CC BY
87
ТЕМА НОМЕРА: ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ И ПРИОРИТЕТЫ
Стратегическое и территориальное планирование как базовый инструмент управления региональным развитием
В материале рассматриваются направления экономической политики, обеспечивающие эффективное развитие субъектов Российской Федерации; подчёркивается, что стратегическое планирование является основополагающим элементом управления региональным развитием.
Рассмотрен проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации, разработанный Министерством регионального развития Российской А.П. Викторов
Федерации.
Ключевые слова: управление экономическими процессами, стратегическое планирование, региональное развитие, инновационные технологии, модернизация, инфраструктура.
Российская Федерация самая большая по территории и одна из самых многонациональных стран. Это предопределяет необходимость особого подхода, как к развитию территорий каждого типа из существующих в нашей стране, так и к системе управления данными территориями и экономическими процессами, проходящими в них.
Пространственная организация страны должна способствовать ускоренному социально-экономическому развитию Российской Федерации, которое неразрывно связано с развитием её регионов.
Необходимо чёткое понимание того, как и по каким направлениям будут развиваться все территории нашей страны, какая транспортная, энергетическая, социальная инфраструктура необходима для обслуживания территорий, как должна выглядеть система расселения и куда следует ориентировать внутренние и внешние миграционные потоки. В этой связи одним из инструментов управления региональным развитием является стратегическое планирование.
© Викторов А.П., 2011
13
Стратегическое и территориальное планирование...
В настоящее время в Российской Федерации ещё окончательно законодательно не закреплена единая система государственного стратегического планирования, а правовая основа для формирования единой системы стратегического планирования регионального развития только формируется. (Несмотря на то, что проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразвития России, был рассмотрен и согласован Минрегионом России ещё в 2009 году).
С принятием Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Концепция 2020) начался переход от практики нескоординированной разработки планов развития страны и её регионов к единой в организационно-правовом, информационном и методическом отношениях системе разработки документов стратегического планирования Российской Федерации и её регионов.
В качестве одного из принципов, заложенных в Концепции 2020, является скоординированность принятия на федеральном, региональном и местном уровнях мер по созданию условий для развития отраслей экономики и социальной сферы и формированию центров опережающего экономического роста с учётом конкурентных преимуществ каждого региона.
В развитие положений Концепции 2020 Минрегионом России подготовлен проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (далее — проект Концепции) включает три основных направления совершенствования региональной политики: совершенствование системы стратегического планирования регионального развития; совершенствование налогово-бюджетных инструментов региональной политики; развитие федеративных отношений и местного самоуправления. При этом основные направления в представленном проекте Концепции должны быть реализованы до 2012 года.
Принимая во внимание, что государственное управление приобретает всё более системный, прогнозируемый и стратегический характер, Минрегионом России принято решение о доработке проекта Концепции с учётом актуализации и расширения ранее предложенных направлений реализации государственной региональной политики, предусмотрев период её реализации до 2020 года.
Минрегион России предлагает отразить в проекте Концепции следующие вопросы:
• Определить направления совершенствования региональной политики с учётом конкурентных преимуществ и недостатков развития регионов Российской Федерации.
14
Стратегическое и территориальное планирование...
• Определить основные направления совершенствования федерального законодательства в области регулирования регионального развития страны, в том числе возможные поправки в Бюджетном и Налоговом кодексах Российской Федерации, а также меры по развитию политического и бюджетного федерализма.
• Определить чёткие и прозрачные принципы перераспределения полномочий между всеми уровнями власти, отразить необходимость создания системы мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти по исполнению переданных полномочий.
• Выделить направление, связанное с поддержкой территорий с особыми условиями хозяйствования.
• Отразить важную роль вовлечения в процессы, связанные с региональным развитием Российской Федерации, общественных организаций и объединений, научных кругов, бизнес-сообществ.
• Предусмотреть в Концепции с учётом многонационального состава России необходимость определения государственной политики в области национальных отношений, особенно для тех субъектов Российской Федерации, где межэтнические и межконфессиональные конфликты приводят к нестабильной социально-экономической и политической ситуации, провоцируют риски возникновения угрозы безопасности и здоровью граждан России.
• Отразить необходимость управления процессами трудовой миграции населения, одновременно учитывая важность поддержания либо восстановления оптимального этноде-мографического баланса макрорегионов Российской Федерации.
• Сформулировать федеральную политику в области процессов урбанизации, в том числе роста крупных агломераций.
Концепция должна стать основой для разрабатываемой Минре-гионом России государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения».
В целях обеспечения синергетического эффекта от сложения и взаимодополнения природно-ресурсного и производственного потенциалов субъектов Российской Федерации Минрегионом России будет продолжена разработка стратегий социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов).
Основным назначением разработки данных стратегий является детализация на уровне (в масштабе) федерального округа (макрорегиона) общенациональных целей и приоритетов, определённых в со-
15
Стратегическое и территориальное планирование...
