CC BY
111
роль ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ФОРМИРОВАНИИ СТРАТЕГИИ УСТОЙЧИВОГО
РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
в. а. холопов,
кандидат политических наук, заместитель Главы муниципального образования, председателя Рязанской городской Думы
В период президентской избирательной кампании важным событием, имевшим большой общественно-политический резонанс, стало выступление Президента В. В. Путина на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. В рамках выступления состоялась презентация новой концепции развития государства на долгосрочную перспективу «Стратегия развития России до 2020 года» (далее — «Стратегия-2020»). В дальнейшем на Красноярском экономическом форуме речь В. В. Путина была резюмирована Д. А. Медведевым и выражена в формуле четырех «I»: институты, инфраструктура, инвестиции, инновации. «Стратегия-2020» — политическая концепция, в которой сконцентрированы общие представления правящей элиты о целях и приоритетах проводимой государственной политики на ближайшие 12 лет. «Стратегия-2020», так же, как и «План Путина», — это фундамент для выстраивания диалога между властью и обществом, отношений между элитами центра, регионов и муниципалитетов, когда все уровни власти четко осознают вектор движения и следуют ему.
Детализированная долгосрочная стратегия, рамочно сформулированная руководством страны, должна обладать мощным инновационным потенциалом и вести к улучшению качества жизни людей, масштабным инвестициям в человеческий капитал. В центре внимания стратегического развития — человек, проживающий на конкретной территории. Это императив, который задает федеральный центр и который должны положить в основу своей работы регионы и муниципалитеты. Представляется, что в реализации этой стратегии особая ответственность возлагается на уровень местного самоуправления — местную власть, самую близкую к населению.
В озвученном варианте «Стратегия-2020» содержит ориентиры, которые должны быть детализированы в ходе общественных дискуссий и воплотиться в жизнь в форме конкретных программ стратегического планирования, по которым будут развиваться регионы и муниципальные образования. Таким образом, методика стратегического планирования задана в качестве инструментальной базы для повышения эффективности управления территориями.
Переход к новой системе общественных отношений, экономического и политического устройства страны и связанные с этим процессом преобразования стали базой для становления местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации система местного самоуправления призвана «... обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения», к которым в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся и вопросы социально-экономического развития городов и поселений. Действовавшая ранее система централизованного административного планирования оказалась неспособной эффективно решать задачи, встававшие перед ней в условиях рыночной экономики, и утратила свою актуальность. На смену ей должна была придти новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности интересов и установлении системы партнерства власти, бизнеса и местного сообщества.
В то же время процесс перестройки межбюджетных отношений, экономический и финансовый кризисы усилили потребность местных властей в управлении процессом муниципального развития с
опорой на более эффективное использование имеющегося потенциала и адаптацию к изменениям внешней среды. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности. Одной из таких форм стало территориальное стратегическое планирование, получившее широкое распространение в развитых странах с 1980 гг. Проблемы управления и планирования социально-экономического развития городов и поселений вызывают значительный интерес в обществе, широко рассматриваются в зарубежной и российской экономической литературе.
В России по мере становления местного самоуправления и рыночных реформ у местных властей и городских сообществ возникла потребность и появилась возможность перехода от административного иерархического планирования к стратегическому планированию как одному из наиболее эффективных методов планирования социально-экономического развития поселений, выражающемуся в отказе от директивности в пользу баланса интересов, установлении партнерских отношений властных структур с различными субъектами хозяйствования, населением, позволяющему муниципальным образованиям наилучшим образом адаптироваться к быстроизменяющимся внешним условиям и наиболее эффективно реализовать заложенный в них потенциал.
Первый в России Стратегический план Санкт-Петербурга, нацеленный на повышение конкурентоспособности города и разработанный на новых принципах общественного участия, был принят в конце 1997 г. Он получил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты Российской Федерации к началу подобных разработок. Эта деятельность стала особенно активной с 1999 г благодаря поддержке ряда проектов Фондом Евразия, Фондом Сороса, программой ЕС Тасис и др. Сейчас, по некоторым оценкам, уже около 15 % городов России имеют или разрабатывают те или иные документы, определяющие перспективы развития города.
В настоящее время города свободны в выборе приоритетных направлений своего развития, обусловленных объективными требованиями рынка. При этом наибольшую актуальность для городского развития в России имеют следующие проблемы:
• формирование экологически устойчивых условий жизни в городах;
• совершенствование городской среды жизнедеятельности населения;
• наращивание экономического потенциала территории;
• участие населения в управлении городами;
• развитие механизма партнерства в процессе разработки и реализации стратегических документов;
• укрепление экономических основ для реализации полномочий городских органов власти. До сих пор остаются нерешенными ряд методологических задач, в том числе: обоснование принципов формирования и реализации межсекторного взаимодействия в городской социально-экономической системе; организационно-экономический механизм разработки стратегических документов развития города. Кроме того, для российских городов, использующих методы стратегического управления, все более актуальной становится задача освоения его важнейших инструментов — мониторинга и оценки выполнения стратегических управленческих решений.
