CC BY
71
Чернышов М.М.
МАКРОРЕГИОН КАК НОВЫЙ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ: --ИНТЕГРАЦИОННЫЙ АСПЕКТ -
УДК 332.1
ЧЕРНЫШОВ МИХАИЛ МИХАИЛОВИЧ
к.э.н., с.н.с. Института проблем рынка РАН e-mail: mcherny@bk.ru
МАКРОРЕГИОН КАК НОВЫЙ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ:
ИНТЕГРАЦИОННЫЙ АСПЕКТ1
Аннотация. В настоящей статье обозначены подходы к новому субнациональному объекту управления социально-экономическим развитием — макрорегиону, проанализирована текущая государственная политика развития Северо-Кавказского федерального округа, показаны направления совершенствования государственной политики на основе синхронизации целей развития с учетом межгосударственных и межрегиональных интеграционных процессов. В статье даны рекомендации по формированию документов стратегического характера с более сбалансированным соотношением целей развития и имеющихся ресурсов.
Ключевые слова: Макрорегион, экономический рост, Северно-Кавказский федеральный округ, Дагестана, стратегия социально-экономического развития, производительность труда. _
CHERNYSHOV MIKHAIL MIKHAILOVICH
Candidate of Economic Sciences, senior researcher "Institute of market problems" RAS,
e-mail: mcherny@bk.ru
MACRO-REGION AS A NEW OBJECT STATE POLICY OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF RUSSIA: INTEGRATION ASPECT
Abstract. This article marked a new approach to the sub-national project management of socioeconomic development - macro-region, to analyze the current state policy of development of the North Caucasus Federal District, shows the direction of improving public policy based on the timing of development objectives taking into account the inter-state and inter-regional integration processes. The paper provides recommendations on the formation of the strategic nature of the document with a more balanced ratio of development objectives and available resources. Keywords: Macro-region, economic growth, North-Caucasian Federal district, Dagestan, the
Актуальность проблемы
За последние 20 лет политика управления социально-экономическим развитием в Российской Федерации претерпевала существенные изменения, однако все они носили фрагментарный и во многом мозаичный характер. Цели стратегического характера не достигались или их достижение подменялось более близкими - тактическими целями и задачами. В результате оказалась не выстроенной институциональная среда, обеспечивающая социально-экономическое развитие. Особенно сложно проходили процессы внедрения стратегического управления на региональном уровне. Изменения в налоговой политике привели к концентрации на федеральном уровне основных финансовых потоков, а социальные обязательства были отнесены на уровень регионов, при этом не учитывались их собственные ресурсы развития.
В 2015 году из 79 дотационных регионов РФ 49 субъектов федерации имеют дефицит консолидированных бюджетов - данный факт является ярким свидетельством бюджетной асимметрии, которая усугубляется невозможностью большинства регионов выполнить за счет собственных бюджетных ресурсов повышение заработной платы бюджетникам, заложенное в
1 Исследование проведено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 15-06-08771 а).
«майских указах» Президента РФ. Регионы России различаются почти на порядок по среднедушевым денежным доходам и уровню безработицы , что говорит о существующей социальной асимметрии и подтверждается разным качеством услуг образования, здравоохранения и социального обеспечения в разных регионах, что нарушает базовые конституционные принципы.
Так, политика выравнивания регионального развития 90-х годов ХХ века сменилась в начале нулевых годов, по сути, противоположной политикой зонального развития, которая де-факто закрепила и усилила пространственную неоднородность развития страны. Серьезным недостатком в работе по управлению региональным развитием на сегодня, как представляется, является недостаток системности и объединяющего структурного начала, основанного на научно-обоснованном подходе.
Таким образом, стратегическое управление на региональном и местном уровне сталкивается с проблемой неоднородности развития объектов управления, недостаточностью опыта применения инструментария стратегического управления на низовых уровнях, нехваткой научно обоснованных механизмов адаптации существующих на национальном и глобальном уровне инструментов применительно к региональной и местной специфике.
