CC BY
247
УДК 327 Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2015. Вып. 1
Андрюшин С. В.
СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ ЕВРОПЕЙСКОГО ОБОРОННОГО АГЕНТСТВА
Европейское оборонное агентство (ЕОА) является ключевым институтом Европейского союза в реализации мер по ресурсному обеспечению Общей политики безопасности и обороны (ОПБО). Перед Агентством были поставлены цели в области развития военной ресурсной базы, оборонных научных исследований и разработок, общеевропейских проектов сотрудничества по вооружениям, усиления индустриально-технологической базы и, в качестве главного ориентира, создание общего конкурентоспособного рынка продукции военного и двойного назначения. Для достижения поставленных целей ЕАО были утверждены стратегические инициативы, которые стали концептуальной основой деятельности этого органа. Однако за прошедшие десять лет Агентству не удалось добиться серьезных результатов, оно лишь частично продвинулось в данном направлении. Статья посвящена изучению стратегических инициатив, которые лежат в основе деятельности Европейского оборонного агентства, и основным результатам их реализации. В статье также анализируется роль и значение Европейской стратегии безопасности как базисного документа ОПБО, оказавшего непосредственное влияние на формирование стратегий ЕОА. Библиогр. 30 назв.
Ключевые слова: Европейское оборонное агентство, общий оборонный рынок, стратегии, Европейский союз, общеевропейские оборонные проекты, Общая политика безопасности и обороны, Европейская стратегия безопасности, оборонно-промышленный комплекс, европейская безопасность, военный потенциал.
Andryushin S. V.
STRATEGIC POTENTIAL OF THE EUROPEAN DEFENCE AGENCY
European Defence Agency (EDA) is the key institution of the European Union in providing the development of defence capabilities for the European Security and Defence Policy. The Agency was then given a number of strategic goals in the field of developing defence capabilities, promoting Defence Research and Technology, promoting armaments co-operation, strengthening the European Defence, Technological and Industrial Base, and, as the main benchmark, creating a competitive European Defence Equipment Market. In order to reach these goals the Agency adopted strategic initiatives which represent its conceptual landscape. However, over the past ten years, the Agency's work has only had limited success.
The article is devoted to the study of strategic initiatives laid down to the basis of European Defence Agency and the main results of their implementation. The article also examines the role and importance of the European Security Strategy, as the basic document of CSDP, which had direct impact on the formation of EDA strategies.
This study is based on systemic approach and complex analysis of documents and research papers in the field of European security. The comprehensive analysis of policy documents of the European Defence Agency and the main results of their implementation represents scientific novelty.
The following conclusions were made within the study: 1) the European Defence Agency is guided by separate policy documents, which serve as guidelines rather than a single strategy of integration in the field of developing defence capabilities for CSDP. 2) Pan-European defense projects, coordinated by the EDA, are episodic and lack of funding due to the voluntary participation of Member States in their implementation. 3) The strategic potential of the Agency can be used more effectively in case of deeper integration and broader supranational functions given to this institution. Refs 30.
Keywords: European Defence Agency, Common Defence equipment market, Strategies, European Union, European defence projects, Common Security and Defence Policy, European Security Strategy, Defence Technological and Industrial Base, European security, Defence capabilities.
Андрюшин Сергей Владимирович — советник при ректорате, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7-9; an dryushin@inb ox. ru
Andryushin S. V. — Rector' advisor, St. Petersburg State University, 7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]
97
Развитие военной интеграции в Европейском союзе (ЕС) показало, что для достижения целей Общей политики безопасности и обороны (ОПБО), зафиксированных в Петербергской декларации 1992 г. [1] и в Амстердамском договоре, невозможно ограничиться лишь политическими механизмами. Общеевропейская структура военного планирования и командования в рамках ОПБО не может эффективно выполнять стоящие перед ней задачи без наличия соответствующих ресурсов. Инициатива по объединению и совместному использованию военных ресурсов «pooling & sharing» (ОСИР), призванная решить эту проблему, также оказалась недостаточной и выявила такие проблемы, как различие стандартов и несовместимость систем вооружений и управления. На пути создания общего рынка продукции военного и двойного назначения (общий оборонный рынок), обозначенного в качестве приоритетной задачи Европейского оборонного агентства (ЕОА), остается множество неурегулированных вопросов, упирающихся в необходимость более глубокой интеграции в столь чувствительной области, как оборона и безопасность. С момента создания Европейского оборонного агентства было принято несколько программных документов и инициатив с целью обеспечить концептуальную основу политики в этой области. Однако до сих пор отсутствовала единая концепция, которая определяла бы ключевые направления деятельности ЕОА.
