CC BY
460
АЛГОРИТМ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ: МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ И РЕШЕНИЯ
Е.В. КАРПОВ, глава г. Магнитогорска
Рассмотрены особенности процесса стратегического планирования развития территорий - городов и регионов. Особое внимание уделено составлению алгоритма стратегического планирования как основы всего процесса планирования территориального развития на долгосрочную перспективу. Проведен критический анализ существующих методических подходов к стратегическому планированию территориального развития, и предложен свой вариант алгоритма стратегического планирования.
Ключевые слова: стратегическое планирование, планирование территориального развития, долгосрочная перспектива.
В настоящее время необходимость стратегического планирования территориального развития является общепризнанной. В большинстве субъектов РФ и во многих муниципальных образованиях стратегические планы уже разработаны и реализуются. Сформирован пакет стратегических документов федерального уровня: Концепция долгосрочного развития РФ до 2020 года, Бюджетная стратегия РФ до 2023 года, Энергетическая стратегия РФ до 2030 года, Транспортная стратегия РФ до 2030 года, Стратегия регионального развития РФ. В частности, Концепция долгосрочного развития РФ предусматривает достижение страной к 2020 г. уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. Достижение данной цели основано на переходе страны на инновационно ориентированный вариант экономического развития. В территориальном развитии Концепция опирается на сеть «полюсов роста», призванных стать катализаторами экономического роста и социального развития российских регионов
и РФ в целом. Безусловно, что достижение столь масштабных целей невозможно без согласованного стратегического планирования на всей территории России, на всех уровнях управления, в том числе на уровне отдельных городов. Именно города, как показывает мировой опыт, способны наиболее эффективно выполнять роль «точек» и «полюсов роста», объединяя экономическое пространство страны, обеспечивая предпосылки повышения уровня и качества жизни граждан.
Однако при реализации на практике задачи подготовки и реализации стратегического плана развития территории (города или региона) встает проблема выбора методологического инструментария, оптимального для конкретной территории. В этом отношении многообразие различных методических подходов приводит к необходимости сопоставления последних для выбора оптимального варианта, учитывающего особенности конкретной территории.
В рамках методологии стратегического планирования значительное внимание уделяется организации работы по созданию стратегического плана территориального развития как четкой системы, логический центр которой образует последовательность этапов и организационно-управленческих действий, направленных на подготовку стратегического документа. Выбор оптимального алгоритма организации и выполнения стратегического планирования следует считать одним из ключевых факторов, поскольку от него зависит не только эффективность процесса планирования, но и успех реализации принятых документов. Исправление ошибок, допущенных на этапе уточнения алгоритма, будет стоить тем дороже, чем позже эти ошибки будут выявлены. Данная проблема широко освещена в литературе, посвященной процессу стратегического планирования, к примеру, оригинальный вариант алгоритма стратегического пла-
нирования приводится в работах Б. С. Жихаревича, Н. Ю. Власовой, И. Д. Тургель, К. Н. Знаменской, В. Е. Рохчина и других авторов1.
Мы придерживаемся следующего определения понятия: алгоритм — это однозначно, доступно и кратко формализованная последовательность действий или операций, направленных на получение определенного результата за конечное число шагов. Данная трактовка является общепринятой и просматривается у большинства авторов, как российских, так и зарубежных (Д. Кнут, А. Колмагоров, А. Марков, Н. Угринович и др.).
В рамках данного исследования мы стремились дать ответы на следующие вопросы: во-первых, выявить основные блоки алгоритма территориального стратегического планирования, во-вторых, сравнить методические подходы к стратегическому планированию в городе, в-третьих, выработать свой вариант алгоритма, учитывающего, как накопленный опыт, так и требования времени.
Независимо от сферы применения управленческий алгоритм должен соответствовать следующим принципам:
• детерминированность, т. е. четкость и определенность трактовки каждого шага алгоритма;
• понятность, т. е. доступность для различных исполнителей;
• завершаемость, конечность процедуры;
• массовость, т. е. возможность ретрансляции алгоритма на различные процессы. Наряду с этими принципами построение алгоритма стратегического планирования социально-экономического развития требует соблюдения специфических принципов, главными из которых, по мнению К. Н. Знаменской и В. Е. Рохчина [6], считаются принципы целенаправленности, социальности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов, легитимности, демократичности, профессионализма, принципа «первого руководителя».
