорта
В Астраханской области, помимо подпрограмм, выделена проектная часть. В Томской и Новосибирской областях структурирование не предусмотрено.
В государственной программе Российской Федерации декомпозированы по субъектам Российской Федерации на период до 2024 г. значения по шести целевым показателям. Они установлены стратегией-2030 и характеризуют долю граждан от 3 до 79 лет, детей и молодежи, среднего и старшего возрастов, инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, систематически занимающихся ФКиС, а также уровень обеспеченности граждан спортивными сооружениями.
Показатели, отражающие общую долю граждан от 3 до 79 лет, вовлеченных в систематические занятия ФКиС, и уровень обеспеченности населения объектами спорта, установлены во всех государственных программах регионов СФО и ЮФО. Полный набор из шести указанных показателей включен в 11 региональных государственных программ (в т.ч. в Красноярском крае плановые значения установлены до 2023 г., в Кемеровской области отсутству-
ет план по одному из показателей на 2022 г.). Неполные наборы показателей утверждены: в Краснодарском крае (5); Республике Тыва (4); Республике Калмыкия, Астраханской, Ростовской, Омской областях (3); Томской области (2).
Во всех региональных государственных программах в периоде 2022-2024 гг. отмечается отклонение плановых значений целевых показателей от ориентиров, установленных на федеральном уровне. Имеет место несоответствие как в одно-двухлетнем периоде, так и по всему ряду значений до 2024 г. В Ростовской и Новосибирской областях отклонения связаны с завышением показателей, в остальных 16 регионах - с завышением и занижением.
По ключевому показателю, отражающему долю граждан от 3 до 79 лет, систематически занимающихся ФКиС, в региональных государственных программах в целом обеспечивается соответствие значениям, определенным на федеральном уровне. На рисунке 1 сопоставлены плановые значения на 2024 г.
60,4
55,9 56,5 55,5
"Г
а §
5 О
ю а
и
55,4 55,0 55,0 55,0
62,0
3,5.
~г
к -о
СО н 2 и о го
II
~Г к -а (О н £ и и са т с; о \о а. о (и
2 £
~г
к -о я н
2 и и га а с;
5 >5 \о о
о
X
II
с О-
I*
55,8 56,5 57,9 56,9
~г
5 (б
* а. и * а.
и я а.
ач а 2
3 н
г
>2 >2 5 Я * О. О *
>5 >5 5 Я
* а о * а. о;
0
1
и я а
и я
о!
и я
II
0) з ь
-О
^ з
а) ^ а_
и я х
я ю * о
3
5 а т
я н 2 и и я
т с; о ю
Б°
о а.
о
Б
я т <и О
-*— Значения показателя, установленные в государственной программе Российской Федерации □ Значения показателя, установленные в государственных программах субъектов Российской Федерации
* В государственной программе Красноярского края значение на 2024 г. не установлено.
Рис. 1. Плановые значения показателя «Доля граждан 3-79 лет, систематически занимающихся ФКиС, в общей численности граждан 3-79 лет (%)», установленные на 2024 г. в государственной программе Российской Федерации и государственных программах субъектов Российской Федерации СФО и ЮФО
В большинстве случаев несоответствие плановых значений касается показателей обеспеченности населения спортивными сооружениями (скорректированы в 13 из 18 регионов, включая одногодичные правки) и доли инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, систематически занимающихся ФКиС (скорректированы в 8 из 16 регионов, включая одногодичные правки). На рисунках 2 и 3 сопоставлены плановые значения по указанным показателям на 2024 г.
В разрезе субъектов Российской Федерации наиболее значительные несоответствия отмечаются в Республике Крым (занижены значения 5 из 6 показателей, в т.ч. в 2 раза), Красноярском крае (завышены и занижены значения 5 из 6 показателей, в т.ч. в 0,7 раза), Иркутской области (занижены отдельные значения 4 из 6 показателей, в т.ч.
в 0,8 раз), Республике Тыва (завышены и занижены значения 3 из 4 показателей, в т.ч. в 0,9 раз).
