CC BY
685
1
Евгений Георгиевич Анимица
Доктор географических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой региональной и муниципальной экономики Уральского государственного экономического университета
Стратегическое планирование развития территорий: сущность, основные принципы, проблемы
Острые дискуссии о соотношении плана и рынка, о роли государства и коллективистских сил в регулировании процессов общественного развития носят фундаментальный характер. И в мире, и в нашей стране на протяжении десятилетий противостоят друг другу научные школы, отдельные ученые в трактовке этих принципиальных вопросов, в поиске путей разрешения противоречий в данной сфере.
Следует подчеркнуть, что стремление к макроэкономическому государственному планированию не было специфически российской, советской чертой. К началу XX века идея сознательного регулирования народного хозяйства была без преувеличения центральной в развитии экономической мысли.
Впервые перед отечественной экономической наукой проблема сочетания плановых и рыночных методов регулирования хозяйственной деятельности встала в 20-е годы ХХ века [1-4]. Один из крупнейших экономистов того времени, профессор МГУ Л.Н. Юровский подчеркивал: «Нормальные плановые элементы нашего хозяйства вовсе не ликвидируют товарного хозяйства и не вытесняют его». Он утверждал, что тут будут вместе и рынок, и план, но это будет «не то плановое хозяйство, которое становится на место рынка, а какое-то другое». Выдающийся экономист, лауреат Нобелевской премии Ф.А. фон Хайек, яростный противник тоталитарного, «широкомасштабного» планирования писал: «Популярность идеи
“планирования” связана, прежде всего, с совершенно понятным стремлением решить наши общие проблемы по возможности рационально, чтобы удалось предвидеть последствия наших действий. В этом смысле каждый, кто не является полным фаталистом, мыслит “планово”. И всякое политическое действие - это акт планирования (по крайней мере должно быть таковым), хорошего или плохого, умного или неумного, прозорливого или недальновидного, но планирования» [5. С. 33].
Дж.К. Гэлбрейт - один из известных американских экономистов, особо разрабатывал проблемы, связанные с
«природой промышленного планирования». Он отмечал:
«Г осударство регулирует совокупный спрос на продукты индустриальной системы, что является неотъемлемым условием ее планирования» [6. С. 350].
Слабые и сильные стороны системы территориального планирования в СССР. Как справедливо замечает профессор Ю.Я. Ольсевич, плановый опыт советской экономики не нашел пока всестороннего анализа и оценки [7. С. 30].
Мы не ставим здесь задачу дать всесторонний анализ системы директивного планирования, выявить ее позитивные и негативные стороны. Мы остановим свое внимание на некоторых принципиальных моментах развития территориального планирования, которое являлось относительно самостоятельной формой народнохозяйственного планирования.
Объектами территориального планирования в СССР выступали различные типы территориального сочетания производительных сил -территориально-производственные комплексы, промышленные узлы, мезорайоны
(экономические районы в пределах области, края, автономной республики), крупные экономические районы, союзные республики, макрозоны [8-11].
Критически оценивая опыт территориального планирования
и прогнозирования в бывшем СССР, мы выделим
следующее.
Во-первых, регионы и тем более города страны не имели необходимых прав и возможностей для самостоятельной разработки и особенно реализации территориальных планов. Строились лишь планы развития городского хозяйства, планировалась деятельность предприятий и организаций в отраслевом и ведомственном разрезах. Принимаемые плановые документы являлись в большинстве своем не «руководством к действию», не стержнем активной региональной и местной экономической политики, а лишь сводом многочисленных показателей и форм, отражающих ведомственные проработки отдельных направлений развития региона или города. Несмотря на название, комплексный характер плановых документов практически не соблюдался. Еще хуже обстояло дело с выполнением плановых заданий. Реализовывались лишь те из них, которые были ресурсообеспечены и отвечали инициативе ведомств.
Причина этого не только в методологии и организации планирования, но и, главное, в общих условиях функционирования региона в командно-административной системе.
Во-вторых, множество предплановых и плановых
документов регионального уровня оказывались не скоординированы между собой, а нередко просто дублировали друг друга. При этом научно обоснованная концепция развития территории в большинстве регионов и городов не разрабатывалась, что препятствовало построению целенаправленной и стройной системы комплексного регионального развития.