Как следует из сущности и основных принци-
1 См. Жихаревич Б. С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. — Спб.: Наука, 1995; Жихаревич Б. С., Лимонов Л. Принципы разработки и мониторинга стратегического плана Санкт-Петербурга. //Евроград. 1998. № 10. — С. 36—42; Власова Н. Ю. Структурная модернизация экономики крупнейших городов России. — Екатерибург. Из-во УрГЭУ. 1999; Тургель И. Д. Моноспециализированный город: теория и практика стратегического управления социально-экономическим развитием. — Екатеринбург. Изд-во УрГГА. 2001; Знаменская К. Н., Рохчин В. Е. Проблемы научного обеспечения стратегического планирования развития муниципальных образований. - СПб. Изд-во РНЦ МС. 2000.
пов формирования концепции перспективного комплексного социально-экономического развития города, обоснование стратегических целей и механизмов их достижения предполагает выполнение целого ряда работ прогнозно-аналитического характера. В связи с этим Б. С. Жихаревичем были сформулированы некоторые принципиальные положения, которые следует учесть при организации исследований по формированию концепции [5].
Во-первых, главным целевым ориентиром всех работ в области стратегического планирования комплексного городского развития является повышение качества жизни населения до уровня, нижняя граница которого определяется системой государственных социальных стандартов.
Во-вторых, при разработке стратегических целей развития и механизма их реализации следует ориентироваться на эффективное использование городского социально-экономического потенциала.
В-третьих, результативность прогнозно-аналитических работ в значительной мере определяется наличием полной и достоверной информации о внутренних закономерностях развития города, факторов местного и внешнего характера, определяющих в совокупности своей исходную социально-экономическую ситуацию, сложившуюся в городе к началу работ в сфере стратегического планирования его развития.
Соответственно, по мнению Б. С. Жихаревича, схема построения стратегического плана городского развития должна выглядеть следующим образом (рис. 1).
Сильными сторонами данного алгоритма являются наличие анализа стартовых позиций по секторам экономики и взаимосвязь стратегических приоритетов с приоритетами секторов и оперативными целями планирования городского развития. В качестве слабых сторон можно назвать акцент только на SWOT-анализе как инструменте анализа стартовых позиций и отсутствие этапов воплощения стратегического плана в программные документы (реализация стратегического плана) и контроля (мониторинга).
Е. В. Рохчиным и К. Н. Знаменской была предложена следующая укрупненная принципиальная схема, характеризующая технологическую последовательность проведения прогнозно-аналитических работ по формированию концепции (рис. 2) [7].
В блоках 1, 2 и 3 производится комплекс аналитических работ, в рамках которых осуществляется изучение генезиса и анализ внутренних закономерностей формирования города, анализ влияния
Рис. 1. Алгоритм стратегического планирования (по Б. С. Жихаревичу)
внутренних и внешних факторов на стратегическое развитие города.
В блоке 4 осуществляется интегральная оценка исходной социально-экономической ситуации для формирования стратегических целей и обоснования стратегического выбора города.
В блоке 6 осуществляется определение стратегических целей социального развития, основой разработки которых выступают, во-первых, система государственных стандартов качества жизни (блок 5 схемы); во-вторых, результаты интегральной оценки (блок 4 схемы).
В блоке 7 осуществляется обоснование его нового стратегического выбора.
Блок 8 связан с формированием стратегических целей экономического характера. И здесь возникает проблема выбора главной цели. К. Н. Знаменская и В. Е. Рохчин называют в качестве главной цели показатель, характеризующий прогнозируемое превышение расходной части перспективного финансового баланса над доходной, которая определяется в результате генетического прогноза.
Рис. 2. Принципиальная схема проведения прогнозно-аналитических работ в стратегическом планировании (по Е. В. Рохчину и К. Н. Знаменской)
Сильными сторонами данного алгоритма являются наличие системного, разностороннего анализа стартовых позиций города и взаимосвязь стратегического выбора со стандартами качества жизни населения города. Недостатком алгоритма можно считать отсутствие проработанного механизма реализации и контроля за исполнением плана.