В этой связи необходима разработка такой государственной политики, которая позволила бы достичь долгосрочного экономического роста преимущественно за счет внутренних резервов и с максимально эффективным использованием имеющихся средств. При этом нужно учитывать дефицит ресурсов развития (финансы, технологии, управленческие кадры и т.д.) в условиях финансово-экономического кризиса в стране и международных санкций. Сложность задач управления также усугубляются в связи со вступлением России во Всемирную торговую организацию и работой в Евразийском экономическом союзе. Интеграционные процессы усиливают конкуренцию, однако экономические объекты зачастую оказываются в неравных условиях доступа к ресурсам развития. В условиях глобализации мировой экономики и усиления интеграционных процессов в мире (Европейский союз, Евразийский экономический союз, Шанхайская организация сотрудничества, Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество, Североамериканская зона свободной торговли и другие) приводит к разделению уровней управления социально-экономическим развитием на наднациональный (интеграционные объединения стран), национальный (отдельные суверенные страны) и субнациональный (макрорегионы, регионы и субрегиональные образования - муниципалитеты, агломерации). В федеративном государстве особенно важен сбалансированный процесс перераспределения властных компетенций от национального на субнациональный уровень. В условиях дефицита бюджетных ресурсов и экономического спада нередко возникают дисбалансы, когда федеральный бюджет снижает дотации регионам, регионы компенсируют потери, забирая часть налоговых доходов у муниципалитетов, а последние вынуждены экономить на жилищно-коммунальной инфраструктуре и поднимать тарифы для населения и малого бизнеса. Это приводит к противоречию, когда на национальном уровне провозглашается политика поддержки населения и малого бизнеса, а на субнациональном уровне мы видим резкий рост тарифов, налоговых ставок, введение дополнительных сборов.
Все это обуславливает необходимость совершенствования научных подходов к стратегическому управлению социально-экономическим развитием на субнациональном уровне (макрорегионов, субъектов федерации, крупных муниципальных образований).
Разграничению сфер компетенции между органами власти разных уровней способствует использование принципа субсидиарности, когда задачи стратегического характера решаются лишь на том уровне, где могут быть решены с большей эффективностью.
Макрорегион как объект управления
Для описания структуры территории субнационального уровня управления в науке используются многочисленные частные понятия: регион, район, область, округ, провинция, зона, край, город и другие. Однако административные границы того или иного объекта не всегда совпадают с реальными границами экономического взаимодействия. Например, крупные агломерации как Москва и Санкт-Петербург в экономическом плане охватывают не только непосредственно окружающие их Московскую и Ленинградскую области, но и некоторые сосед-
Чернышов М.М.
МАКРОРЕГИОН КАК НОВЫЙ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ: --ИНТЕГРАЦИОННЫЙ АСПЕКТ -
ние регионы (для Москвы - Тверская, Владимирская, Калужская, Рязанская, Тульская и Ярославская области), которые служат не только источником рабочей силы при маятниковой миграции населения, но и местом для размещения производств, в которых наличествует рабочая сила нужной квалификации и значительно более низкие издержки в сочетании с близостью к рынкам сбыта продукции.
С точки зрения объекта управления меняются приоритеты социально-экономического развития макрорегионов, регионов и субрегионов.
В Федеральном законе от № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» под термином «макрорегион» понимается часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования».
Закон впервые требует разработки документ стратегического планирования на уровне макрорегионов, таким образом, обозначая верхний горизонт субнационального стратегического управления. В соответствии с требованиями многоуровневого управления нами вводятся два определения понятий «стратегия социально-экономического развития макрорегиона» (как документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи государственного управления двух и более регионов, имеющих достаточные предпосылки для выделения единых долгосрочных приоритетов, целей и задач социально-экономического развития) и «стратегия социально-экономического развития субрегиона» (как документа стратегического планирования, определяющего долгосрочные цели и задачи управления социально-экономическим развитием нескольких муниципальных образований, имеющих схожие предпосылки для применения единых инструментов управления на субрегиональном уровне).
Таким образом, деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития выступает как государственное управление, деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития как стратегическое планирование.
Вместе с тем, уже существуют государственные программы развития макрорегионов, в частности, «Юг России», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года» и «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», а также множество субрегиональных программ (например, в Республике Дагестан - программа развития Горных территорий, Северного и Южного Дагестана).
По аналогии нами вводятся трактовки понятий «государственная программа социально-экономического развития макрорегиона» (как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих единство целей управления социально-экономическим развитием двух или нескольких регионов) и «субрегиональная программа социально-экономического развития» (как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития нескольких муниципальных образований в рамках региона или макрорегиона).
В данном случае стоит обратить внимание на то, что субрегиональные программы могут являться консолидирующим проектом двух и более субъектов, концентрирующих ресурсы на общих точках роста (например, в регионах Северо-Кавказского федерального округа таким субрегиональным проектом выступает развитие Курортов Северного Кавказа).