В-третьих, одна из главных причин плановых недоработок состояла в объективном неприятии любых территориальных (местных) инициатив ведомственной структурой народного хозяйства, и переломить эту тенденцию в рамках командноадминистративной системы не удалось.
К негативным аспектам директивного планирования и прогнозирования можно также отнести: чрезмерный бюрократизм в организации и формализм в содержании планирования;
зачастую неоправданный централизм в принятии плановых решений;
дефицит координации хозяйственных звеньев; игнорирование интересов предприятий и территорий, преобладание ведомственного подхода к разработке и реализации планов;
ориентацию на приказные, директивные формы реализации плановых заданий и отсутствие экономического механизма планового регулирования;
формальное использование научно обоснованных принципов и методов планирования и сведение их к принципу «от достигнутого» и к «приростному» методу определения плановых показателей и нормативов.
В общем, сложившаяся система директивного планирования полностью соответствовала идеологии командно-административного управления и хозяйствования. В определенных исторических условиях и определенной направленности директивное планирование оказывалось эффективным. В частности, для него были характерны целостность, целенаправленность, организованность, привязанность к существующим структурным звеньям аппарата управления, благодаря чему директивные планы стали неотъемлемым элементом командно-административной системы. Методология директивного планирования отличалась глубиной проработок и широтой охвата многих аспектов и сторон формирования плановых
документов. Научную и практическую значимость имели такие декларируемые принципы планирования, как вариантность, оптимальность, перспективность, непрерывность, ресурсообеспеченность, комплексность. Использовались научные методы планирования: нормативный, балансовый, программно-целевой, сравнения вариантов, экономико-математические, статистические, игрового имитационного моделирования. Эти и другие позитивные стороны советской плановой системы могли бы быть использованы и в новых условиях переходного периода.
Однако в первое время после начала радикальных экономических реформ любые попытки применения даже отдельных элементов программной, плановой идеологии к формирующейся в России рыночной экономике встречались в «штыки», ибо трактовались как возврат к коммунистическому (социалистическому) прошлому.
Необходимость разработки в современных условиях новой идеологии планирования. Крушение методологии и практики систем жесткого директивного планирования в условиях так называемого реального социализма, стремительно развивающиеся процессы глобализации и обострение международной конкуренции, усиливающаяся практически во всех странах ориентация на рыночные механизмы саморегулирования, стремление продвинуться в решении классических социальных проблем обострили внимание ученых и политиков к проблеме планирования.
В сентябре 1992 г. в городе Палермо по инициативе ЮНЕСКО и других организаций была проведена Всемирная конференция по планологии. Многими участниками конференции планология трактовалась как единая трансдисциплина, интегрирующая концепции, теории, научные подходы макроэкономического планирования, социального проектирования, планирования операций и решений и др.
На этой конференции подчеркивалось, что разрушение центрально управляемой экономики не означает абсолютного отрицания планирующей роли государства. Меняется лишь характер институциональной организации планирования, так как потребность в контроле и мониторинге социальноэкономических и иных процессов, необходимость в предвидении усиливается.
Возникает настоятельная необходимость создания новой идеологии, новой философии, новой парадигмы
планирования [12]. Что принципиально нового, радикального видится в содержании планирования? В чем его суть?
Выделим наиболее важные, на наш взгляд, моменты.
1. Планирование - это все более признаваемая в мире одна из основ принятия политических решений на разных уровнях иерархии, характеризующаяся долгосрочной ориентацией во времени и пространстве.
2. Один из важнейших принципов планирования по-новому - это глубинная комплексность, комплексность разнообразия, многомерная комплексность, связанная с вариативностью социально-экономического развития, с использованием комбинации различных подходов, методов, ориентаций, инструментов, образов, с учетом многообразных факторов и условий.
3. Важнейшие методы нового планирования - это конструирование сценариев «от будущего к настоящему» (а не «от настоящего к будущему», как зачастую делалось прежде) и социальное проектирование, которые обеспечивают долговременные ориентиры и целевые установки.
4. Сверхрациональность нового планирования предполагает отказ от абсолютизации прошлого исторического опыта, от уходящих идей и закономерностей, неадекватных современным требованиям и тенденциям.