Россия активно поддержала мировую установку на устойчивое развитие территорий. В рамках отечественной нормативно-правовой базы по данному вопросу прежде всего следует отметить утвержденную Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» в которой принципы устойчивого развития провозглашены в качестве государственной политики.
«Градостроительный кодекс Российской Федерации» 2 согласно Федеральному закону от 07.05.1998 № 73-Ф3 детально прописывал полномочия всех уровней власти, в том числе и органов местного самоуправления, по обеспечению градостроительного развития. Принятый три года назад «Земельный кодекс Российской Федерации»3 (Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-Ф3), разрешивший частную собственность на землю поселений, в свою очередь также дал сильнейший толчок к совершенствованию рыночных механизмов по развитию территории городов.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» 4 от 06.10.2003 № 131-Ф3 закрепил в числе вопросов местного значения поселения (в том числе — городского округа и городского поселения) вопросы его территориального планирования и развития.
1 Российская газета», № 67, 09.04.1996
2 «Российская газета», № 91, 14.05.1998,
3 «Парламентская газета», № 204-205, 30.10.2001,
4 Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822
Однако проведение реформ в России особенно негативно отразилось именно на социально-экономическом климате и населенных пунктах городского типа. Основной причиной этого явилось отсутствие в городах ресурсов формирования развитой многофункциональной рыночной экономической среды. Как правило, их экономический потенциал составляли крупные промышленные предприятия, и спад производства на этих предприятиях в большинстве случаев привел к росту безработицы, оттоку рабочей силы и дефициту финансовых ресурсов для содержания коммунальной и социальной сфер жизнеобеспечения населения.
Сегодня города, занимая менее 2 % территории Российской Федерации, концентрируют почти три четверти основных производственных фондов, кадрового и хозяйственного потенциала страны. Именно города являются сосредоточием деловой и интеллектуальной активности, они обладают развитой транспортной, телекоммуникационной и финансовой инфраструктурой основными информационными и управленческими ресурсами, концентрируя человеческий и культурный потенциал, все, что составляет фундамент возрождения России.
Основную роль в разработке планов социально-экономического развития играют органы местного самоуправления.
Анализ становления местного самоуправления на современном этапе в России показывает, что в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются:
• отсутствие целостной системы государственного территориального управления;
• слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;
• несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;
• недостаточная подготовленность кадров;
• недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;
• недостаточно рациональная территориальная организация;
• непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.
Для устранения субъективных, краткосрочных причин требуется закрепить соответствующими нормативными актами многоуровневую систему
территориальной организации местной власти, а также определить компетенцию каждого уровня, что позволит сформировать грамотную стратегию развития города.
Подсистема стратегического планирования — основа системы стратегического управления устойчивым развитием социально-экономической системы (СЭС) города. Стратегическое планирование сегодня — это самостоятельное определение субъектами всех подсистем СЭС города единых целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде.
Документальным выражением стратегического планирования городского устойчивого развития является стратегический план. Он должен затрагивать только самое главное для выживания, адаптации и устойчивого развития объекта планирования к конкурентной рыночной среде. Он касается лишь тех отраслей сфер жизни (перспективной городской специализации), которые имеют определяющее значение и могут дать сильный импульс развитию. Предметом стратегического плана является, прежде всего, конкурентоспособность:
• города в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания;
• отдельных сторон и отраслей городского хозяйства и социальной сферы.
Основными элементами, используемыми при
формировании содержания стратегического плана могут быть:
1) современный облик города — модель города в текущий момент времени. Чтобы его выполнить, проводится анализ преимуществ и недостатков как экономики города в целом, так и отдельных секторов, отраслей и подсистем. Основную роль здесь играют муниципальные контрольно-счетные органы, деятельность которых постепенно переходит от чисто контрольной к контрольно-аналитической;
2) перспективный облик города — модель города в будущем как результата стратегического управления устойчивым развитием. Это видение включает в себя ряд элементов — высокий жизненный стандарт, основанный на высокой производительности труда, рост занятости, диверсифицированная экономика, хорошее качество жизни;
3) внутренняя среда города, анализируемая прежде всего как сосредоточение ресурсного потенциала;
4) внешняя среда, характеризуемая через потенциально благоприятные или угрожающие городу тенденции и предпосылки развития;
5) стратегия — система действий по достижению желаемого состояния города в долгосрочной перспективе. Стратегия учитывает имеющийся ресурсный потенциал и существующие предпосылки для его реализации.