Стратегирование на макрорегиональном уровне
К сожалению, действующие на сегодняшний день программы макрорегионального и субрегионального уровней построены на конгломерации отдельных подпрограмм развития отдельных субъектов и регионов, практически не формируется единое экономическое пространство, повышающее мобильность трудовых, инвестиционных и интеллектуальных ресурсов. Они не
выполняют основной цели - обеспечения сбалансированности развития российских регионов, не учитывают потенциал интеграционных хозяйственно-экономических связей макрорегионов и субрегионов.
Существующие Стратегии социально-экономического развития субнационального уровня не дает ни ответа на стоящие вызовы, нет идей решения ключевых проблем развития макрорегионов и регионов.
Выставление приоритетов, противоречащих целям развития, ведет к ситуации, когда ограниченных ресурсов будет недостаточно для развития.
На данный момент правовая основа региональной политики в РФ определяется действующим Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 903 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В течение 20 лет Указ определял основные принципы, цели и задачи региональной политики России, был призван обеспечить условия становления федерализма, единое экономическое пространство, создать условия для формирования рыночной экономики, становления местного самоуправления, обеспечение единых минимальных социальных стандартов. На сегодняшний момент эти цели достигнуты. Потребовалось создание нормативно-правовой и организационной основы внедрения унифицированной и сбалансированной по вертикали и горизонтали системы стратегического планирования. Основу этого процесса заложил Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (до него действовал Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»). Данный закон сформировал чёткую и синхронизированную вертикаль документов целеполагания, планирования, программирования и прогнозирования регионального развития. Данная система на сегодняшний день предусматривает три категории документов (Таблица 1): документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования; документы, разрабатываемые в рамках целеполагания; документы, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу.
Таблица 1
Система документов стратегического характера в РФ
Наименование документа стратегического планирования Срок разработки
ДОКУМЕНТЫ, РАЗРАБАТЫВАЕМЫЕ В РАМКАХ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Стратегический прогноз РФ Сентябрь 2016
Прогноз научно-технического развития РФ Декабрь 2016
Актуализация прогноза социально-экономического развития РФ на долгосрочный период Ноябрь 2017
Прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период Ежегодно, сентябрь
ДОКУМЕНТЫ, РАЗРАБАТЫВАЕМЫЕ В РАМКАХ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Стратегия социально-экономического развития РФ Июнь 2017
ДОКУМЕНТЫ, РАЗРАБАТЫВАЕМЫЕ В РАМКАХ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ ПО ОТРАСЛЕВОМУ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОМУ ПРИНЦИПУ
Отраслевые документы стратегического планирования Июнь 2018
Стратегии социально-экономического развития макрорегионов Сентябрь 2018
Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ Январь 2017
Составлено автором на основе материалов Правительства РФ
Можно выделить три главных проблемы стратегирования:
Во-первых, система документов стратегического планирования слабо увязана с системой бюджетного планирования. Стратегии, государственные программы и целевые программы финансируются неравномерно.
Во-вторых, отсутствует вертикально ориентированная увязка документов стратегического планирования по срокам, этапам, ресурсам и показателям эффективности. Нет понимания как
Чернышов М.М.
МАКРОРЕГИОН КАК НОВЫЙ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ: --ИНТЕГРАЦИОННЫЙ АСПЕКТ -
методологически проводить столь трудоемкую работу в разрезе от муниципалитетов до макрорегионов.
В-третьих, слабо проработаны механизмы реализации документов стратегического характера на всех уровнях.
Развитие системы стратегического управления на субнациональном уровне сопряжено с рядом следующих проблем:
Во-первых, стратегия любого региона должна соответствовать федеральной стратегии, следовательно, разработка федеральной стратегии должна предшествовать формированию региональных стратегий и требует соответствующей корректировки уже разработанных и реализуемых региональных стратегий.
Во-вторых, процесс разработки региональных стратегий является долгосрочным и ресурсоёмким процессом, в числе основных используемых ресурсов - время и консолидированный интеллектуальный потенциал региона. Поэтому необходимо наладить координацию деятельности по участию в разработке и реализации региональной стратегии представителей органов власти и местного самоуправления, научного сообщества и гражданского общества, а также хозяйствующих субъектов путём создания окружных информационно-аналитических центров, которые будет ориентированы на координационную и экспертно-аналитическую деятельность в области стратегического планирования, осуществлении мониторинга выполнения задач стратегического развития.
