CC BY
28
В.А. ХОЛОПОВ
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ТЕРРИТОРИИ*
«Стратешя-2020» - политическая концепция, в которой сконцентрированы общие представления правящей элиты о целях и приоритетах проводимой государственной политики на ближайшие 12 лет. Долгосрочная стратегия должна обладать мощным инновационным потенциалом и вести к улучшению качества жизни людей, масштабным инвестициям в человеческий капитал. В центре внимания стратегического развития - человек, проживающий на конкретной территории. Представляется, что в реализации этой стратегии особая ответственность возлагается на местное самоуправление - самую близкую к населению власть.
Согласно Конституции РФ, система местного самоуправления призвана «обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения», к которым в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся и вопросы социально-экономического развития городов и поселений. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности. Одной из таких форм стало территориальное стратегическое планирование, получившее широкое распространение в развитых странах еще с 80-х годов ХХ в.
*
Статья подготовлена в рамках проекта, поддержанного РГНФ № 08-03-
14065г.
В России по мере становления местного самоуправления и в ходе рыночных реформ у местных властей и городских сообществ появилась возможность перехода от административного иерархического планирования к стратегическому планированию.
Первым в России стал Стратегический план развития Санкт-Петербурга, нацеленный на повышение конкурентоспособности города, разработанный на новых принципах с участием общественности; он был принят в конце 1997 г. и получил широкую известность, стимулировав многие города и субъекты Российской Федерации к началу подобных разработок. Эта деятельность особенно активизировалась с 1999 г. благодаря поддержке ряда проектов Фондом «Евразия», Фондом Сороса, программой ЕС «Тасис» и др. Сейчас, по некоторым оценкам, уже около 15% городов России имеют или разрабатывают документы, определяющие перспективы развития города. Кстати, сегодня города, занимая менее 2% территории Российской Федерации, концентрируют почти три четверти основных производственных фондов, кадрового и хозяйственного потенциала страны.
В настоящее время города свободны в выборе приоритетных направлений своего развития, обусловленных объективными требованиями рынка. Наибольшую актуальность для городского развития в России имеют следующие проблемы:
■ формирование экологически устойчивых условий жизни в городах;
■ совершенствование городской среды жизнедеятельности населения;
■ наращивание экономического потенциала территории;
■ участие населения в управлении городами;
■ развитие механизма партнерства в процессе разработки и реализации стратегических документов;
■ укрепление экономических основ для реализации полномочий городских органов власти.
Россия активно интегрируется в мировую практику устойчивого развития территорий. В рамках отечественной нормативно-правовой базы по данному вопросу прежде всего следует отметить утвержденную Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому раз-
витию», в которой принципы устойчивого развития провозглашены в качестве государственной политики.
Градостроительный кодекс Российской Федерации (7 мая 1998 г., № 73-Ф3) детально прописывал полномочия всех уровней власти, в том числе и органов местного самоуправления, по обеспечению градостроительного развития.
Земельный кодекс Российской Федерации (25 октября 2001 г., № 137-ФЗ), разрешивший частную собственность на землю поселений, также дал сильнейший толчок к развитию рыночных механизмов по развитию территории городов.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» закрепил в числе вопросов местного значения поселения (в том числе - городского округа и городского поселения) вопросы его территориального планирования и развития.
Процессом стратегического планирования управляют органы местного самоуправления. Как правило, возглавляет процесс местная администрация. Именно здесь сосредоточены основные методические и координационные функции, поэтому эффективность стратегического процесса будет в значительной мере определяться качеством работы администрации и набором применяемых ею подходов.
Основные требования предъявляются:
- к набору функций, которые реализует администрация;
- к распределению функций по структурным подразделениям;
- к принципам управления стратегическим развитием;
- к принципам финансирования программ стратегического развития;
- к техническому обеспечению работы системы стратегического управления;
- к кадровому обеспечению процесса стратегического развития.
Однако в систему управления стратегическим планированием города входит не только городская администрация.
Кроме органов местного самоуправления в процесс стратегического управления вовлекаются экспертные комиссии, аналитические группы, хозяйственные организации, консалтинговые группы, специализированный координационный совет и т.д.
Не менее важным структурным элементом системы страте -гического управления является местное сообщество, которое, как
представляется, должно быть максимально включено в процесс разработки стратегии развития муниципального образования и контроля за реализацией стратегического плана.
Широкое гражданское участие в стратегическом управлении развитием города стало одним из основных условий эффективного территориального планирования в муниципальном образовании.
Привлечение граждан к вопросам планирования на городском уровне используется муниципальными органами управлении во всем мире, что соответствует тенденции усиления демократизации современного общества и позволяет повысить эффективность общественного и, в том числе, муниципального управления.