По мнению Б. С. Жихаревича и Е. В. Рохчина, К. Н. Знаменской, в качестве основных участников, организаторов и исполнителей стратегического планирования априори должны выступать органы местного самоуправления. Отличием методики А. Е. Балабанова от указанных является расширительная трактовка участников стратегического планирования на муниципальном уровне [2]. Конечно, ядром процесса стратегического планирования являются органы муниципального управления. Их задача — профессиональная соорганизация разных представлений и имеющихся ресурсов для наиболее эффективного обеспечения воспроизводства и развития жизнедеятельности города. Ни жители, ни субъекты других типов деятельности не
могут делать эту работу столь же целенаправленно и профессионально.
Однако А. Е. Балабанов считает необходимым и немаловажным привлечение непрофессиональных участников к планированию социально-экономического развития города (рис. 3). Так, в качестве участников процесса он называет:
1 — высшее руководство представительного и исполнительного органов муниципального управления; внешние консультанты и разработчики; авторитетные представители местных сообществ; в том числе: 1) организаторы выражения интересов, ориентаций и потребностей жителей; специалисты — аналитики и исследователи; 2) независимые консультанты, эксперты, аналитики;
2 — горожане;
3 — разные субъекты деятельности: деловой, хозяйственной, общественной; работники и подразделения органов муниципального управления; горожане и их объединения;
4 — исполнительные органы муниципального управления, субъекты деловой и хозяйственной деятельности, горожане и их объединения; консультанты и эксперты, привлекаемые к реализации программ, проектов и планов;
5 — руководство представительного и исполнительного органов муниципального управления, специалисты — аналитики и исследователи; горожане и их объединения.
В качестве достоинства алгоритма можно назвать вовлечение населения в процесс стратегиро-вания, взаимосвязь со стандартами качества жизни и городской политикой. В качестве недостатков — отсутствие взаимосвязи с оперативным планированием в виде программ, условность контроля (он носит только общественный характер).
В. Н. Виноградов и О. В. Эрлих [3] также указывают на необходимость участия расширенного круга лиц в разработке стратегического плана. Кроме того, сам алгоритм разработки плана они увязывают с алгоритмом социального проектирования, позволяющего целенаправленно использовать процесс разработки стратегического плана как процесс формирования гражданского сообщества жителей города.
В результате такого дополнения город будет иметь не только документ, раскрывающий перспективы его развития, но и сообщество горожан, связывающих перспективы своей жизни с выполнением этого плана, городские органы власти, профессионально и открыто обсуждающие свои действия с горожанами, инициативную молодежь. Алгоритм выглядит следующим образом.
Рис. 3. Алгоритм стратегического планирования (по А. Е. Балабанову)
Подготовительный этап. Процесс социального проектирования В. Н. Виноградов рекомендует начинать с диагностики сформированности мотивов руководства отдельных муниципальных образований к перспективам развития своего города и готовности руководителя к принятию на себя ответственности за стратегическое развитие города.
Первый этап. Вовлечение широких слоев населения города в процесс стратегического планирования путем информирования населения о целях и методах стратегического планирования в СМИ, через систему образования, через систему специально создаваемого для этой цели гражданского образования горожан. По завершении данной информационной кампании проводится мониторинг, позволяющий выявить социальный потенциал развития города.
Второй этап. Организуется консолидация различных групп населения в процессе совместной работы по определению модели «качество жизни» в городе.
Аналитико-проектная группа, обобщив все результаты работы жителей над моделью «качество
СО
Подготовительный этап:
информирование руководителей МО о методике планирования
Проведение мониторинга мнения населения
со Создание модели «качества жизни» города
1
со Разработка жителями критериев анализа существующего положения в городе
СО 1
SWOT анализ
СО
со со
Формирование стратегических целей и целевых программ города
Создание системы гражданских инициатив
Оформление стратегического плана и создание концептуальной модели социального проектирования
Рис. 4. Алгоритм стратегического планирования и социального проектирования (по В.Н. Виноградову и О.В. Эрлих)
жизни» в городе, проводит широкомасштабную работу по ее коррекции, принятию на личностном уровне, презентации.