В отечественной и зарубежной литературе Европейскому оборонному агентству уделяется эпизодическое внимание при рассмотрении Общей политики безопасности и обороны, вопросов военного сотрудничества и анализа состояния оборонно-промышленных комплексов стран — членов Европейского союза. В отечественной библиографии можно отметить работы Академика РАН И. Д. Иванова «Военно-промышленный комплекс Европейского Союза» [2], А. Сидорова «Евросоюз на пути к совместной оборонной политике» [3], В. Журкина «Европейская армия: поражения и победы. Общая политика безопасности и обороны Европейского союза» [4]. Среди зарубежных публикаций стоит отметить следующие: П. Паскаллон и А. Дюмулен «Какая политика безопасности и обороны нужна Европе» [5], О. Джеин «Возрождение европейской обороны становится возможным» [6], И. Мэлькамп «Последние процессы в оборонных закупках и реформе лицензирования трансферов вооружений» [7]. Помимо представленных работ существует также множество монографий и научных статей, посвященных проблематике ОПБО. Однако до сих пор анализу деятельности Европейского оборонного агентства не уделялось сколько-нибудь значимого внимания. Таким образом, данное исследование преимущественно основано на документальных источниках и мнении экспертов.
Целью данного исследования является анализ эффективности деятельности Европейского оборонного агентства в области оборонного сотрудничества государств-членов и реализации общеевропейских оборонных проектов с точки зрения задач, стоящих перед Общей политикой безопасности и обороны. Стоит отметить, что главная цель ЕОА в долгосрочной перспективе — формирование общего рынка продукции военного и двойного назначения, однако степень интеграции ЕС в области обороны не позволяет придать этому органу необходимые полномочия и инструменты для ее достижения. Агентство сфокусировало свою деятельность и незначительные ресурсы на отдельных проектах, представляющих интерес для оборонных программ большинства государств-членов. Через реализацию таких проектов, целью которых является стандартизация продукции военного и двойного
98
назначения, по сути, создается модель интеграции для формирования общего оборонного рынка.
Методологическую основу данного исследования составляют комплексный анализ и системный подход к изучению программных документов, составляющих основу деятельности ЕОА, и результатов их выполнения.
В статье предпринята попытка ответить на следующие вопросы: 1) какова корреляция между стратегическими инициативами ЕОА и Европейской стратегией безопасности; 2) каковы основные результаты выполнения программных инициатив ЕОА; 3) в какой степени направления деятельности ЕОА являются составной частью единой стратегии этого органа с точки зрения целей и задач Общей политики безопасности и обороны.
В представленном исследовании доказывается, что у Европейского оборонного агентства нет единой стратегии развития, а его функционал и направления деятельности определяются отдельными тактическими инициативами. Такое положение дел негативно сказывается на эффективности ЕОА как института ОПБО. Это, в свою очередь, обусловлено отсутствием в Европейском союзе консолидированной точки зрения на концепцию ОПБО в контексте более глубокой интеграции в этой области. Однако ряд успешно реализованных под эгидой ЕОА проектов позволяет сделать вывод, что даже в условиях существенных ограничений финансового и административного характера Агентству удалось продемонстрировать их эффективность, тем самым консолидировав интересы не только национальных правительств, но и крупных игроков европейского ОПК. В свою очередь, решения Европейского Совета, принятые на саммите в декабре 2013 г. в Брюсселе, отражают намерение ЕС выработать единую стратегию развития ЕОА, что позволяет говорить о придании этому институту более значимой роли и возможном расширении наднациональных полномочий ЕС в рамках ОПБО.
Учреждение Европейского оборонного агентства было логически обусловлено углублением интеграции в ЕС. Саммит в Сент-Мало летом 1998 г. стал отправной точкой для развития ОПБО. Последующий саммит в Кёльне в 1999 г. наметил основные пути развития Европейской политики безопасности и обороны, которые позволили бы усилить ее позиции. В заключительном докладе в Кёльне государства-члены заявили, что «Союз должен иметь возможности для самостоятельного реагирования, подкрепленные надежными вооруженными силами, методы для принятия решений об их использовании, а также готовность делать это с тем, чтобы отвечать на международные кризисы без нанесения вреда действиям НАТО» [8].