В отношении мероприятий, реализуемых в рамках государственной программы Российской Федерации совместно с субъектами Российской Федерации за счет предоставления целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, обеспечивается абсолютное соответствие объемов финансового обеспечения с учетом уровня бюджетной обеспеченности, а также ожидаемых результатов освоения межбюджетных трансфертов. Синхронизация по данным параметрам является условием предоставления межбюджетных трансфертов и контролируется Министерством спорта Российской Федерации несколько
Информационное обеспечение физической культуры и спорта
раз в год при заключении соответствующих соглашений (дополнительных соглашений).
Единая система управления проектной деятельностью (на базе ГИИС «Электронный бюджет») обеспечила согласованность паспортов федерального проекта «Спорт -норма жизни» и его региональных аналогов. Информационная система используется на этапах разработки, реализации, мониторинга и внесения изменений в проекты,
а также для заключения соглашений о взаимодействии между руководителями федерального и регионального проектов (определяют плановые значения целевых показателей и результатов для субъектов Российской Федерации). В целом в проектах отмечается единство структуры паспортов, соответствие целей, задач, показателей, сроков реализации и параметров финансового обеспечения за счет федерального бюджета.
60,0/
91,4
А
\б0 9^_62,1
68,7
"Г к л
о се
II
60,0 62^7
"Г к л
о л т ц
0 ю о. о ш
г
01
и; л
о со 5
5 Ю
ю о
5
0
1
56,0
62,2
(О о
т— (О
(О ю
1 к л 1 о; л
Л
£ о £ о
о л о л
5 5 5 5
о "8 £"8
62,1 60,6
49,С
о (О о
о О)
ю (О
61,0
"Г к л
0 л
X С
со \о
<8 ° о.
1
"Г о; л
о л
а о
о ш
"Г к л
о л о с; о \о о
о о а.
62,1
I Р
и а; а.
2 2 2 §
и а) о.
о я ю *
ш а.
о
15 Л н
л а
ч 2 «о д
и а) а.
з
"е.5
с ^
оЯ
а) ^
о.
21 >
□
и а) а.
О :
а л ч о
X
и га а
V
<и О
-•— Значения показателя, установленные в государственной программе Российской Федерации □ Значения показателя, установленные в государственных программах субъектов Российской Федерации
* В государственной программе Красноярского края значение на 2024 г. не установлено.
Рис. 2. Плановые значения показателя «Уровень обеспеченности граждан спортивными сооружениями, исходя из единовременной пропускной способности объектов спорта (%)», установленные на 2024 г. в государственной программе Российской Федерации и государственных программах субъектов Российской Федерации СФО и ЮФО
50,5
• Значения показателя, установленные в государственной программе Российской Федерации □ Значения показателя, установленные в государственных программах субъектов Российской Федерации
* В государственной программе Красноярского края значение на 2024 г. не установлено, в государственных программах Томской области и Краснодарского края показатель отсутствует.
Рис. 3. Плановые значения показателя «Доля лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, систематически занимающихся ФКиС, в общей численности указанной категории населения (%)», установленные на 2024 г. в государственной программе Российской Федерации и государственных программах субъектов Российской Федерации СФО и ЮФО
По результатам проведенного исследования на примере СФО и ЮФО выявлены следующие особенности системы стратегического планирования в области ФКиС:
У синхронизация стратегий и государственных программ федерального и регионального уровней обеспечена в части верхнеуровневых целей и задач (без конкретных измеримых параметров), а также мероприятий и результатов, софинансируемых из федерального бюджета;
У в иерархии, структурах, атрибутивном наборе показателей и горизонтах планирования стратегий и государственных программ федерального и регионального уровней зафиксированы отличия;
У в отдельных регионах допускается занижение плановых значений в ряде показателей по сравнению с уровнем, определенным в государственной программе Российской Федерации;
У функционал ГИИС «Электронный бюджет» позволяет обеспечить соответствие основных элементов федерального и региональных проектов «Спорт - норма жизни»;
У отдельные агрегированные (вычисляемые путем сложения региональных значений) показатели развития, установленные Стратегией-2030 (численность кадров, уровень внебюджетного финансирования, количество интегрированных в единую цифровую среду субъектов ФКиС), не декомпозированы на региональные величины в государственной программе Российской Федерации. Соответственно, перед региональными органами исполнительной власти задачи по выполнению таких показателей не поставлены;
У для документов стратегического планирования федерального и регионального уровней не установлены единые циклы внесения изменений, отсутствует порядок уведомления Министерства спорта Российской Федерации о корректировке региональных документов.