В-третьих, несмотря на то, что в самом законе заложено требование согласования отраслевых и территориальных принципов стратегирования, практика свидетельствует, что реализация приоритетов и направлений, сформулированных в стратегии, осуществляется на программно-целевых подходах с доминированием отраслевых принципов, межуровневые и межведомственные подходы зачастую на практике не находят реализации. При этом зачастую определяющим фактором является наличие и достаточность финансовых ресурсов для реализации того или иного приоритета и направления. А нормы бюджетного законодательства являются тормозом развития и применения такой формы как государственно-частное партнёрство. Одним из способов решения данной проблемы может стать внедрение проектного подхода - разработка стратегического проекта, который включает мероприятия, закреплённые в государственных программах за конкретными исполнителями, и реализует принцип согласования отраслевого и территориального, межведомственного и межуровневого подходов к реализации поставленных стратегических задач.
В-четвёртых, согласно Закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» №172-ФЗ, стратегирование осуществляется на уровне макрорегионов, не имеющих чёткого описания. Кроме того, на всех уровнях стратегирования соответствующие стратегии обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами, аккумулируемыми в соответствующем бюджете. Однако макрорегиональные образования не имеют собственных бюджетов, что несколько искажает логику единства вертикального стратегирования.
Северо-Кавказский федеральный округ как макрорегион
Появление в 2010 году в системе политического устройства Российской Федерации нового организационно-управленческого звена - Северо-Кавказского федерального округа, актуализировало необходимость выработки и принятия управленческих решений по принципиально новому объекту управления. Для принятия эффективных и жизнеспособных решений необходимо реалистичное комплексное видение состояния и тенденций развития регионов СКФО как единой макросистемы.
Управление развитием СКФО как макросистемы требует адекватного информационно-аналитического обеспечения, механизмов экспертизы стратегий, планов и решений низовых уровней и существования обратной связи с объектами управления. Соответственно, является целесообразным выработка единых для всех регионов СКФО подходов к стратегическому развитию, на основе корректной информационной базы и идеологии, озвученной в Посланиях Президента РФ, а также в пакете Указов Президента РФ от 7 мая 2012 года.
В соответствии с этим выделена следующая система ориентиров развития РФ.
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ, №8, 2016
Таблица 2
Целевые ориентиры РФ в соответствии с указами президента РФ
Российская Федерация
1. создание и модернизация 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году
2. увеличение объёма инвестиций не менее чем до 25% ВВП к 2015 году и до 27 % ВВП - к 2018 году
3. увеличение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года
4. увеличение к 2018 году размера реальной заработной платы в 1,4-1,5 раза
5. до 2020 года - предоставление доступного и комфортного жилья 60 % российских семей, желающих улучшить свои жилищные условия.
6. создание ежегодно в период с 2013 по 2015 год до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов
7. снижение стоимости 1 кв. метра жилья на 20 % путём увеличения объёма ввода в эксплуатацию жилья экономического класса
8. увеличение к 2020 году числа высококвалифицированных работников, с тем чтобы оно составляло не менее трети от числа квалифицированных работников
9. доведение в 2012 году средней зарплаты педагогических работников образовательных учреждений общего образования и дошкольных до средней заработной платы в регионе
10. доведение к 2018 году средней зарплаты преподавателей и мастеров производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профобразования, работников учреждений культуры до средней зарплаты в регионе
11. повышение к 2018 году средней зарплаты врачей, преподавателей образовательных учреждений высшего профобразования и научных сотрудников до 200% от средней зарплаты в регионе
Составлено автором
Одной из особенностей ориентиров развития федерального центра (пакет Указов Президента РФ от 7 мая 2012 года) является значительная (опережающая средний рост производительности труда по экономике) переоценка стоимости труда в сферах образования, здравоохранения и науки. Таким образом, в качестве одного из ключевых показателей, характеризующих развитие, выступает производительность труда.
Соответственно необходим механизм координации и синхронизации всех программных документов регионов СКФО и входящих в их состав муниципальных образований, в том числе в увязке с действующей Государственной программы социально-экономического развития СКФО.
Также можно обозначить следующие резервы экономического роста и повышения производительности труда социально-экономической системы регионов СКФО:
- рост фондовооруженности труда (за счет инвестиций и прогресса технологий);
- повышение качества рабочей силы (за счет улучшения профориентации и уровня профессионального образования);
- использование резерва трудовых ресурсов (снижение безработицы, использование труда инвалидов и учащейся молодежи);
- снижение потерь рабочего времени из-за нетрудоспособности (развитие медицины, стимулирование здорового образа жизни);
- структурная перестройка экономики (направленная на поддержку отраслей с заданным уровнем производительности труда и заработной платы, отказ от поддержки низкопроизводительных отраслей);
- реформа социальной сферы (в том числе повышение труда за счет развития негосударственного сектора дошкольного, общего и профессионального образования, здравоохранения);
- рост численности трудовых ресурсов за счет позитивной демографии и привлечения мигрантов (в трудоспособном возрасте, с высокой квалификацией).