После принятия Амстердамского (1997) и Ниццкого (2000) договоров, выделивших ОПБО в специальную межправительственную опору ЕС с принципом единогласного принятия решений, была заложена институциональная основа политики.
В Лиссабонском договоре (2007) были зафиксированы уже конкретные задачи ЕОА, которое согласно Статье 28 А (3) «должно определять операционные потребности, осуществлять меры по удовлетворению этих потребностей, способствовать определению и по возможности осуществлению мер, необходимых для усиления индустриальной и технологической базы оборонного сектора, участвовать в определении европейской политики по вооружениям, а также содействовать Совету в оценке по улучшению военного потенциала» [9].
99
Важной составляющей при определении таких потребностей должны быть цели и задачи ОПБО, сформулированные в Европейской стратегии безопасности.
Роль и значение Европейской стратегии безопасности
Европейская стратегия безопасности (ЕСБ) была принята в 2003 г. Она имеет важное значение для ОВПБ/ОПБО и будет оказывать продолжительный эффект на ее развитие. В европейских академических кругах и среди политической элиты необходимость общей стратегии безопасности для ЕС обсуждалась с момента принятия Маастрихтского договора. Стратегия является результатом этих политических дискуссий, меняющейся международно-политической обстановки и эволюции самой ОПБО. Она содержит список основных угроз и задач по их преодолению, а также соответствующие рекомендации по достижению поставленных целей. Тем не менее в ЕС бытовали скептические взгляды относительно жизнеспособности ЕСБ, поскольку она появилась в момент сложного политического кризиса в ЕС, а ее возникновение сопровождалось соответствующими условиями и интригами. Иными словами, ЕСБ была принята вскоре после американского вторжения в Ирак, и многие считали, что она станет не более чем одноразовой демонстрацией восстановленного единства ЕС после разногласий в связи с войной в Ираке, символическим шагом, имеющим лишь незначительное влияние на подлинный процесс формирования политики, стратагемой, а не стратегией [10, р. 87].
ЕСБ служит базовым документом Европейского союза, определяющим цели и задачи ОВПБ и ОПБО и отражающим консенсус среди государств-членов в сфере безопасности и обороны. Другими словами, это компромисс разных культур и подходов к обеспечению безопасности. Некоторые исследователи в области международной безопасности предполагают, что она может положить начало европейской стратегической культуре, которая расценивается как неотъемлемый элемент военных альянсов и политических организаций. В то же время она считается одним из «наиболее серьезных вызовов, стоящих перед ОПБО, так как все 27 стран-членов обладают своей историей и национальными традициями, а экстраординарным является то, что содержание этих традиций предполагает наличие противоречий между собственной реальностью и более широким европейским пластом» [11, р. 205].
Зарождение европейской стратегической культуры будет достаточно сложным и затяжным процессом, поскольку у 28 государств-членов разное восприятие угроз, следовательно, разное видение того, как с ними нужно бороться. Тем не менее, оно станет значительным шагом на пути к более тесному сотрудничеству государств-членов в рамках ОПБО. Значение ЕСБ было отмечено всеми странами ЕС, поскольку столь насыщенная сфера деятельности, как общая внешняя политика и политика безопасности ЕС, не может эффективно функционировать без четких приоритетов и ориентиров.
ЕСБ разделена на три части, которые составляют общую оценку международной безопасности и содержат конкретные инструменты политики безопасности и обороны ЕС. Первая часть содержит общий анализ международно-политической ситуации и подчеркивает особую роль глобализационных процессов [12]. В ней указывается, что Соединенные Штаты играют определяющую роль в формировании современного мирового порядка и оказывают существенное влияние на европейскую интеграцию и безопасность.
100
В ЕСБ также отмечается, что «ни одно государство не способно в одиночку справляться с сегодняшними комплексными проблемами» [12]. ЕСБ признает роль ЕС как глобального актора, который может влиять на формирование повестки дня в области безопасности и справляться с основными угрозами современного мира. Она определяет пять основных угроз безопасности: терроризм, оружие массового уничтожения, организованная преступность, нестабильные режимы и региональные конфликты. Однако значение военного компонента в новой стратегии безопасности не велико, потому что «ни одна из новых угроз не является угрозой сугубо военного плана, а следовательно не может быть отражена исключительно военными средствами. Каждая из них требует использования комплекса инструментов» [12].
