CC BY
66
УДК 347.97/99:347.63
Н. В. Бугель, Н. А. Игошин
Стратегическое планирование как средство совершенствования деятельности правоохранительных органов (методологический аспект)
В статье рассматриваются вопросы, раскрывающие сущность процесса стратегического планирования как основного источника резервов в период сокращения финансирования правоохранительной деятельности. Предпринята попытка вычленить наиболее значимые с точки зрения науки управления этапы процесса планирования при управлении сложными социальными системами.
The article is about the issues that reveal the essence of the strategic planning process as the main source of reserves during the reduction of law enforcement funding. The authors have attempted to identify the most important from the point of view of management science in the planning process in the management of complex social systems.
Ключевые слова: управление, проектирование, планирование организация деятельности.
Key words: management, designing, planning, activities organization.
Деятельность органов государства при осуществлении своих функций весьма многогранна. В этой связи следует отметить, что наша страна в настоящее время находится в условиях жесткой системы санкций, которые объективно сказываются на состоянии экономики, жизнедеятельности людей, государства и общества в целом. Они воспринимаются некоторыми в качестве катастрофы. Однако, нам представляется, что кризис экономического, финансового, политического и иного характера, хотя и сущностным образом влияет на систему социальных и экономических отношений, тем не менее не является системным. В свою очередь, практика общественного развития доказывает, что по мере обострения отношений возникает потребность повышения уровня стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государствен-
© Бугель Н. В., Игошин Н. А., 2016
ной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования, т. е. обеспечения диалектического единства и полного взаимодействия организационного, экономического, правового и иных начал. Сегодня «стратегия» является одним из часто упоминаемых понятий среди ученых и практиков, особенно занимающихся вопросами науки управления. Однако до настоящего времени общепризнанного определения этого термина не существует.
Под стратегией в контексте исследуемой проблематики мы понимаем совокупность перспективно значимых целей, определяющих текущие задачи организации, в том числе технологического, материального, кадрового и иного свойства, реализация которых направлена на достижения стратегической цели. Иначе говоря, это деятельность по формированию перспективных целей и мер по их достижению. Следовательно, стратегическое планирование -это сознательный процесс по определению стратегических целей посредством использования методологических и собственно практических алгоритмов, раскрывающих обоснование и порядок деятельности в пространстве и времени. В настоящее время принят Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», он устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации. При этом отмечается, что стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Стратегическое планирование осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований. Закон регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального
21
управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. В п. 4 ст. 1 рассматриваемого закона значится, что в части стратегического планирования в сферах обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности настоящий федеральный закон применяется с учетом законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в этих сферах.
Особенность стратегического планирования в правоохранительной сфере состоит в том, что она является одной из основных систем государства по обеспечению законности и правопорядка в нашей стране. Планирование в сфере борьбы с преступностью, как нам видится, должно быть частью социального планирования, поскольку такой подход способен обеспечить комплексность решения тех или иных вопросов и проблем. Последние следует рассматривать прежде всего как отклонения от нормального функционирования, т. е. несоответствие заданным параметрам.
При этом следует заметить, что стратегическое планирование как базовое начало должно подкрепляться системой организационных, материальных и иных аспектов деятельного характера. Важно отметить и то, что задачи, стоящие перед правоохранительными органами, носят взаимосвязанное свойство и могут быть решены только совместными целенаправленными усилиями различных государственных, и не только, структур.
Считаем, что обеспечение эффективного решение задач по обеспечению прав и законных интересов граждан, а также борьбе с преступностью, возможно только при использовании программно-целевого подхода, ибо он наиболее перспективен при решении таких крупномасштабных проблем. Разумеется, что обеспечение его результативности будет достигаться только при условии учета специфики правоохранительных органов, которая, как нам видится, по своей сути является не только правовой, но и политической, так как затрагивает интересы многих людей. Следовательно, процессы, происходящие в сложной социальной системе, охарактеризовывать в однозначных критериях было бы неправильно. Мало того, в силу ранее указанных обстоятельств, а также ограниченных материальных возможностей, назрела необходимость более рационально использовать имеющиеся ресурсы и тем самым реально обеспечить достижение приоритетных целей при решении задач в правоохранительной сфере. Важно и то, что именно стратегическое планирование как раз и позволяет обеспечить диалектический учет приоритета в условиях ограниченных возможностей имеющихся ресурсов.