5. Одно из требований к новому процессу планирования - это обязательный учет моральных и этических норм, ценностных предпочтений и ориентацией общества. Причем поле выбора ценностных и моральных ориентаций общества может быть структурировано (дифференцировано) в зависимости от «удельного» веса того или иного этического подхода.
6. Концентрация внимания на решающих (критических) звеньях в системе последовательных действий -необходимое условие нового планирования. При этом следует не только найти и выделить критические пункты развития, но и выбрать пусть даже не самые оптимальные,
но самые быстрые, предпочтительные варианты их преодоления.
7. Нынешнее планирование носит преимущественно индикативный,
советующий, характер, дающий возможность властным структурам, хозяйствующим субъектам ориентироваться в происходящих событиях, определять комплекс условий, обеспечивающих достижение целей.
8. Гибкость в выборе разных форм плановых подходов, привязка их к конкретным условиям места и времени -существенная специфика нового планирования. Отличительные признаки и особенности стратегического планирования. К числу сравнительно новых форм (видов) планирования относится стратегическое планирование. В западноевропейских странах интерес к стратегическому планированию со стороны государственных и местных органов власти проявился с середины 1980-х годов, а в США методы стратегического планирования стали использоваться с начала 1970-х годов [13-16].
В отличие от стран Запада, стратегическое планирование в России начало формироваться как институт с конца 1990-х годов, причем в условиях пограничного состояния порядка и хаоса, сложного взаимодействия старого и нового, постоянного поиска нетрадиционных для нашей страны методов и подходов для разрешения противоречий [17-22]. Только в 1997 г. был разработан первый в России городской стратегический план - Стратегический план Санкт-Петербурга [23]. В ходе этой работы сформировалась методика, которая затем развивалась и применялась в десятках городов. Стратегический план Санкт-Петербурга получил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты РФ к началу подобных разработок [см., например: 24; 25].
Становится все более очевидной неэффективность разработки серьезных мер, направленных на улучшение дел в экономике, социальной сфере, без видения перспектив хотя бы на 10-15 лет.
Стратегия в нашем понимании - это обобщенная, устойчивая схема (модель) активных действий, необходимых для достижения поставленных перспективных целей на основе выбранных критериев и эффективного использования ресурсов.
Стратегическому планированию присущи те же характеристики, что и новому планированию в целом.
Вместе с тем стратегия - это специфический вид планирования, который выделяется рядом особенностей. Выделим наиболее важные из них.
Стратегическое планирование в пространственном измерении ориентируется преимущественно на региональный и локальный уровни, ибо территориальные сообщества представляют собой определенные экономикокультурные, исторические и пространственно-географические целостности с общими структурными связями, а в организации и реализации стратегических планов, в выполнении поставленных задач решающая роль принадлежит как местным органам власти, так и местному населению.
Кроме того, поле политического и экономического риска на региональном и локальном уровнях значительно меньше, чем на национальном, а непредсказуемые последствия принимаемых решений могут быть не столь разрушительными по своим масштабам.
Рисковость - важнейшая черта стратегического планирования. В условиях неопределенности будущего социально-экономического и политического развития планирование стратегического решения неизбежно окажется рисковым. Необходимо в связи с этим разработать новое понимание и новые эвристические подходы к неопределенности, выбрать новые прогностические процедуры, уменьшающие неопределенность.
Стратегия развития территорий - это современный тип так называемого развивающего планирования, ориентированного на приоритетное использование внутренних материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов и потенций, наращивание конкурентных преимуществ территорий, на повышение их привлекательности для инвесторов, фирм, организаций, населения.
Стратегическое планирование есть функция главного
направления
(пути) желаемого будущего развития объекта. Если долгосрочное планирование есть функция времени, то стратегическое планирование - это вектор движения к созданному заранее образу будущего, это линия (не обязательно прямая) поведения, обеспечивающая наиболее эффективное достижение цели.
В частности, стратегическое планирование на городском уровне следует рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах: а) как процесс и б) как деятельность. Стратегическое планирование - это процесс, в котором город как целостная система позиционирует себя по отношению к другим городам, создает образ своего будущего и разрабатывает необходимые действия для его достижения. Этот образ будущего определяет главные целевые установки, основные направления движения и дает импульс, энергию этому движению.