Вторая часть стратегии проливает свет на стратегические цели Евросоюза, которые включают предотвращение конфликтов и поддержание безопасности в европейском регионе, а также формирование нового устойчивого миропорядка. Она гласит, что «европейская традиционная концепция собственной безопасности была основана на угрозе вторжения» [12]. Однако угрозы изменились, а вторжение более не рассматривается как главный вызов безопасности ЕС. Таким образом, безопасность и стабильность в соседних странах является главной целью Евросоюза, достижение которой создаст необходимые предпосылки для устойчивого развития в этих регионах, а следовательно, «первая линия обороны будет проходить за границами ЕС» [12]. Важно подчеркнуть, что ЕСБ в большей степени акцентирована на инструменты «мягкой безопасности», среди которых торговая политика и политика развития ЕС, используемые для достижения целей в том числе и в рамках ОПБО.
Третья часть освещает политические аспекты и устанавливает четыре основных принципа, на которых должна базироваться ОПБО. Она призывает «развивать стратегическую культуру, способствовать раннему, быстрому и, когда это необходимо, жесткому реагированию» [12]. Эта часть определяет те инструменты, которые следует использовать для достижения целей ЕСБ.
Основными принципами ОПБО, таким образом, служат: 1) предотвращение, 2) интеграция, 3) мультилатерализм, 4) глобальность. Первые два предполагают, что государства-члены аккумулируют необходимые ресурсы и возможности, а также координируют свои усилия для организации эффективного предотвращения кризисов и постконфликтного восстановления с целью «изменения целых обществ, а также поведения и отношения людей по отношению друг к другу» [13, р. 42]. Другие два принципа означают, что ЕС «должен быть готов разделить ответственность за глобальную безопасность и построение лучшего мира» [12], а также полагаться на многосторонний диалог, переговоры, сотрудничество и партнерство [11, р. 204]. Общее содержание ЕСБ позволяет сделать вывод, что Евросоюз в действительности использует широкий спектр инструментов в своей политике безопасности и обороны. Однако эти инструменты являются составной частью концепции «мягкой силы». Это доказывает, что Европейская политика безопасности и обороны остается крайне чувствительной сферой для государств-членов, и они не готовы вносить военное измерение в этот важный документ.
Уверенность Х. Соланы в наличии общего взгляда у государств-членов выглядит весьма оптимистичной и может иметь смысл только в случае, если «Европейская стратегия безопасности рассматривается не как обязательная предпосылка для
101
формирования общей стратегической концепции использования силы, а как простое определение приоритетов» [14, р. 127]. Действительно, ЕСБ содержит в основном обозначение главных угроз и вызовов, а также рекомендации по их преодолению, нежели обрисовывает реальные интересы Евросоюза в области безопасности и обороны. Через эту стратегию Европейский союз доносит до остального мира свое видение будущей конфигурации международной безопасности, однако она содержит весьма ограниченную информацию о методах и ресурсах для достижения поставленных целей.
В 2008 г. Европейский Совет одобрил Доклад об исполнении Европейской стратегии безопасности, подготовленный ВП-ОВПБ Хавьером Соланой. Этот документ, именуемый «Обеспечение безопасности в меняющемся мире», дает оценку тем достижениям, которые были сделаны ЕС за последние 5 лет, прошедшие с момента принятия ЕСБ. Доклад обрисовывает основные достижения ЕС в политике безопасности и обороны, а также освещает новые вызовы, угрожающие Евросоюзу и международной безопасности. В сравнении с ЕСБ в него включены такие проблемы, как распространение ОМУ на корейском полуострове и в Иране, ближневосточный мирный процесс, Афганистан, восстановление в Западных Балканах, Российско-грузинский августовский кризис, пиратство и пр.
В Докладе подчеркивается необходимость усилить позиции ЕС в преодолении международных кризисов, поскольку в ЕСБ говорится, что «первая линия обороны будет проходить за границами ЕС». Среди новых вызовов, отмеченных в докладе, можно выделить энергетическую, информационную и компьютерную безопасность, изменение климата, которые должны рассматриваться как прерогатива ОПБО наряду с другими вызовами, обозначенными в ЕСБ и в данном докладе.
Солана придает особое значение развитию многостороннего диалога, который был вполне продуктивен в регулировании кризисов в Косово, Афганистане, ДРК, Судане, Чаде и Сомали, где «всё, что было сделано ЕС в области безопасности, относится к целям ООН» [15]. Сотрудничество с НАТО, Китаем, Бразилией, Южной Африкой, а также в Европе с Норвегией и Швейцарией приобрело особое значение. Однако Доклад призывает к более тесному сотрудничеству государств-членов с целью повышения гибкости ОПБО. Военному компоненту было придано особое значение, поскольку новые вызовы требуют целого комплекса инструментов, в связи с чем, как подчеркивается в Докладе, необходимо создать подходящие административные структуры, финансовые механизмы и системы.