Одной из наиболее острых проблем для регионов СКФО стали ошибки в реализации государственной программы РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период
Чернышов М.М.
МАКРОРЕГИОН КАК НОВЫЙ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ: --ИНТЕГРАЦИОННЫЙ АСПЕКТ -
до 2025 года, связанные с завышенными оценками инвестиционного климата и объема привлекаемых инвестиций.
Госпрограмму развития СКФО Минрегион РФ внес на утверждение еще в августе 2011 г. Сначала объем программы составлял 5,5 трлн. руб., затем он был скорректирован до 3,9 трлн. рублей (из них 2,6 трлн. - из бюджета РФ, 195,2 млрд. из бюджетов регионов, а 1,1 трлн. - на внебюджетные источники). 31 октября 2012 г. в рабочих документах правительства общая сумма федеральных денег по Госпрограмме была снижена до 584,9 млрд., в ноябре обсуждалась сумма 316 млрд. рублей. 17 декабря 2012 года правительством РФ были утверждены следующие цифры на период до 2020 года: федеральный бюджет - 234,9 млрд рублей, региональные бюджеты - 16,3 млрд., а внебюджетные источники - 2,28 трлн. рублей.
Утверждение Госпрограммы совпало с ухудшением экономической конъюнктуры в российской экономике и сокращением расходов федерального бюджета.
С 2013 года федеральный бюджет начинает испытывать острую нехватку средств. Совокупный объем Фонда национального благосостояния и Резервного фонда достигают минимального уровня - около 7% ВВП.
Разработанный Минрегионом РФ проект ФЦП «Юг России (2014-2020 годы)» предусматривает общий объем финансирования - 189,1 млрд. рублей, в том числе 172 млрд. рулей из средств федерального бюджета.
Вместе с тем, распределение ресурсов по Госпрограмме развития СКФО вызывает откровенное непонимание логики принимаемых решений. Возникает ощущение, что федеральные власти «рисуют любые цифры», но не собираются их реализовывать.
Таблица 3
Распределение субсидий между бюджетами субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, на реализацию мероприятий Государственной программы РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года (млрд. рублей)
Наименование субъекта 2016 год 2017 год 2018 год 2019 год 2020 год 2021 год 2022 год 2023 год 2024 год 2025 год
Республика Дагестан 1,393 1,344 1,180 1,599 1,635 4,616 4,616 4,616 4,616 4,616
Республика Ингушетия 0,344 1,344 1,180 1,599 1,635 4,616 4,616 4,616 4,616 4,616
Кабардино-Балкарская Республика 0,645 1,344 1,180 1,599 1,635 4,616 4,616 4,616 4,616 4,616
Карачаево-Черкесская Республика 1,458 1,344 1,180 1,599 1,635 4,616 4,616 4,616 4,616 4,616
Республика Осетия - Алания 0,119 1,344 1,180 1,599 1,635 4,616 4,616 4,616 4,616 4,616
Чеченская Республика 0,918 1,344 1,180 1,599 1,635 4,616 4,616 4,616 4,616 4,616
Ставропольский край 0,712 1,344 1,180 1,599 1,635 4,616 4,616 4,616 4,616 4,616
Источник: Постановление Правительства РФ от 27.02.2016№ 148
21 октября 2016 года в столице Ингушетии городе Магасе Председатель Правительства России Дмитрий Медведев провел заседание правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Северного Кавказа. Не ней были подведены итоги первого этапа госпрограммы развития СКФО. Финансирование госпрограммы развития СКФО в 2017 году предложено сократить до 13,7 миллиарда рублей, тогда как первоначально закладывалась сумма 31,8 миллиарда рублей. Госпрограмма по развитию СКФО на период до 2025 года была утверждена правительством России 13 декабря 2012 года и неоднократно подвергалась корректировке. Последние изменения в программу были внесены 27 февраля 2016 года (Таблица 3).
В условиях постоянного сокращения финансирования со стороны федерального бюджета и отсутствия декларируемых объемов частных инвестиций достижение результатов Госпрограммы социально-экономического развития СКФО вызывает сомнения. Необходимо корен-
ным образом пересмотреть концепцию Госпрограммы и Стратегии СКФО с новых позиций управления региональным развитием СКФО как макрорегиона.