Третий этап. На основе желаемой модели «качества жизни» жителя города разрабатываются критерии анализа существующего положения в городе по структурным характеристикам, составляющим данное качество жизни. Аналогично составляется ранжированный, по мнению горожан, перечень сильных сторон жизни в городе. На основе этой работы составляется итоговый документ — SWOT-анализ социальной ситуации в городе.
Четвертый этап. Осуществляется работа с различными группами горожан по выработке осознанных и согласованных направлений стратегического развития региона. После обсуждения, коррекции, согласования и дополнения 4—7 направлений стратегического развития города становятся основой социального заказа жителей по развитию города к системе управления.
Пятый этап. На основе согласованного и принятого на четвертом этапе социального заказа населения управленческий аппарат города формулирует стратегические цели развития города и
разрабатывает под каждую из них целевые программы их реализации.
Шестой этап. На данном этапе создается и реализуется специальная образовательная программа по гражданскому образованию для населения, стимулирующая к созданию собственных стратегических инициатив по их реализации. Данные социальные инициативы выступают как адресное наполнение «снизу» целевых программ развития города конкретными мероприятиями.
Седьмой этап. На этом этапе аналитико-проектная группа проводит обобщение всех материалов, созданных на предыдущих этапах, в согласованный жителями и системой управления «Стратегический план развития города».
Стратегический план в этом случае содержит в своей структуре систему наиболее важных для развития города социальных инициатив и систему их организационной, финансовой, информационной поддержки со стороны администрации города (рис. 4).
В качестве достоинств алгоритма можно указать на взаимосвязь плана с социальной моделью проектирования местного сообщества, в качестве недостатков — отсутствие системы реализации и контроля плана.
Л. Н. Еремеевой, Н. В. Чельцовой и Н. Н. Казю-ковой [3, с. 88] был предложен следующий алгоритм разработки стратегического плана социально-экономического развития (рис. 5). Процесс планирования включает следующие стадии:
• организация работы;
• разработка собственно программы;
• рассмотрение, обсуждение, в том числе общественное, утверждение и опубликование в местной печати;
• реализация;
• мониторинг.
Организационная стадия разработки плана начинается с принятия на уровне исполнительной и представительной власти города решения, адекватного поставленным целям и задачам, и создания соответствующей организационной структуры — Совета по разработке плана. Данный Совет должен быть, прежде всего, основным гене-
ратором идей, кроме того, на него должны быть возложены организационные и координирующие функции.
Для разработки собственно плана Советом необходимо создание команды исполнителей, состав которой должен определяться исходя из поставленных целей и задач, в соответствии с техническим заданием и координационным планом. Эту команду целесообразно формировать в основном из работников соответствующих структурных подразделений администрации города.
Рассмотрение плана целесообразно начинать с представления общественности стратегических целей социально-экономического развития города. При возникновении в процессе разработки плана спорных принципиальных вопросов следует для их решения привлекать заинтересованную общественность.
Подготовленный план рассматривается на совместном заседании Совета и городской Думы. Основные его положения публикуются в печати для обсуждения населением. После внесения необходимых уточнений и дополнений план утверждается городской Думой и мэром.
Реализация плана предполагает:
Определение генеральной цели и задач стратегического развития
Организация работы: формирование Совета при администрации МО, команды
исполнителей
Разработка плана социально-экономического развития
Анализ географического и социально-экономического положения города
Оценка ресурсного
потенциала и определение роли города
Выявление проблем в развитии города и определение приоритетов в их решении
Разработка эстраполяционного прогноза
Разработка концепции стратегических направлений развития города
Разработка программных мероприятий по достижению поставленных целей и задач
1 1 1 1
Разработка Определение Ресурсное Прогнозная оцен-
инвестицион- механизма реа- обеспечение ка эффективно-
ных проектов лизации плана плана сти плана
Распределение функций по реализации плана
Рассмотрение, обсуждение, в том числе общественное, утверждение и опубликование в местной печати
Реализация стратегического плана
Мониторинг реализации стратегического плана
Рис. 5. Алгоритм разработки стратегического плана городского развития (по Л. Н. Еремеевой, Н. В. Чильцовой, Н. Н. Казюковой)
1) создание организационных структур по реализации с определением форм участия администрации города, предприятий, организаций, учреждений, функций, ответственности, форм оплаты и т. д.;
2) выбор и поддержку инвестиционных проектов, способствующих решению намеченных в плане проблем;
3) определение последовательности выполнения мероприятий;
4) финансовое обеспечение, условия предоставления и возврата финансовых ресурсов;
5) информационное обеспечение;
6) кадровое обеспечение.