Что касается возможностей ЕС, то его потенциалу не хватает ресурсов (техники и обученных солдат) для гражданских и военных операций, особенно в рамках расширенной повестки дня безопасности, которая требует присутствия Евросоюза практически во всех уголках мира. В связи с этим Доклад Соланы призывает увеличить количество ключевых активов, среди которых транспортная авиация, вертолеты, космические спутники, а также военно-морские силы, с целью обеспечить обязательства государств-членов, взятые на себя в Декларации об усилении потенциала, реальным наполнением [16].
Общая оценка Доклада демонстрирует, что ОПБО существенно преуспела в своем развитии с 2003 г., когда была принята Европейская стратегия безопасности. Достаточно взглянуть на карту миссий ЕС, где большинство операций осуществляется в рамках ОПБО, чтобы убедиться в том, что Евросоюз получил эффективные инструменты для осуществления внешней политики и политики безопасности. Однако
102
его военный компонент пока еще достаточно слаб и нуждается в дополнительном импульсе со стороны государств-членов.
Тем не менее можно предполагать, что страны Евросоюза понимают, что инструменты «мягкой силы» могут быть использованы более эффективно на европейском уровне, поскольку все 28 государств объединяют свои ресурсы и возможности для отражения общих вызовов и угроз. Однако, как показала практика, выполнение миссий ЕС существенно осложняется отсутствием необходимого количества соответствующих вооружений и техники, сложностями совместимости и различиями в системах управления. Разрыв в технологическом развитии стран-членов, их разные стратегические культуры и подходы к обеспечению военной безопасности обусловили существующий разрыв оборонных потенциалов, что сказывается на эффективности всей ОПБО. Для преодоления этих разрывов именно Европейскому оборонному агентству были приданы соответствующие функции и поставлены стратегические цели и задачи.
Стратегические инициативы ЕОА
Для достижения поставленных перед Агентством целей был разработан и одобрен ряд так называемых стратегических инициатив.
Первостепенной инициативой ЕОА является объединение и совместное использование ресурсов [17], одобренные в виде программного документа в 2010 г. на основе шведско-германской инициативы по интенсификации военного сотрудничества в Европе под названием «food for thought» [18] (пища для размышлений), известной также как Гентская инициатива. Целью этой инициативы было повышение совместимости и эффективности военных потенциалов стран ЕС одновременно со снижением затрат на их поддержание.
Она содержала в себе конкретные предложения и подходы по реализации этой концепции в части определения возможных областей более тесного межгосударственного сотрудничества путем проведения всеми странами — членами ЕС системного анализа своих военных потенциалов и вспомогательных структур.
Для этого анализа предлагалось использовать три категории: 1) вооружение и вспомогательные структуры, которые являются жизненно важными для обороны государства, где сотрудничество с целью повышения совместимости лимитировано или вовсе невозможно. Среди них могут быть войска тыла, боевая авиация, боевые корабли, разведка и др. в зависимости от страны; 2) вооружение и вспомогательные структуры, по которым возможно более тесное сотрудничество, не ведущее к полной зависимости друг от друга (логистические возможности, войска технического обеспечения, транспортная авиация); 3) вооружение и вспомогательные структуры, по которым взаимозависимость допускается наряду с доверием партнерам в рамках проведения международных операций или мероприятий в интересах партнера (обучение пилотов, проведение совместных учений, воздушное и морское патрулирование).
В документе содержались три критерия целесообразности сотрудничества по принципу ОСИР — операционный, политический и экономический. При принятии решения о сотрудничестве странам-членам следовало оценивать, насколько такой формат повышает эффективность проведения военных операций, оптимизирует расходы и какие имеет последствия в каждой конкретной области. На основании
103
Гентской инициативы в 2011 г. по предложению ЕОА Советом ЕС в составе министров обороны были определены 11 приоритетных проектов, среди которых Программа обучения пилотов вертолетов (Helicopter Training Programme, HTP), Морская сеть наблюдения (Maritime Surveillance Networking, MARSUR), Европейское сотрудничество в области спутниковых коммуникаций (European Satellite Communication, SATCOM), Дозаправка в воздухе (Air-to-Air Refueling) и др.