В целом система стратегического управления и регионального развития в сфере ФКиС неоднородна. Данное обстоятельство создает предпосылки возможного недостижения целевого уровня развития ФКиС (и отдельных составляющих данного процесса) как на отдельных территориях, так и по всей стране.
Заключение
На основании вышеизложенного рекомендуется:
► усилить со стороны Минспорта России административный контроль содержания региональных документов стратегического планирования с целью обеспечения полной синхронизации, в первую очередь - в части индикативного планирования и периодов реализации;
► рекомендовать субъектам Российской Федерации перейти на новый проектно-процессный формат управления государственными программами;
► автоматизировать процессы разработки, мониторинга и внесения изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации с учетом опыта реализации федерального и региональных проектов «Спорт - норма жизни»;
► внести в государственную программу Российской Федерации изменения в части распределения плановых значений показателей по субъектам Российской Федерации на период до 2030 г. и декомпозиции на региональный уровень всех агрегированных показателей, определенных в Стратегии-2030. Транслировать соответствующие динамические ряды в документы регионального стратегического планирования.
Сравнительное исследование документов стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях будет продолжено на примере субъектов Российской Федерации, входящих в составы других федеральных округов.
Работа выполнена в рамках государственного задания ФГБУ ФНЦ ВНИИФК № 777-00026-22-00
Литература
1. Государственная программа Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_397234// (дата обращения: 15.09.2022).
2. Паспорт федерального проекта «Спорт - норма жизни» [Электронный ресурс]. - URL: http://budget.
0%BD%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D 0%B5-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D 1%82%D1%8B (дата обращения: 15.09.2022).
3. Стратегии развития физической культуры и спорта, государственные программы развития физической культуры и спорта субъектов Российской Федерации, входящих в составы Сибирского и Южного федеральных округов [Электронный ресурс]. - URL: https://docs.cntd. ru/ (дата обращения: 20.03.2022).
4. Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2030 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_369118/ (дата обращения: 15.09. 2022).
5. Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г. [Электронный ресурс]. - URL http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_90500/e9cb35da6f06ab8a3f7d43086823a3 9e524a77b7/ (дата обращения: 15.09.2022).
6. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_357927// (дата обращения: 20.09.2022).
С*)
7. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]. - URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432// (дата обращения: 20.09.2022).
8. Указ Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. № 633 «Об утверждении основ государственной политики в сфере стратегического плани-
рования в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_400057/ (дата обращения: 10.09. 2022).
9. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 10.09.2022).
References
1. State Program of the Russian Federation "Development of physical culture and sports" [Online], URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_397234// (access date: 15.09.2022).
2. Passport of the Federal Project "Sport is the norm of life" [Online], URL: http://budget.gov. ru/%D0%9D%D0%B0%D1%86%D0%B8%D0%BE%D0% BD%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D0 %B5-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D 1%82%D1%8B (access date: 15.09.2022).
3. Strategies for the development of physical culture and sports, state programs for the development of physical culture and sports of the regions of the Russian Federation of the Siberian and Southern Federal Districts [Online], URL: https://docs.cntd.ru/ (access date: 20.03.2022).
4. Strategy for the development of physical culture and sports in the Russian Federation for the period up to 2030 [Online], URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_369118/ (access date: 15.09.2022).
5. Strategy for the development of physical culture and sports in the Russian Federation for the period up to 2020 [Online], URL: http://www.consultant.ru/document/cons_
doc_LAW_90500/e9cb35da6f06ab8a3f7d43086823a39e-524a77b7/ (access date: 15.09.2022).
6. Decree of the President of the Russian Federation of July 21, 2020 No. 474 "On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030" [Online], URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_357927// (access date: 20.09.2022).
7. Decree of the President of the Russian Federation of May 7, 2018 No. 204 "On the national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024"» [Online], URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432// (access date: 20.09.2022.
8. Decree of the President of the Russian Federation of November 8, 2021 No. 633 "On approval of the foundations of state policy in the field of strategic planning in the Russian Federation" [Online], URL: http://www.consultant.ru/doc-ument/cons_doc_LAW_400057/ (access date: 10.09.2022).
9. Federal Law of June 28, 2014 No. 172-FZ "On Strategic Planning in the Russian Federation" [Online], URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_164841/ (access date: 10.09.2022).