Целесообразно ежеквартальное рассмотрение на Совете информации о ходе реализации плана, воплощения инвестиционных проектов, выделения и расходования финансовых ресурсов, направленных на выполнение плана с целью внесения необходимых корректив в процесс реализации плана и осуществления контроля за деятельностью ответственных исполнителей.
Сильной стороной представленного алгоритма является комплексность анализа стартовых пози-
Создание рабочей группы по разработке стратегического плана развития города
Г
Оценка исходной ситуации
Определение приоритетных проблем
Формулирование миссии, целей и задач
Разработка стратегии
Утверждение стратегии
Федеральные программы развития отраслей, территорий
Региональные программы развития отраслей, территорий
Стратегический план развития города
Реализация
Мониторинг
Корректировка
Рис. 6. Схема стратегического планирования (Е. Г. Анимица и др.)
ций, слабой стороной — отсутствие взаимосвязи со стандартами качества жизни населения, невовлечение населения в процесс стратегирования.
В рамках разработки стратегического плана Екатеринбурга была предложена следующая схема разработки стратегического плана (рис. 6) [1].
Алгоритм стратегического планирования города здесь представлен следующим образом:
• оценка исходной ситуации;
• определение проблем;
• формулирование миссии, целей и задач;
• разработка и утверждение стратегического плана, включающего выявление основных стратегических направлений и определение программ;
• реализация и мониторинг;
• корректировка программ.
Для организации работ по стратегическому планированию автором предложено создание рабочей группы, руководителем которой является глава муниципального образования (или глава местной администрации). Помимо главы, действующего на основании устава муниципального образования, в рабочей группе принимают участие представительный орган города, состоящий из комитетов, общественных советов, экспертных советов, исполнительный орган, состоящий из целевых,
функциональных и обеспечивающих подразделений и общественных советов, а также местное сообщество в лице граждан, коммерческих и некоммерческих организаций.
Достоинствами данного алгоритма является хорошо проработанный механизм реализации и контроля стратегического плана, взаимосвязь с программными документами более высокого уровня и нормативами МО и привлечение местного сообщества в качестве участников рабочей группы. В качестве недостатков можно указать на отсутствие взаимосвязи стратегического и финансового планирования и этапа воплощения плана в набор социально-экономических программ городского развития.
Итак, сравнение предложенных различными авторами и научными школами алгоритмов показывает, что хотя, по сути, они близки между собой, но все же отличаются внутренним содержанием, качеством основных этапов составления, принятия и реализации стратегического плана.
Все авторы предлагают алгоритм, в котором в той или иной форме присутствуют следующие этапы:
• организационно-подготовительный этап;
• этап сбора информации и анализа стартовых условий развития города;
• этап стратегического выбора и формирования целей стратегического развития города;
• этап разработки стратегического плана;
• этап утверждения стратегического плана;
• этап реализации и мониторинга стратегического плана.