Участие общественности и институтов гражданского общества способно обеспечить решение целого ряда задач, которые без привлечения местного сообщества будут для городской власти весьма затруднительными; в первую очередь, речь должна идти об активизации гражданского участия, о повышении гражданской ответственности за состояние и развитие города, правильном определении социального запроса и его учете в процессе стратегического планирования, об учете приоритетов гражданского общества, использовании интеллектуального потенциала и идей жителей муниципального образования, о формировании у населения чувства причастности к определению стратегии развития города, повышении доверия к городской власти, формировании благоприятного социально-психологического климата в обществе.
Пока еще небольшой опыт стратегического управления устойчивым развитием в России характеризуется, в основном, следующими проблемами:
■ документы стратегического управления значительно отличаются друг от друга как по структуре, так и по содержанию; при этом авторы вкладывают разный смысл в идентичные или близкие понятия;
■ многие документы, характеризующие стратегическое устойчивое развитие городов, по существу, таковыми не являются, ибо не ориентированы на адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды и не выделяют стратегические ориентиры (факторы конкурентоспособности) развития города;
■ большая часть документов рассчитана на короткий срок (35 лет) - скорее речь идет о тактике, нежели о стратегии развития муниципального образования;
■ предложения по стратегическому развитию городов не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовые условия и исходные предпосылки, внешние факторы их перспективного социально-экономического развития;
■ концепции стратегического развития городов не имеют четкой системы количественно определенных целей их перспективного социально-экономического развития;
■ стратегический выбор города носит, как правило (в тех случаях, когда он вообще разработан), волюнтаристский характер, не ориентирован на достижение стратегических целей устойчивого развития, не является результатом сравнения различных альтернативных вариантов на основе системы разработанных критериев, условий и ограничений;
■ как правило, отсутствуют предложение и анализ возможных сценариев, вариантов развития - в зависимости от тех или иных условий. Если и намечен ряд (два-четыре) сценариев, то выбор одного из них практически не обосновывается;
■ документы стратегического развития городов редко в развернутом виде представляют изложение намеченных к реализации местных политик в различных сферах экономики и жизнеобеспечения территории (за исключением городов - лидеров стратегического управления);
■ концепции стратегического развития регионов - субъектов РФ редко увязываются с аналогичными документами, разрабатываемыми на городском уровне, не содержат «муниципального среза»;
■ документы, содержащие гипотезы стратегического развития городов, как правило, не являются продуктом общественного согласия (исследование показало, что только 4% стратегических планов утверждены субъектами подсистемы городской корпорации);
■ нет четко прописанного механизма реализации, мониторинга и оценки намеченных стратегий развития.
Среди множества проблем, с которыми сталкиваются города, приступающие к реализации стратегических планов, необходимо выделить три основные, решение которых может дать макси-
мальный импульс для развития системы стратегического управления устойчивым развитием.
1. Преодоление понимания реализации стратегического плана развития города исключительно как плана деятельности городской администрации, обособленности власти и разобщенности различных инициатив в городах. Решение этой проблемы может быть достигнуто программой децентрализации управления и внедрением согласительных процедур на основе достижения консенсуса между обществом и властью.
2. Нормативное обеспечение реализации стратегических документов устойчивого городского развития. Процедуры принятия решений, связанных с развитием города, должны быть четко регламентированы для того, чтобы исключить риск излишнего влияния на эти решения политической конъюнктуры и обеспечить преемственность стратегического курса в органах городской власти.
3. Развитие (формирование) институциональной базы для реализации стратегических документов экономического развития. Необходимо, чтобы в городах имелись (были созданы) инфраструктурные организации, которые будут способствовать реализации стратегического плана в рамках единого организационно-институционального каркаса.
Реализация стратегии непрерывного взаимодействия власти и институтов гражданского общества в вопросе территориального развития способствует формированию гражданского общества и укреплению его позиций на местном уровне, формированию благоприятной среды проживания представителей местного сообщества, эффективному развитию всех сфер общественной жизни города, а также развитию экономики города и повышению инвестиционной привлекательности как результата реализации плана стратегического развитии города.
В связи с осознанием значимости стратегического планирования в современных условиях, опираясь на успешный мировой и отечественный опыт, начата разработка стратегического плана развития муниципального образования г. Рязань на 15 лет. Создана рабочая группа, состоящая из депутатов городской думы, руководителей структурных подразделений администрации города, представителей общественных организаций и научного сообщества го-
рода, определены и проанализированы индикаторы социально-экономического развития муниципального образования.
В качестве главных целей стратегического плана рабочей группой определены:
• направления социально-экономического развития города;
• создание общих рамок для совместной работы всех участников социально-экономических процессов по укреплению экономического потенциала и повышению качества жизни;
• стимулирование общественной инициативы в решении вопросов, обеспечивающих развитие города.
В соответствии с мировым и отечественным опытом стратегического планирования намечены следующие этапы работы.