Процессом стратегического планирования управляют органы местного самоуправления. Как правило, возглавляет процесс местная администрация. Именно здесь сосредоточены основные методические и координационные функции, поэтому эффективность стратегического процесса будет в значительной мере определяться качеством работы администрации и набором применяемых ею подходов.
Основные требования при этом предъявляются:
• к набору функций, которые реализует администрация;
• распределению функций по структурным подразделениям;
• принципам управления стратегическим развитием;
• принципам финансирования программ стратегического развития;
• техническому обеспечению работы системы стратегического управления;
• кадровому обеспечению процесса стратегического развития.
Построение системы стратегического управления предполагает внесение изменений в структуру и систему управления администрации муниципального образования. Разработка стратегического плана развития требует наличия блоков: информационно-аналитического, финансирования, управления проектами, контроля и экспертизы и блока по связям с общественностью. Для управления стратегическим развитием возможно введение должности заместителя главы администрации по стратегическому управлению. Новая система управления подразумевает внедрение элементов проектного управления и проектного финансирования.
Однако в систему управления стратегическим планированием города входит не только городская администрация. Структурных преобразований в органах местной исполнительной власти недостаточно.
Как правило, характеризуя структуру системы управления стратегическим развитием, в нее включают шесть основных блоков5:
1) политика в сфере управления развитием муниципального образования как совокупность
5 Яковлев О. П, Картаева Е. А., Родина Н. В. Комплексное территориальное развитие и постановка стратегического управления в администрации муниципального образования. Учебно-методическое пособие. — М., 2002.
основных принципов, которыми руководствуется субъект управления в своей деятельности;
2) операторы системы управления муниципальным образованием (субъект управления) — те организации и структуры, которые не только могут влиять на развитие муниципального образования, но и реально занимаются этим, т. е. наделены конкретными функциями и регулярно участвуют в процессе управления развитием муниципального образования, являясь организаторами или исполнителями конкретных задач. Операторы системы управления должны обладать соответствующими знаниями и инструментами стратегического управления, а также быть объединенными эффективной системой взаимодействия;
3) программы комплексного социально-экономического развития;
4) нормативные документы;
5) процедуры и инструменты системы управления;
6) PR-поддержка процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования как один из инструментов, выделение которого в отдельный блок связано с тем, что это инструмент не собственно стратегического управления, а продвижения муниципального образования и его комплексных программ.
Таким образом, кроме органов местного самоуправления в процесс стратегического управления вовлекаются экспертные комиссии, аналитические группы, хозяйственные организации, консалтинговые группы, специализированный координационный совет и т. д.
Не менее важным структурным элементом системы стратегического управления является местное сообщество, которое, как представляется, должно быть максимально включено в процесс разработки стратегии развития муниципального образования и контроля за реализацией стратегического плана.
Широкое гражданское участие в стратегическом управлении развитием города является одним из основных условий эффективного территориального планирования в муниципальном образовании.
Привлечение граждан к вопросам планирования на городском уровне используется муниципальными органами управлении во всем мире, что соответствует тенденции усиления демократизации современного общества и позволяет повысить, как уже было сказано, эффективность общественного и в том числе муниципального, управления.
Участие общественности и институтов гражданского общества способно обеспечить решение
целого ряда задач, которые без привлечения местного сообщества будут для городской власти весьма затруднительными. Так, мы можем говорить об активизации гражданского участия, повышении гражданской ответственности за состояние и развитие города, правильное определение социального запроса и его учет в процессе стратегического планирования, учет приоритетов гражданского общества, об использовании интеллектуального потенциала и идей жителей муниципального образования, формировании у населения чувства причастности к определению стратегии развития города, усилении уверенности граждан в будущем, повышении доверия к городской власти, формировании благоприятного социально-психологического климата в обществе.
В целом следует отметить, что широкое общественное участие в стратегическом развитии города является важнейшим условием достижения запланированных результатов в ходе реализации стратегии развития. Без учета общественного мнения, при отсутствии общественного согласия стратегические инициативы местных органов власти могут остаться нереализованными, а лишь продекларированными.
Игнорирование общественности и отстраненность муниципальной власти от населения могут повлечь за собой трудно исправимые последствия и конфликты. Даже самый удачный стратегический план, не отражая гражданской инициативы, будет выступать как навязанный извне и не найдет поддержки в местном сообществе.