Существует несоответствие целей, ресурсов и инструментов управления, искажение статистических данных, запаздывание корректировки программ и стратегий в зависимости от изменения условий внешней среды.
Утвержденные объемы по Госпрограмме не позволяют решить проблему развития за счет ресурсов федерального бюджета. На первый план выходят вопросы инвестиционного и делового климата. Банковская система регионов СКФО находится в кризисе. Населения теряет доверие к банкам и системе страхования вкладов. Региональные стратегии развития не имеют достаточно четкого механизма реализации.
Рис. 1. Сравнительный анализ прогнозных (по Госпрограмме СКФО) и фактических доходов бюджета Республики Дагестан
В СКФО наиболее амбициозные цели, в том числе почти пятикратный рост промышленного производства и многократный рост заработной платы, ставят всего региона - Дагестан и Ингушетия. К сожалению, уже на начальном этапе заметно отставание реальных результатов от желаемых.
Например, Дагестан планирует увеличить заработную плату (один из ключевых критериев развития, производный от производительности труда) более чем в 4 раза, а Ставропольский край - лишь вдвое.
Декларируется рост инвестиций, вместе с тем, Дагестанстат сообщает, что в 2015 году инвестиции в основной капитал по полному кругу организаций, по оценке, составили 241,6 млрд. рублей, что на 4,8% больше 2014 года, а крупными и средними предприятиями было использовано инвестиций на сумму 25,78 млрд. рублей, что на 29% ниже уровня 2014 года. То есть по оценке - рост, а по документам спад почти на треть.
К сожалению, прогноз заработной платы тесно связан с размерами бюджетных расходов.
Уже на начальном этапе заметно, что например, в Дагестане планируемые и фактически объемы поступлений в региональный бюджет значимо отличаются (Рисунок 1).
Чернышов М.М.
МАКРОРЕГИОН КАК НОВЫЙ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ: --ИНТЕГРАЦИОННЫЙ АСПЕКТ -
Рис. 2. Динамика налоговых платежей в регионах СКФО (на основе данных Федеральной налоговой службы)
Руководители исполнительной власти Дагестана часто заявляют о позитивной экономической динамике в сборе налогов. Если рассмотреть отчеты налоговой службы и сопоставить динамику поступления налогов в бюджетную систему за 2010-2015 годы, то мы увидим на графике (рисунок 2), что только Кабардино-Балкария имеет устойчивый положительный тренд в динамике сбора налогов. У остальных динамика не отличается ни устойчивостью, ни позитивом. В Дагестане максимальный прирост объемов собранных налогов достигнут в 2012 году - 20,4% и затем лишь стремительно сокращается до 3% в 2015 году. По отдельным небольшим налогам (транспортный, на имущество физических лиц и т.д.), наблюдался кратный рост, но и ставки по ним были значительно повышены. Например, транспортный налог в 2014 году собрали 170 млн. рублей, а в 2015 - 297 млн рублей (из них с физических лиц - 201 млн рублей). Налог на имущество физических лиц в 2015 году был собран в объеме 129,5 млн рублей. Схожая ситуация наблюдается по поступлениям налога на прибыль, который уменьшился более чем на 1,5 миллиарда рублей (Рисунок 3). Если же пересчитать налоговые поступления с учетом инфляции (в ценах 2009 года), то видно, что реально налогов стали собирать меньше, в 2015 году - примерно на 12% собрали меньше, чем в 2014 году. Налог на доходы физических лиц вырос с 6,6 млрд рублей в 2013 году до 8 млрд в 2014 году, но уже в 2015 году собрали всего 7,9 млрд. рублей при плане в 9,5 млрд.
Как показывает анализ за последние три года бюджетное планирование в Республике Дагестан осуществлялось крайне небрежно. Планы сбора налогов устанавливались произвольно, без учета реальной налоговой базы и экономического кризиса. Проверка Счетной палаты Российской Федерации показала правильность данного тезиса.
Дагестанский бюджет остается дефицитным, республике не хватает примерно 16 млрд рублей, чтобы выполнить обязательства по «майским указам», республике приходится привлекать дорогие банковские кредиты, увеличивать государственный долг (Таблица 4).