Стратегическое планирование одновременно выступает как практическая деятельность, связанная с разработкой стратегических решений по развитию отдельных сфер и объектов прогнозирования, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе. Результатом этой деятельности является стратегический план, который представляет собой сложный по структуре документ, интегрирующий в некое согласованное целое взаимообусловленные общий замысел, миссию, главные цели развития, внутренние ресурсы, методы, способы и организационные действия, обеспечивающие достижение желаемых рубежей и целей и продвижение в избранном направлении.
В связи с выявлением стратегического направления развития территории большое значение приобретает установление ее миссии (предназначения, призвания) или, иначе,
стратегического статуса будущего развития.
Например, миссия Екатеринбурга в обозримой перспективе видится в превращении его в многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого становится научно-производственно-финансовоинформационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в
глобальную экономику, встроить в новейшие национальные и региональные процессы и создать комфортную среду для обитания (жизнедеятельности) его жителей.
Удачная формулировка миссии очень индивидуальна и подходит только тому городу, для которого она разработана. Миссия города - это своеобразная форма «ответа» каждого города (территории вообще) на «вызовы» общества (мезосистем, внешней среды), инициирующая выполнение тех или иных базовых функций с учетом его роли в локальном, региональном, национальном и глобальном пространстве развития. Именно «вызовы», имеющие корни во внешней (по отношению к городу) многоуровневой среде, являются побудительной силой динамичного развития города.
Один из принципов стратегического планирования - это ориентация на достижение принципиальных (узловых, ключевых) целевых установок, от которых зависит выживание и развитие планируемого объекта. Поэтому требуется постановка научно обоснованных ясных целей (этапов), а также определение временных рамок их достижения.
В частности, главная стратегическая цель развития Екатеринбурга - обеспечить достаточно высокое качество жизни для нынешних и будущих поколений горожан и его дальнейшее устойчивое повышение на основе эффективного использования внутренних ресурсов, развития многофункциональности города, интегрированного в региональную, российскую (национальную) и мировую экономику.
Конечным результатом стратегического планирования развития территорий является достижение именно социальных целей, заключающихся в повышении качества жизни населения, живущего на данной территории.
Миссия и важнейшие цели развития территории образуют стратегическое видение, позволяющее в максимально сжатой форме определить, какой территория (город, регион) может стать в окружающем мире на определенном этапе
эволюции.
Учитывая особенности современного этапа развития страны, да и нынешний уровень отечественной научной мысли, стратегические планы территорий по своей форме и содержанию не могут быть строго категоричными. Они в значительной мере являются условными. Тем не менее стратегические планы развития территорий должны быть научно обоснованными. Это означает, что, во-первых, они должны опираться на определенные теоретические посылки и закономерности, на постулирование тех или иных условий. Во-вторых, стратегии должны быть реалистичными, правдоподобными, т.е. не должно быть двусмысленности в понятиях, используемых для предвидения, по отношению ко времени или временному интервалу, к которому относится стратегия, а исходная информация должна быть достоверной.
В-третьих, на уровне стратегии прогнозируемые события, процессы не характеризуются в точной количественной форме. Могут даваться лишь приблизительные количественные границы развития социальноэкономических и иных тенденций, закономерности их протекания, тем более, что многообразные характеристики человеческого поведения и многие элементы качества жизни не поддаются строгой формализации.
В-четвертых, стратегическое планирование территорий - это во многом искусство, ибо оно включает в себя и элемент творчества, сочетает проницательность и интуицию с глубоким анализом реальных процессов, предполагает выбор между необходимостью и случайностью, рациональностью и иррациональностью.
В-пятых, стратегические планы и стратегические решения инерционны по своей сути, что не позволяет сразу после принятия решений радикально их менять.
В-шестых, методические приемы, процедуры, ход рассуждений, как в целом и сама стратегия, должны быть проверены экспертами, поняты другими людьми, а не только
самими разработчиками.
Стратегический план территории, характеризующийся
демократической открытостью, должен пройти через «сито»
коллективных диалоговых процессов и взаимодействий,
через свободный выбор различных групп населения.
Поэтому стратегия - это общественный контракт
(соглашение, договор), базирующийся на новых формах
коммуникативности, партнерства основных акторов
развития - государственных органов, органов местного
самоуправления, хозяйственных субъектов, наиболее
влиятельных учреждений, организаций, объединений,
общественности, групп населения.