Однако методики имеют свои особенности содержания. Так, Б. Жихаревич делает акцент на этапе анализа и указывает на необходимость применения модели М. Портера при использовании SWOT-
РБгионАльнАя экономикА: теория и практика зз
анализа, т. е. стратегическое планирование должно осуществляться изначально по ключевым секторам экономики. Е. В. Рохчин и К. Н. Знаменская, как и А. Е. Балабанов, указывают на необходимость учета государственных и муниципальных стандартов качества жизни на этапе анализа и формирования стратегического выбора. В. Н. Виноградов, наоборот, предлагает самостоятельно разработать модель «качества жизни» города. Следует отметить, что большинство авторов указывают на расширительную трактовку участников стратегического планирования. Помимо руководителей органов местного самоуправления, специалистов, аналитиков авторы рекомендуют вовлечение широких слоев населения города. По мнению В. Н. Виноградова и А. Е. Балабанова, необходимо проведение опросов, информационных компаний в СМИ для жителей города. Кроме того, участие населения возможно не только на этапе выявления потребностей и анализа стартовых позиций, но и на этапе реализации и мониторинга стратегического плана. На это указывают Л. Н. Еремеева, А. Е. Балабанов,
М. А. Чернецкий. В табл. 1 выделены сильные и слабые стороны рассмотренных методологических подходов.
Итак, по результатам анализа можно выявить определенные критерии, которые, на наш взгляд, необходимо учитывать при разработке алгоритма стратегического планирования:
• социальная направленность стратегического плана, взаимосвязь с социальной программой городского развития;
• привлечение в стратегическому планированию стейкхолдеров, в том числе членов местного сообщества;
• проработанность механизма реализации и контроля стратегического плана;
• взаимосвязь стратегического плана МО с программными документами регионального и федерального уровней;
• взаимосвязь стратегического плана с городской социально-экономической политикой;
• интеграция стратегического плана и среднесрочного финансового планирования.
Сравнительная характеристика сильных и слабых сторон различных метод стратегического планирования
Таблица 1
Авторы алгоритмов стратегического планирования Сильные стороны алгоритмов Слабые стороны алгоритмов
Б. С. Жихаревич Анализ стартовых позиций дается по секторам экономики, взаимосвязь стратегических приоритетов с приоритетами секторов и оперативными целями Узкий набор инструментов планирования (акцент только на методике SWOT-анализа), в алгоритме отсутствует этап контроля и мониторинга
К. Н. Знаменская, В. Е. Рохчин Стратегические цели опираются на программные документы более высокого уровня (стандарты качества жизни). Системный анализ стартовых позиций города Отсутствие механизма контроля реализации плана
А. Е. Балабанов Стратегические цели опираются на программные документы более высокого уровня (стандарты качества жизни). Взаимосвязь стратегического плана с местной социально-экономической политикой. Расширенный состав участников планирования Отсутствие взаимосвязи с оперативным уровнем планирования, нет этапа разработки программ. Контроль носит общественный характер, но не профессиональный
М. А. Чернецкий Хорошо проработанный механизм реализации и контроля плана. Взаимосвязь с программными документами более высокого уровня и нормативами МО. Привлечение местного сообщества в качестве участников рабочей группы Отсутствие взаимосвязи стратегического и финансового планирования. Отсутствие этапа разработки оперативных планов и программ
В. Н. Виноградов, О. В. Эрлих Стратегические цели опираются на программные документы социального характера (разработка модели качества жизни). Взаимосвязь стратегического плана с моделью социального проектирования местного сообщества Отсутствие механизма контроля и мониторинга плана. В качестве основных участников выступают жители, т. е. неспециалисты. Узкий набор инструментов анализа стартовых позиций (указан только SWOT-анализ)
Л. Н. Еремеева, Н. В. Чильцова, Н. Н. Казюкова Наличие подготовительного этапа планирования. Комплексность анализа стартовых позиций Отсутствие взаимосвязи с программными документами более высокого уровня. Узкая направленность программных мероприятий — инвестиционные проекты. Местное сообщество привлекается только на этапе обсуждения и согласования плана
Таблица 2
Сравнительная характеристика различных методик стратегического планирования
Авторы алгоритмов стратегического планирования Социальная направленность алгоритма Расширенный состав участников планирования Наличие этапа реализации и мониторинга плана Взаимосвязь с региональными и федеральными стратегическими документами Взаимосвязь с городской социально-экономической политикой Интеграция стратегического и финансового планирования
Б. С. Жихаревич +
К. Н. Знаменская, В. Е. Рохчин +/- Отсутствует механизм контроля +
А. Е. Балабанов + + + +
М. А. Чернецкий + + +
В. Н. Виноградов, О. В. Эрлих + + +/- Отсутствует механизм контроля
Л. Н. Еремеева, Н. В. Чильцова, Н. Н. Казюкова +
Сравнительная характеристика различных методик стратегического планирования приведена в табл. 2.