1. Разработка концепции стратегического плана:
^ анализ ресурсов и условий развития (сбор и обработка информации, проведение SWOT-анализа);
^ составление прогноза социально-экономических процессов;
^ формирование концепции развития города (разработка и обсуждение с представителями городских групп и населения сценария развития, разработка перечня целевых программ, составление концепции);
^ обсуждение с представителями городских групп и населения и утверждение концепции.
2. Согласование стратегического плана:
^ разработка целевых программ, реализующих стратегические направления;
^ сведение целевых программ в стратегический план с оценкой затрат, потребностей в привлечении средств и эффекта от реализации;
^ разработка графика выполнения стратегического плана с указанием исполнителей;
^ обсуждение с представителями городских групп и населения и утверждение плана.
3. Реализация и мониторинг стратегического плана:
^ мониторинг внешней среды развития города (изучение ситуации в отраслях и регионах, стратегически важных для города);
^ мониторинг мнения городских групп и населения по вопросу реализации стратегического плана;
^ мониторинг общих результатов реализации стратегического плана (периодическое изучение социально-экономической ситуации в городе с помощью системы индикаторов).
В настоящее время завершается установочный этап разработки. Для проведения независимой экспертной оценки предложенной концепции в Рязани было проведено совещание представителей рабочей группы со специалистами Российской академии политической науки и ГУ - Высшей школы экономики.
На совещании ученые одобрили рязанский подход к планированию, который базируется на применении положительного опыта других российских городов, однако имеется две принципиальные особенности.
Первая особенность - широкое участие рязанской общественности в процессе планирования, которое осуществляется на нескольких уровнях.
Уровень информационного обмена. Для максимального учета и сбалансированности интересов всех групп населения проводится мониторинг мнения жителей о стратегических приоритетах, возможностях и перспективах развития города. Эффективным инструментом организации и проведения такого мониторинга выступает анкетирование горожан.
Основной задачей анкетирования является получение объективной социальной информации. Анкетирование также выступает и как одна из наиболее эффективных форм вовлечения муниципального сообщества в процесс стратегического планирования, предоставляющая значительные возможности для воздействия на общественное мнение и формирования перспективной для развития муниципального образования модели поведения граждан.
При проведении анкетирования в муниципальном образовании г. Рязань было выделено шесть целевых групп, позволяющих достаточно полно задействовать население города в процессе стратегического планирования: молодежь (от 14 до 29 лет), трудоспособное население (от 30 до 55-60 лет), представители малого и среднего бизнеса (ведущие «свое дело» на территории города), инвесторы (представители отечественного и зарубежного бизнеса), руководство области (представители законодательной и исполнительной власти Рязанской области), неработающее население (пенсионеры, безработные).
Молодежь является наиболее активной и мобильной частью населения муниципального образования, деятельность которой будет определять развитие города в будущем. Трудоспособное население - наиболее стабильная группа, как правило, имеющая семью, работу, жилье. Эта группа, обладая значительным жизненным опытом и при этом сохраняя значительный запас сил и возможностей для активной деятельности, определяет развитие города в настоящем. Малый и средний бизнес выступает основой формирования среднего класса - наиболее социально активного и политически стабильного. Именно его представители способны поддержать инициативы городской администрации, обеспечивающие устойчивое социально-экономическое развитие администрации. Инвесторы - это группа, которая во многом определяет экономическое развитие города, расширение и модернизацию его экономической базы, а следовательно, улучшение благосостояния всех его жителей. От руководства области во многом зависит эффективность социально-экономической политики. Пенсионеры и безработные являются наиболее социально незащищенной группой, забота о которой требует максимального внимания администрации города.
Целью проводимого анкетирования выступала проверка готовности граждан к участию в процессе стратегического планирования. Результаты, увы, показали недостаточную осведомленность населения о сущности стратегического планирования и неподготовленность к участию в нем, особенно в группах «молодежь» и «нетрудоспособное население». Результаты анкетирования свидетельствуют о необходимости проведения грамотной информационной политики для улучшения осведомленности граждан по вопросам стратегического планирования, стимулирования участия в вопросах развития города.
Важнейшими задачами информационной политики являются:
■ информирование муниципального сообщества о сути, процессе и результатах стратегического планирования;
■ мотивация населения к выработке новой модели поведения в стратегической перспективе развития города;
■ организация процесса адаптации муниципального сообщества к новым ценностным установкам;
■ выработка и закрепление в поведении горожан новых устойчивых навыков и умений деятельности и взаимодействия;
■ формирование механизма общественного мнения, способного регулировать поведение отдельных горожан.
Анкеты, в которых открыто названы проблемы муниципального образования, предоставляют гражданам возможность ощутить свою значимость, так как ставят их в позицию людей, с которыми советуются по самым важным для города вопросам.
Процесс стратегического планирования направлен на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в принятие решений - а значит, и в их реализацию - широкого круга активных лиц.