Таким образом, в процессе достижения устойчивого развития муниципального образования каждый человек должен стать не объектом воздействия, а субъектом управления. Это также доказательство необходимости комплексной (субсидиарной) ответственности всего населения города, всех подсистем и элементов городской социально-экономической системы за направление и качество развития. Все это требует усиления роли органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения важнейших потребностей населения, прежде всего в области социальных услуг. Качество жизни каждого гражданина России зависит от того, как ответственно органы местного самоуправления будут исполнять свои функции и использовать имеющиеся у них в распоряжении финансовые и материальные ресурсы.
Первый, достаточно небольшой, опыт стратегического управления устойчивым развитием в России характеризуется следующими тенденциями:
документы стратегического управления значительно отличаются друг от друга как по структуре, так и по содержанию; при этом авторы вкладывают разный смысл в идентичные или близкие понятия;
многие документы, характеризующие стратегическое устойчивое развитие городов, по существу таковыми не являются, ибо не ориентированы на адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды и не выделяют стратегических ориентиров (факторы конкурентоспособности) развития города; большая часть документов рассчитана на такой короткий срок (3—5 лет), что скорее нужно говорить о тактике, нежели о стратегии развития муниципального образования; предложения по стратегическому развитию городов не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов их перспективного социально-экономического развития; концепции стратегического развития городов не имеют четкой системы количественно определенных целей их перспективного социально-экономического развития; стратегический выбор города носит, как правило (в тех случаях, когда он вообще разработан), волюнтаристский характер, не ориентирован на достижение стратегических целей устойчивого развития, не является результатом сравнения различных альтернативных вариантов на основе системы разработанных критериев, условий и ограничений;
как правило, отсутствуют предложение и анализ возможных сценариев, вариантов развития, в зависимости от тех или иных условий. Если и намечен ряд (два—четыре) сценариев, то выбор одного из них практически не обосновывается; документы стратегического развития городов редко в развернутом виде представляют изложения намеченных к реализации местных политик в различных сферах экономики и жизнеобеспечения территории (за исключением городов — лидеров стратегического управления); концепции стратегического развития регионов — субъектов РФ практически повсеместно не увязаны с аналогичными документами, разрабатываемыми на городском уровне, не содержат «муниципального разреза»; документы, содержащие гипотезы стратегического развития городов, как правило, нелегитим-
ны, не являются в действительности продуктом общественного согласия. Исследование показало, что только 4 % стратегических планов утверждены субъектами подсистемы городской корпорации; • нет четко прописанного механизма реализации, мониторинга и оценки намеченных стратегий развития.
Среди множества проблем, с которыми сталкиваются города, приступающие к реализации стратегических планов, необходимо выделить три основных, решение которых может дать максимальный импульс для развития системы стратегического управления устойчивым развитием.
1. Преодоление понимания реализации стратегического плана развития города исключительно как плана деятельности городской администрации, обособленности власти и разобщенности различных инициатив в городах. Решение этой проблемы может быть осуществлено путем децентрализации управления программой и внедрением согласительных процедур, предусматривающих принятие решений на основе достижения консенсуса между обществом и властью.
2. Нормативное обеспечение реализации стратегических документов устойчивого городского развития. Процедуры принятия решений, связанных с осуществлением мер по развитию города, должны быть четко регламентированы, для того чтобы исключить риск излишнего влияния на эти решения политической конъюнктуры и обеспечить преемственность стратегического курса в органах городской власти.
3. Развитие (формирование) институциональной базы для реализации стратегических документов экономического развития. Необходимо, чтобы в городах имелись (были созданы) инфраструктурные организации, которые будут способствовать реализации стратегического плана в рамках единого организационно-институционального каркаса.
Реализация стратегии непрерывного взаимодействия власти и институтов гражданского общества в вопросе территориального развития способствует формированию гражданского общества и укреплению его позиций на местном уровне, формированию благоприятной среды проживания представителей местного сообщества, эффективному развитию всех сфер общественной жизни города, а также развитию экономики города и повышению инвестиционной привлекательности как результата реализации плана стратегического развитии города.
ЛИТЕРАТУРА
1. «Парламентская газета», № 204-205, 30.10.2001.
2. «Российская газета», № 67, 09.04. 1996.
3. Российская газета», № 91, 14.05. 1998.
4. «Собрание законодательства», РФ. 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
5. Яковлев О. П., Картаева Е. А, Родина Н. В. Комплексное территориальное развитие и постановка стратегического управления в администрации муниципального образования. Учебно-методическое пособие. — М., 2002.
Подписка
на электронную версию
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
eLIBRARy.RU