Анализ ныне существующей практики по осуществлению стратегического планирования в правоохранительной системе свидетельствует о недостаточно объективном, полном и всестороннем прогнозировании процессов в социальной системе (за исключением криминологических), не просматривается четкая связь между планированием и ресурсным обеспечением, преобладает ориентация на отдельные функции, а не на достижение перспективных целей, слабо используются научные методы прогнозирования, особенно математического моделирования социальных процессов.
Значимость стратегического планирования состоит в том, что оно обеспечивает эффективность планирования в целом. Одновременно с этим, оно должно учитывать специфику деятельности, по сути, политическое смысловое содержание, затрагивающее интересы многих людей. Разумеется, оценивать многосложные социальные процессы деятельности чисто механически, в количественном выражении недопустимо.
Задача стратегического планирования состоит в том, чтобы предоставить лицу, принимающему решения, набор альтернативных подходов, представляющих собой оптимальное сочетание целеполагания и механизма достижения обозначенных целей. Считаем, что главная проблема в нынешних условиях состоит в выборе тех альтернатив, которые способны обеспечить наибольший эффект для общества и государства в условиях ограничения финансов, кадров, технической оснащенности и т. д. При этом принципиально значимо выделить типовые подходы по стадиям и методологии осуществления стратегического планирования. Вначале позволим себе выделить основные этапы разработки стратегических планов: концептуальные положения деятельности; состояние и перспективы функционирования организации; основные направления деятельности по достижению заявленных целей. К их числу в сфере функционирования правоохранительной системы можно отнести: повышение уровня защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны общественного порядка и общественной безопасности; снижение уровня преступности и ее негативных последствий; формирование более совершенной системы социальной антикриминальной профилактики; повышение роли законодательства и исполнительной власти в укреплении порядка и законности; совершенствование координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью и правонарушениями; повышение доверия населения к правоохранительным органам и другие.
Организация и последовательность разработки стратегических планов определяется собственно методологией по формированию целей, определению перечня мероприятий, распределения элементов последних по исполни-
23
телям с оценкой требуемого результата, а также анализу потребностей материально-финансовых ресурсов. Среди имеющихся сложностей одной из центральных является процесс целеполагания, поскольку он определяет содержание деятельности и объективированность в понимании сегодняшнего и завтрашнего. Очень важно при обосновании стратегических целей обеспечить их взаимодополняемость и соподчинение подцелей, т. е. ранжирование. После их уточнения и определения предпочтительности разрабатывается структура плана и технико-экономическое обоснование предполагаемых мероприятий. Это значит, что для каждого мероприятия следует разрабатывать сквозной план его проведения, исходя из его конечной цели, этапов и сроков реализации, исполнителей, сил и средств, источников и порядка финансирования и т. д. Такой подход вполне оправдан, ибо большинство как крупных, так и менее крупных проблем могут быть решены посредством усилий различных институтов и иных субъектов отношений.
Практика свидетельствует, что содержание плана может быть весьма объемным, а взаимосвязь мероприятий сложно осознаваемой, в связи с чем следует определить критерии их взаимосвязи.
Вопрос о показателях планов, программ является одним из самых значимых и производным от нормирования труда, времени и средств для проведения тех или иных видов деятельности, т. е. надо располагать и использовать методологию оценки стоимости мероприятий по элементам. Разумеется, что система показателей как с качественной, так и количественной стороны постоянно совершенствуется. Однако есть требования общего характера, имеющие абсолютную значимость и затрагивающие как планирование, так и критерии оценочного характера. Они определяются диалектикой планирования как связи сознательного и целенаправленного, определяющего отношения настоящего и будущего. Нам представляется, что система показателей должна в полной мере отражать цели и задачи плана в виде количественных измерителей и качественных характеристик мероприятий. Здесь уместно подчеркнуть разницу в показателях функционально-отраслевого и проблемного планирования, поскольку последнее предполагает необходимость более комплексного использования различных сил и средств. Далее показатели плана должны охватывать не только объем заданий, но и обоснования. В качестве последнего - соответствие имеющимся показателям статистики. Это не значит, что статистика не должна давать право производить различные расчеты и группировку показателей, но следует помнить, что в их соотношении статистика шире. Нам видится, что показатели стратегических планов - это совокупность количественных и качественных характеристик,
24
определяющих их эффективность. В связи с изложенным возникает вопрос о соотношении показателя и критерия. В данном случае критерий мы рассматриваем как мерило оценки, отражающей целевую установку, а показатель -как содержание критерия.