Рассмотрение методик стратегического планирования было бы неполным без анализа опыта зарубежных стран. Изначально концепция стратегического планирования родилась из теории стратегического маркетинга городов. Авторами, внесшими наибольший вклад в развитие этой теории, можно считать М. Портера, Б. Эриксона, М. Роберстона, И. Бегга, П. Кресла и Б. Сингха, В. Ф. Левера, Дж. ван дер Борга, И. Брамезза. В разных городах стратегические документы имеют несколько различающиеся названия («стратегия экономического развития», «экономическая стра-
Определение необходимости стратегического планирования
Извещение городских жителей о решении начать процесс стратегического планирования
Разработка структуры процесса стратегического планирования (определение методики, основных процедур, создание рабочей
группы)
Формулировка «фундамента» (миссии и целей)
Исследование внешней среды, изучение полученных результатов, подготовка отчетов
Утверждение окончательного плана местными властями и публикация плана
Реализация плана, разработка системы мониторинга
Рис. 7. Обобщенная методика стратегического планирования зарубежных городов
тегия города», «стратегический план», «стратегическая концепция развития», «стратегия развития торговли и промышленности» и т. п.), однако суть их остается одинаковой. Тем не менее единой методики стратегического планирования развития города в зарубежных исследованиях пока что не выработано. Н. Ю. Власова предлагает следующую обобщенную схему, отражающую наиболее общие шаги планирования (рис. 7) [4].
Несмотря на то, что применимость зарубежного опыта в ряде случаев ограничена, тем не менее ряд элементов стратегического планирования можно успешно использовать в российских условиях. Во-первых, стратегическое планирование было нацелено на выживаемость города, во многом связываемую с экономической реструктуризацией. Многие города за рубежом в начале процесса реструктуризации обладали достаточно схожей с российскими городами структурой экономики. В них также наблюдалась концентрация тяжелой промышленности (особенно устаревших отраслей первичного и вторичного секторов экономики). В этих городах, как и в сегодняшних российских, была недостаточно развита транспортная, инженерная инфраструктура, сфера услуг. Во-вторых, стратегический план города в большинстве случаев органически вписывается в планы развития окружающей территории. В данном контексте города рассматривались как
I
л я
0 &
1
л -
=
Е? а Я
Э
^
и &
2
л а я о н о
'ч
о
с
точки экономического роста, развитие которых позволило бы распространить экономические импульсы на окружающую территорию. Многие региональные центры определялись как ключевые полюсы развития. Таким образом, взаимоотношения центр—периферия также принимались во внимание, что является актуальным и для наших городов и регионов.
Таким образом, можно говорить о высоком уровне преемственности и применимости зарубежных разработок в области стратегического планирования к российским условиям.
Однако основное отличие методик стратегического планирования российских городов от западных аналогов заключается в том, что для переходного периода, переживаемого в данный момент, характерна незавершенность рыночного реформирования ряда отраслей, необходимость развития и совершенствования нормативной базы и организационной структуры. Поэтому, кроме традиционных мер и этапов, в стратегические планы российских городов входят разделы, посвященные формированию в городе благоприятного хозяйственного и инвестиционного климатов, а также реформированию городских общественных
служб, повышению эффективности бюджетных расходов, т. е. те направления, по которым в западных стратегических планах уже достигнуты определенные результаты. Эти направления не являются ключевыми для западных методик, в то время как для российских условий неучет этих направлений может пагубно сказаться на развитии города.
Итак, мы можем предложить следующий алгоритм разработки стратегического плана (рис. 8).
В рамках 1-го этапа разрабатывается концепция видения социально-экономического развития города, в которой должны быть определены основные ориентиры и приоритеты развития города как социального комплекса на долгосрочную перспективу. В рамках данного этапа проводится детальный анализ стартовых позиций города, в том числе анализ ресурсного потенциала, анализ социально-экономического развития территории в привязке с анализом развития области, региона, анализ стандартов качества жизни населения, анализ роли, места и эффективности градостроительного предприятия в развитии города, анализ внутренних факторов развития города (географических, экономических, социальных, политических, информационных, юридических), анализ
Рис. 8. Алгоритм разработки и реализации стратегического плана (авторский вариант)
внешних условий (конкурентоспособность города в регионе, факторы привлекательности города), анализ принципов руководства городом, культуры и традиций населения. Результатом данного этапа является формулировка миссии города.