Уровень вовлечения позволяет представителям различных групп интересов, а также населения, которые осознали свою заинтересованность в процессе стратегического планирования, оценили его возможности, принять участие непосредственно в разработке стратегических документов.
Экспертный уровень обеспечивает сбалансированность интересов всех акторов, влияющих на развитие муниципального образования: общественности, науки, власти, бизнеса; обусловливает создание структур, задачей которых является экспертиза разрабатываемых специалистами и представителями различных городских групп, а также населением стратегических документов.
Эта задача может быть реализована с помощью создания экспертных советов. Важным итогом поиска форм организации стратегического развития в муниципальном образовании г. Рязань должно стать учреждение некоммерческого партнерства «Совет по реализации социально-экономического развития города». Основные задачи этого органа - разработка формы эффективного взаимодействия субъектов городского развития и вовлечения ресурсов в процессы стратегического развития территории; организация экспертной деятельности, апробация методов работы с партнерами, разработка нормативной базы стратегического планирования, проектирование инновационных идей развития территории.
Задача администрации города заключается в формировании таких условий, при которых каждый член муниципального сообщества будет иметь возможность принять участие в разработке и реализации стратегии развития муниципального образования в том качестве и в той степени, в какой ему это необходимо.
Процесс вовлечения общественности в разработку стратегического плана развития города предусматривает следующие этапы.
Этап разработки. На данном этапе муниципальное сообщество впервые знакомится с принципами и содержанием плана.
Этап включает следующие основные направления.
• Мотивация муниципального сообщества к принятию целей и методов стратегирования и формы стратегического плана: организация информирования общественности об идеях, целях, результатах стратегического планирования в мировой и российской практике, ознакомление с основными понятиями стратегирования. Данные мероприятия позволяют подготовить общественность к осознанному принятию участия в разработке и реализации стратегий развития муниципального образования. В результате формулируется текст преамбулы для будущего стратегического плана.
• Анализ готовности муниципального сообщества к разработке стратегического плана города. Данное направление реализуется посредством выявления социального потенциала развития муниципального образования; позволяет сформировать положительное отношение местного сообщества к своему городу. Результатом должна стать разработка Миссии города.
• Анализ реальных возможностей и ресурсов развития города; осуществляется посредством проведения SWOT-анализа социально-экономического развития муниципального образования. В результате у муниципального сообщества формируется понимание реальных возможностей города, ограниченности его ресурсов и необходимости их концентрации на реализации мероприятий по основным, главным направлениям, которые впоследствии способны дать импульс развития другим сферам жизнедеятельности муниципального образования. Итоговым документом станет «Поле проблем развития города», представленный как SWOT-анализ и иерархия первоочередных проблем.
• Выдвижение социальных инициатив по перспективным направлениям развития города со стороны городской общественности посредством формирования целевых программ по реализации стратегического плана на основе экспертизы предлагаемых проектов и их согласования в рамках одного направления. Данное направление позволяет осуществить вовлечение муниципального сообщества в процесс реализации стратегического плана. Итогом должны стать целевые программы по каждому перспективному направлению стратегического плана.
Этап утверждения стратегического плана осуществляется в процессе рассмотрения и утверждения стратегического плана на собрании представителей городских групп и населения (общественных слушаниях).
Этап реализации стратегического плана предполагает:
- организацию постоянного информирования муниципального сообщества о процессе реализации стратегического плана;
- стимулирование гражданских инициатив по реализации стратегического плана;
- преобразование стратегического плана в соответствии с динамикой внутренней и внешней среды муниципального образования.
Вторая особенность отличий будущего рязанского плана от стратегий, разработанных в ряде городов России, состоит в том, что рабочая группа решила отказаться от проторенного пути: в плане будет отражено не то, что город может получить, а то, что город хочет получить.
По итогам совещания представителей Рабочей группы с учеными Российской академии политической науки и ГУ - Высшей школы экономики была достигнута договоренность о постоянном консультировании на всех этапах разработки стратегического плана, чтобы в дальнейшем использовать рязанские наработки в качестве положительного примера для реализации в других регионах.
Таким образом, главной особенностью процесса разработки стратегического плана муниципального образования г. Рязань выступает стремление максимально задействовать в нем все группы населения города. Это позволит обеспечить взаимодействие всех сил, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие муниципального образования, создаст базу и условия для эффективной совместной деятельности органов власти, общественных организаций, бизнес-структур, представителей общественности, позволит наиболее полно учесть их интересы и максимально эффективно разрешить имеющиеся проблемы.
Процесс стратегического планирования необходимо осуществлять под общим лозунгом: «Партнерство ради развития». Только в этом случае стратегический план будет реально функционирующим документом, определяющим развитие города и регламентирующим деятельность всех городских структур и граждан, его населяющих.