Основу реализации стратегического плана составляют стратегические проекты. В частности, в стратегическом плане Екатеринбурга выделено 8 стратегических направлений, которые определяют векторы развития отдельных сфер или подсистем города, 27 стратегических программ, представляющих систему взаимоувязанных мер, направленных на решение социальных, экономических и иных проблем, и более 100 стратегических проектов [25; 26].
Если стратегический план дает научное обоснование направлений деятельности, то именно система стратегических проектов призвана реализовать их на практике.
Каждый проект представляет собой совокупность конкретных мероприятий, обеспеченных ресурсами (в том числе финансовыми) и призванных решать какой-то частный или локальный вопрос. Достаточно дробное деление проектов позволяет повысить их управляемость и реализуемость стратегии в целом.
В заключение следует подчеркнуть, что решающая роль в разработке и реализации стратегических планов территорий принадлежит органам государственной власти, органам местного самоуправления, первым руководителям (должностным лицам) соответствующих территорий. В ст.
17 нового
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) среди полномочий органов местного самоуправления в п.
6 выделено «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования».
Для того чтобы стратегические планы развития территорий стали действенным инструментом принятия долговременных решений, требуется в первую очередь политическая воля органов региональной и местной власти.
Литература
1. Юровский Л.Н. К проблеме плана и равновесия в советской хозяйственной системе // Вестник финансов. 1926. № 12.
2. Преображенский Е.А. Новая экономика. М., 1926.
3. Кондратьев Н.Д. План и предвидение // Вопросы экономики. 1992. № 3, 4.
4. Каким быть плану: дискуссии 20-х годов. Л.:
Лениздат, 1989.
5.Хайек Ф.А. Дорога к рабству. М.: Экономика, 1992.
6. Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М.: Прогресс, 1969.
7. Ольсевич Ю. Системы сбалансированности: план или рынок? // Экономические науки. 1991. № 4.
8. Павленко В.Ф. Территориальное планирование в СССР. М.: Экономика, 1975.
9. Павленко В.Ф. Планирование территориального развития (территориальный аспект планирования). М.: Экономика, 1984.
10. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. 2-е изд. М.: Экономика, 1978.
11. Минакир П.А. Синтез отраслевых и территориальных плановых решений. М.: Наука, 1988.
12. Вид Л.Б., Иванов Е.А. Новая философия планирования. М.: Экономика, 1990.
13. Местные власти и рыночная экономика. Уроки западноевропейского опыта. СПб.: Институт Евроград, 1996.
14. Социально ориентированное местное управление: Опыт городов Германии для России. СПб.: Наука, 1999.
15. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Зарубежный опыт
стратегического планирования городов // Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы
реализации: Тез. докл. и сообщ. межрегион.
науч.-практ. семинара. Екатеринбург, 6-7 апреля 2000 г. Екатеринбург, 2000.
16. Стратегическое планирование экономического
развития: 35 лет канадского опыта. СПб.: МЦСЭП
«Леонтьевский центр», 2004.
17. Сурнина Н.М. Методы стратегического анализа и планирования на национальном и корпоративном уровнях (исследование конкретных ситуаций). Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2004.
18. Территориальное стратегическое планирование на принципах широкого общественного участия. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр», 2000. Вып. № 1.
19. Территориальное стратегическое планирование:
первые уроки российской практики. СПб.: МЦСЭП
«Леонтьевский центр». 2002. Вып. № 2.
20. Территориальное стратегическое планирование: Практ. пособие. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр». 2003. Вып. № 3.
21. Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России. СПб.: МЦСЭП «Леонтьевский центр», 2003.
22. Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Стратегическое территориальное планирование в современной России: состояние, проблемы и первоочередные задачи научного обеспечения. СПб.: ИРЭ РАН, 2000.
23. Стратегический план Санкт-Петербурга. СПб., 1998.
24. Бакланов П.Я., Романов М.Т. и др. Приморский край: основные положения концепции и стратегического развития. Владивосток: ТИГ ДВО РАН, 2000.
25. Стратегия развития крупнейшего города: взгляд в будущее. Екатеринбург: ГИПП «Уральский рабочий», 2003.
26. Аннотации стратегических проектов. 3-е изд. Екатеринбург: Изд-во АМБ, 2003.
•к •к •к •к •к