Для формулировки стратегической цели развития города необходимо провести мониторинг мнения населения и анализ социально-экономических условий хозяйствования города.
Следующим этапом является формулировка генеральной цели и задач развития города, т. е. осуществляется процесс планирования различных сфер социально-экономического развития, формулируются сценарии развития города (оптимистический, пессимистический, нормальный). Далее осуществляется выбор сценария развития и стратегических приоритетов.
Планирование проводится в различных срезах: стратегическом, среднесрочном и оперативном. На каждом из этих срезов обязательным этапом является планирование финансовой составляющей реализации социально-экономического плана.
Далее необходимо приступить к организационному этапу: определению рабочей группы, ответственных за разработку плана лиц. По мнению автора, для разработки стратегического плана необходимо привлекать не только специалистов и руководителей органов местного самоуправления, но и граждан, а также представителей ключевых направлений бизнеса.
Разрабатывается комплекс целевых программ по отдельным направлениям стратегического развития. После утверждения проекта начинается исполнение стратегического плана.
Основными инструментами контроля за реализацией плана является мониторинг общественного мнения, анализ выполнения плановых показателей, заложенных в программах и планах оперативных мероприятий, а также корректировка программных документов.
Спецификой предложенного алгоритма является следующее:
1) разделение и интеграция стратегического, среднесрочного и оперативного планирования в рамках единой концепции;
2) взаимоувязка стратегического планирования с финансовым. Причем, если многими авторами указывался элемент финансового планирования только на оперативном уровне (как одна из программ), то мы указываем на необходимость среднесрочного планирования (на 3 года). В современных реалиях переход на
среднесрочное планирование и бюджетирование, нацеленное на результат, является залогом более эффективного социально-экономического планирования городского развития, в том числе и реализации городских программ в рамках стратегического плана; 3) взаимосвязь среднесрочного планирования и городской социально-экономической политики. Именно в среднесрочном плане, разработанном на основании стратегического, должны быть заложены основные направления, которые будут затем раскрыты в рамках городской политики. Финансовые основы городской политики также взаимосвязаны со среднесрочным финансовым планом. В заключение хочется заметить, что предложенный подход нашел свое практическое воплощение в рамках разработки стратегического плана развития г. Магнитогорска. Так как работа над стратегическими документами была инициирована только в 2007 г., ряд этапов, указанных в приведенном алгоритме, все еще проходит свою апробацию,
а, следовательно, неизбежна корректировка и доработка теоретической схемы в соответствии с требованиями, возникающими в ходе практической реализации стратегических документов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Анимица Е. Г., Бочко С. В., Высокинский А. Г., Силин Я. П., Чернецкий А. М. Концептуальные основы стратегического плана развития города Екатеринбурга. — Екатеринбург: Издательство АМБ. 2002.
2. Балабанов А. Е. Муниципальные стратегии — сделано в России. — М.: Аспект Пресс. 2004.
3. Виноградов В. Н., Эрлих О. В. Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации). Научно-методическое пособие. — СПб: Леонтьевский центр. 2001.
4. Власова Н. Стратегическое планирование городского развития: теория и практика. Управленческое консультирование. 1999. № 3.
5. Жихаревич Б. С. Десять лет городским стратегиям в России. URL: http://www. rusrev. org/content/review/ default. asp?shmode=8&ida=1198&ids=125 (проверено 15.02.2009).
б. Знаменская К. Н., Рохчин В. Е. Проблемы научного обеспечения стратегического планирования развития муниципальных образований. — СПб. Изд-во РНЦ МС. 2000.
7. Рохчин В. Е., Знаменская К. Н. Проблемы научного обеспечения стратегического планирования развития муниципальных образований. — СПб. Изд-во РНЦ МС. 2000.