Разработка стратегического плана это сложный и многоаспектный процесс, состоящий из определенных этапов и стадий, отражённых на приведённом рисунке. В цивилистической литературе данному вопросу уделено много внимания и имеются различные подходы по их классификации. Мы считаем целесообразным выделить и охарактеризовать наиболее важные из них.
На первом этапе формируются творческие коллективы, готовятся календарные графики разработки планов. Но самое главное на рассматриваемом этапе - это предварительное накопление информации и ее анализ. Следовательно, это самый продолжительный период по времени. Основное содержание работы - это сбор, учет, обработка, систематизация и анализ информации значимой для планирования. Характерно, что информация является не только основой для формирования системы мер по определению дальнейшей деятельности, но и средством для выявления проблематики.
Второй этап разработки стратегического плана призван собственно обеспечить аналитическую функцию. На указанном этапе анализируются и обобщаются имеющиеся материалы, осуществляется опрос путем анкетирования, интервьюирования или тестирования, а также используются активные формы сбора и анализа информации - эксперимент. Он позволяет обеспечить более объективное представление о качествах и свойствах объектов в смоделированных ситуациях. Проведение анализа всегда связано с необходимостью прогностической оценки внутренних состояний и внешней стороны функционирования. Практика свидетельствует, что точность прогноза исключительно зависит от времени прогнозирования, достоверности имеющейся информации, а также от объекта и масштабности решаемых задач.
На третьем этапе - исполнительном - проектируются собственно меры, которые определяются на основе имеющихся результатов исследований, обобщения собранных материалов. Как правило, к решению задач на этом этапе привлекаются те лица, которые проводили анализ. Вместе с тем с учетом сложности разрабатываемых мер могут привлекаться дополнительные силы. Как ранее отмечалось, может разрабатываться альтернативный план с учетом различий в прогнозах. Такой подход позволяет посредством конструктивного обсуждения выработать оптимальный вариант. Вариантность определяется также с учетом ресурсов, степени новизны и масштабности решаемых задач и т. д.
Заключительный четвёртый этап подготовки стратегического плана имеет своей целью ликвидацию разногласий между заинтересованными субъектами отношений, т. е. он состоит в изучении, согласовании и визировании проекта, а также его дальнейшей доработке. В последующем после внесения корректировок, обсуждений он направляется на утверждение.
26
Таким образом, методология стратегического планирования основывается на использовании соответствующих принципов и методов управления, которые тесно связаны между собой, где принципы - это основополагающие начала методов, они определяют логику их выбора. В свою очередь, выбор метода связан с имеющимися задачами и возникающими проблемами в социальных отношениях, проявляясь во всестороннем анализе взаимосвязанных факторов, выбором путей решения, расчетом необходимых затрат, согласованием проекта, разработкой собственно плана и т. д. Представляется, что при условии научно обоснованного стратегического планирования появляются возможности задействовать значительные резервы, повышающие уровень деятельности правоохранительных органов России.
Список литературы
1. Бугель Н.В., Игошин Н.А. Правовой прогресс в системе отношений // Роль образования в формировании экономической, социальной и правовой культуры: сб. науч. тр. Комитет по науке и высш. шк. Правительства Санкт-Петербурга. - 2014. -С. 268-270.
2. Бугель Н.В., Игошин Н.А., Булавчик В.Г. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под общ. ред. В.А. Кудина. - СПб., 2012.
3. Игошин Н.А., Булавчик В.Г., Грищенко Т.А. Основы управления в органах внутренних дел: слов. понятий и терминов / под общ. ред. Н.В. Бугеля. - СПб., 2010.
4. Франчук В.И. Основы общей теории социального управления: учеб. - М.: Изд-во Ин-та организационных систем, 2004.