гв а в
ппттч
■ Всего поступлений в бюджетную систему РФ по Дагестану
■ Поступления налога на прибыль —Налоговые поступления в ценах 2009 года
Рис. 3. Сравнительный анализ налоговых доходов бюджета Республики Дагестан (на основе данных Федеральной налоговой службы)
Расчет потребности для финансирования «майских указов» в Республике Дагестан в 2015 году (млн. рублей)
Таблица 4
Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. Объем средств, необходимый для реализации указов Объем расходов консолидированного бюджета Республики Дагестан, направленных на реализацию указов Оценка объема недостающих средств для реализации указов
всего из них средства федерального бюджета
№597 12979,1 12961,9 1215,8 19,7
№ 598 2351,1 1132,7 933,1 1218,4
№599 11 122.9 633,6 423,2 10489,3
№600 7136,8 819,1 105,2 5945,2
№601 516,6 490,3 138,3 26,3
№606 0,14 0,14 0,0 0,0
Итого: 32 739,07 16 037,74 3 115,6 16 701,33
Источник: Итоги проверки годового отчета об исполнении бюджета Республики Дагестан за 2015 год Счетной палатой РФ
В 2013 году безвозмездные поступления в республиканский бюджет (дотации, субсидии и субвенции) составили 60,2 млрд. рублей, в 2014 году -63,7 млрд., в 2015 году - 62,4 млрд рублей. В 2016 году ожидается 58,7 млрд. рублей (со снижением 5,4% к уровню 2015 года). В 2017 году названа цифра в 52,4 млрд. рублей, то есть на 11,3 млрд рублей (17,7%) меньше, чем в 2014 году. В Дагестане снижается «доля поступлений в налоговую систему РФ в валовом региональном продукте»: в 2012 году она составляла 5,7% (в республиках СКФО около 10%, в Ставропольском крае - около 15 %), в 2013 году сократилась до 5,3%, в 2014 году - до 4,9%, в 2015 году - до 4,4%.
Чернышов М.М.
МАКРОРЕГИОН КАК НОВЫЙ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ: --ИНТЕГРАЦИОННЫЙ АСПЕКТ -
Интеграционный аспект
Поскольку стратегия - это система мероприятий, действий и решений, позволяющих достичь намеченной цели, то до выработки системы мер государственного управления, необходимо определить долгосрочные приоритеты, цели и задачи государственной политики в соответствии с выбранным объектом управления. Для макрорегиона важно учитывать несколько уровней интеграционного взаимодействия: международный (формирование единого экономического пространства и развитие приграничного сотрудничества), национальный (формирование устойчивых экономических связей между макрорегионами, развитие стратегически важных территорий, формирование крупных городских агломераций странового уровня) макрорегиональный (формирование устойчивых межрегиональных экономических связей, создание межрегиональных агломераций и развитие межрегиональных производственных кластеров) и региональный (обеспечение устойчивых межмуниципальных экономических связей, создание и развитие межмуниципальных производственных кластеров, формирование и развитие городских агломераций регионального уровня).
Документы стратегического характера должны показывать эффект использования именно фактора межрегиональной интеграции, а также быть нацелены на использование преимуществ макрорегионального взаимодействия.
Литература
1. Данные по формам статистической налоговой отчётности // Сайт Федеральной налоговой службы РФ https://www.nalog.ru/
2. Итоги проверки годового отчета об исполнении бюджета Республики Дагестан за 2015 год Счетной палатой РФ
3. Климанов В.В., Будаева К.В. Оценка финансовых ресурсов реализации региональных стратегий. // «Бюджет», 2015, № 10
4. Ланцев Д.М. Согласование стратегического и бюджетного планирования на муниципальном уровне. // «Бюджет», 2015, № 6
5. Материалы Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития СевероКавказского федерального округа (Сайт Минрегионразвития РФ http:// www.minregion.ru//3867.html/3866.html 3723.html)
6. Методологические рекомендации по расчетам совокупных затрат труда по производству товаров и услуг на всех видах работ и показателя производительности труда по видам экономической деятельности соответствии с ОКВЭД.- М. Росстат, 2005.
7. Николаев М., Махотаева М. Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в субъектах РФ. Вопросы экономики, № 5, с.126-136, 2002.
8. Основные направления бюджетной политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов // www. minfin. ru/ru/reforms/budget/results/
9. Постановление Правительства РФ от 27.02.2016 № 148 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации Развитие Северо-Кавказского федерального округа"на период до 2025 года».
10. Путин В.В. О наших экономических задачах. // «Ведомости» от 30.01.2012, №15 (3029)
11. Распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 2408-р . Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года.
12. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года.