ответствующих стратегических документах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и обеспечение увязки стратегий социально-экономического развития (и иных документов стратегического планирования) субъектов Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа, с целями и приоритетами Российской Федерации.
Стратегии социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов) нацелены на взаимную согласованность и обеспечение непротиворечивости мер и инструментов государственной поддержки регионального развития. При разработке стратегий также возникают условия для разработки и реализации межрегиональных проектов развития.
В настоящее время Правительством Российской Федерации утверждены разработанные Минрегионом России Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года, Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года и Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года.
Кроме того, ведётся разработка проектов Стратегий социальноэкономического развития Южного, Центрального, Северо-Западного и Уральского федеральных округов.
Несмотря на сохраняющиеся последствия мирового экономического и финансового кризиса, при разработке стратегий социально-экономического развития федеральных округов и макрорегионов на долгосрочную перспективу базовый сценарий развития в данных стратегиях, увязан с инновационным сценарием Концепции 2020, направленным на модернизацию и технологическое перевооружение традиционных отраслей экономики округов, развитие и распространение инновационных практик и технологий, переход к новым технологическим схемам в различных областях экономики, модернизацию и развитие транспортной, энергетической и строительной инфраструктуры.
Стратегии социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов) должны стать обязательным ориентиром для формирования реализуемых на территории государственных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий на среднесрочную перспективу, а также критерием для оценки указанных программ с точки зрения комплексного территориального развития.
Согласование и увязка стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы, стратегий социально-экономического раз-
16
Стратегическое и территориальное планирование...
вития федеральных округов, стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (предусматривающих основные направления развития муниципальных образований) с Концепцией 2020 и с Концепцией совершенствования региональной политики в Российской Федерации должны сформировать основу для единой системы стратегического планирования регионального развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В результате эти меры призваны сформировать благоприятную среду для реализации инвестиционных проектов и программ бизнеса.
В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации разработаны и утверждены стратегии социально-экономического развития или иные документы долгосрочного планирования. Однако, перспективное развитие отдельных регионов оказывается не скоординированным. Разработанные документы стратегического планирования субъектов Российской Федерации зачастую разработаны на основе разных методических подходов, утверждены на различные сроки, имеют разный масштаб действий и разную глубину детализации.
В этой связи документы стратегического планирования субъектов Российской Федерации в обязательном порядке должны согласовываться между собой, прежде всего на уровне федеральных округов, а также с соответствующими документами стратегического планирования федерального уровня.
Ещё одним важным аспектом, на который хотелось бы обратить внимание, является необходимость взаимоувязки систем стратегического и территориального планирования. В целях взаимоувязки стратегического и территориального планирования стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, согласованные с документами стратегического планирования федерального уровня, должны стать содержательной основой для разработки схем территориального планирования субъектов Российской Федерации. Схемы территориального планирования, как один из инструментов управления комплексным развитием территорий, создают, в свою очередь, пространственнотерриториальную основу для реализации стратегий и программ социально-экономического развития регионов и государства в целом, для развития производственной и социальной инфраструктуры на принципах согласованности и публичности действий всех уровней власти, достижения баланса государственных, общественных и частных интересов.
Без стратегического видения развития территории крайне сложно разрабатывать документы территориального планирования. Схемы территориального планирования и генеральные планы посе-
17
Стратегическое и территориальное планирование...
лений и городских округов являются проекцией «на территорию» стратегий социально-экономического развития регионов и государства в целом. Эти документы должны являться основой для управления развитием территорий, как правило, на расчётный срок, соответствующий периоду, определённому Концепцией 2020 и на более длительный период. На их основе осуществляется резервирование территорий под размещение объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, установление функциональных зон, зон с особыми условиями использования территорий, включающих в себя охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Утверждением или изменением документов территориального планирования муниципальных образований устанавливаются границы населённых пунктов, расположенных на территории соответствующих муниципальных образований, что может влиять на изменение категорий земель (в случае включения их в границы населённых пунктов либо исключения из таких границ). Эти документы являются основой для разработки правил землепользования и застройки и документации по планировке территорий.
Стратегические планы и программы социально-экономического развития территорий, а также управленческие решения органов власти в области развития территорий реализуются через документы территориального планирования. В силу этого представляется, что территориальное планирование на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должно сочетаться с системой стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации.
В заключение следует отметить, что реализация подходов к планированию регионального развития, заложенных в проекте Концепции совершенствования региональной политики, требует тесного взаимодействия с Государственной Думой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также экспертным и бизнес-сообществом.
Литература
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р в редакции от 8 августа 2009 года № 1121-р).
18
Стратегическое и территориальное планирование...
2. Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Министерством регионального развития. Электронный документ, {режим доступа}: www.minregion.ru/upload/ documents/2010/07/proekt-fz.doc.
3. Проект концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации 5 августа 2009 года №24979-ВТ/02).
4. Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 2094-р).
5. Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 года №1120-р).
19