13. Регионы России. Социально-экономические показатели 2015: статистический сборник - М., Рос-стат, 2015
14. Российский статистический ежегодник: статистический сборник - М., Росстат, 2016
15. Указ Президента РФ 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». //«Российская газета» - №102 (5775) от 9 мая 2012 года
16. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». // «Российская газета» - №102 (5775) от 9 мая 2012 года
17. Указ Президента РФ от 7мая 2012 года N 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения». // «Российская газета» - №102 (5775) от 9 мая 2012 года
18. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года N 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». // «Российская газета» - №102 (5775) от 9 мая 2012 года
19. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года N 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».// «Российская газета» - №102 (5775) от 9 мая 2012 года
20. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) О стратегическом планировании в Российской Федерации"//Правовая система «КонсультантПлюс» www.consultant.ru
21. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) О стратегическом планировании в Российской Федерации"//Правовая система «КонсультантПлюс» www.consultant.ru
22. Шумпетер Й. Теория экономического развития. М.: Прогресс, 1982 References:
1. The data on the forms of statistical tax reporting // the Website of the Federal tax service of the Russian Federation https://www.nalog.ru/
2. The results of the audit of the annual report on the implementation of the budget of Dagestan Republic for the year 2015 accounting chamber of the Russian Federation
3. Klimanov V. V., Budaeva V. K. Assessment offinancial resources for the implementation of regional strategies. //Budget,"2015, № 10
4. Lantsev D. M. Coordination of strategic and budget planning at the municipal level. // Budget," 2015, № 6
5. The materials of the Governmental Commission on questions socially-economic development of the North Caucasus Federal district (Site of the Ministry of regional development of the Russian Federation http:// www.minregion.ru//3867.html/3866.html 3723.html)
6. Methodological recommendations for the calculation of aggregate labour input for the production of goods and services on all types of work and increased labour productivity by kinds of economic activities according to NACE.- M., Rosstat, 2005.
7. Nikolaev M., M.] Generalization of experience ofplanning of socio-economic development in the constituent entities of the Russian Federation. Questions of economy, № 5, pp. 126-136, 2002.
8. Main directions of budgetary policy for 2016 and the planning period of 2017 and 2018 // www.minfin.ru/ru/ reforms/budget/results/
9. Resolution of the Government of the Russian Federation from 27.02.2016 № 148 On amendments to the state program of the Russian Federation development of the North Caucasian Federal district"for the period till 2025."
10. Vladimir Putin On economic goals. // Vedomosti"on 30.01.2012, No. 15 (3029)
11. The decree of the RF Government of 17 December 2012 № 2408-R . On approval of the state program of the Russian Federation "development of the North Caucasian Federal district"for the period up to 2025.
12. The decree of the RF Government from 17.11.2008 N 1662-R (as amended on 08.08.2009) About the concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2020.
13. The Regions Of Russia. Socio-economic indicators 2015: statistical book - M., Rosstat, 2015
14. Russian statistical Yearbook: statistical collection - Moscow, Rosstat, 2016
15. The decree of the President of the Russian Federation of 7 may 2012 № 596 On long-term state economic policy" // Rossiyskaya Gazeta"- No. 102 (5775) from may 9, 2012
16. The decree of the President of the Russian Federation from may 7, 2012 N 597 On measures on realization of state social policy"// Rossiyskaya Gazeta"- No. 102 (5775) from may 9, 2012
17. The decree of the President of the Russian Federation from may 7, 2012 N 598 On improvement of state policy in the sphere of healthcare" // Rossiyskaya Gazeta"- No. 102 (5775) from may 9, 2012
18. The decree of the President of the Russian Federation from may 7, 2012 N 600 On measures to ensure Russian citizens affordable and comfortable housing and improve the quality of housing and communal services." // Rossiyskaya Gazeta"- No. 102 (5775) from may 9, 2012
19. The presidential decree of may 7, 2012 # 606 On measures on realization of demographic policy of the Russian Federation"//Rossiyskaya Gazeta"- No. 102 (5775) from may 9, 2012
20. Federal law of28.06.2014 No. 172-FZ (ed. from 03.07.2016) On strategic planning in the Russian Federation"// Legal system Consultantplus'www.consultant.ru
21. Federal law of28.06.2014 No. 172-FZ (ed. from 03.07.2016) On strategic planning in the Russian Federation"// Legal system Consultant plus'www.consultant.ru
22. Schumpeter, J. A.. The theory of economic development. M.: Progress, 1982