Помимо конкретных направлений деятельности в 2012 г. Советом был утвержден Кодекс поведения «Pooling & Sharing» [19]. Документ носит рекомендательный характер, его целью является стимулирование межгосударственного взаимодействия. Кодекс содержит рекомендации государствам-членам руководствоваться принципами ОСИР в процессе планирования и принятия решений о новых разработках вооружений, государственных закупках, проведении операции и др.
ОСИР была определена в качестве зонтичной стратегии ЕОА, в рамках которой в последующем был разработан и принят ряд инициатив по развитию более тесного сотрудничества в области исследований, технологий и разработок, вооружений, промышленной и технологической базы.
Одним из первых стало появление документа под названием План развития ресурсов (Capability development plan), который разрабатывался совместно странами — членами ЕС, участвующими в работе ЕОА, Секретариатом Совета ЕС, Военным комитетом ЕС и Военным штабом ЕС. Название документа не отражает его реального назначения и содержания, поскольку речь не идет о плане действий с достижением конкретных показателей. В нем содержится анализ перспективных угроз и трендов развития технологий с целью определения будущих потребностей государств-членов в системах вооружений и техники. В 2011 г. были определены 10 приоритетных направлений, на которых должны быть сосредоточены основные усилия и ресурсы Агентства: противодействие самодельным взрывным устройствам; медицинское обеспечение; разведка; системы слежения и распознавания; увеличение вертолетного парка; кибербезопасность; логистика; обмен информацией в рамках ОПБО; управление транспортной авиацией; топливно-энергетическое обеспечение; мобильность.
Последовавшая за Планом развития ресурсов Европейская стратегия по сотрудничеству в области вооружений (European Armaments Cooperation Strategy) [20] имела более четкие очертания, поскольку в ней были определены конкретные цели и механизмы их достижения. Стратегия принималась в условиях разразившегося мирового экономического кризиса (2008) и последовавшего секвестра военных бюджетов стран ЕС, что обусловило ее концептуальное наполнение. В стратегии необходимость тесной кооперации ОПК стран-членов признавалась единственно возможным способом поддержания военных потенциалов на уровне, необходимом для выполнения задач национальной безопасности и целей ОПБО. При этом в Стратегии отмечается, что при определении будущих потребностей в военных ресурсах следует опираться на План развития ресурсов. В документе обозначены три стратегические цели: 1) разработка, продвижение и упрощение механизмов реализации программ сотрудничества в области вооружений. ЕОА отводится роль координатора в процессе определения, согласования, структурирования и реализации таких программ в соответствии с приоритетами Плана развития ресурсов и оборонных программ стран-членов. В Стратегии особо сделан акцент на непрерывности реализации
104
утвержденных программ с целью недопущения дублирования и распыления финансирования; 2) обеспечение инвестиций в развитие европейской оборонной промыш-ленно-технологической базы, ориентированной на развитие ресурсов и поддержку будущих программ сотрудничества в области вооружений. Достижение поставленной цели должно осуществляться через доверительное партнерство стран-членов в области планирования перспективных разработок вооружений и техники путем обмена информацией об оборонных программах и планах закупок; 3) повышение эффективности программ сотрудничества в области вооружений. Для достижения этой цели странам-членам при поддержке ЕОА следует не только определить программы, но и обеспечить их непрерывную реализацию.
Стратегия также содержит набор конкретных механизмов достижения поставленных целей, при этом Агентству отводится координирующая роль на всех этапах, включая анализ имеющихся у стран-членов потенциалов и будущих потребностей в продукции военного назначения, разработку проектов модельных планов закупок с учетом принципов ОСИР, подготовку предложений по гармонизации стандартов, обеспечение непрерывного обмена информацией об изменениях в национальном законодательстве и планах закупок вооружений и техники.
Для реализации принятых инициатив приоритетными направлениями ЕОА были определены развитие оборонных научных исследований и технологий и индустриально-промышленной базы ОПК Европейского союза. В принятой в 2008 г. Стратегии по военным научным исследованиям и технологиям (European Defence Research and Technology Strategy) [21] отмечается необходимость углубления сотрудничества стран-членов в области оборонных исследований и разработок с целью обеспечения конкурентоспособности индустриально-технологической базы и будущих потребностей в современных видах вооружений. Стратегия состоит из четырех основных частей — «введение», «стратегическое видение», «три стратегические цели», «заключение». В «стратегических целях» определены задачи, средства их достижения и пути реализации. К задачам относится определение перечня технологий, в развитие которых следует направить основные инвестиции. Перечень приоритетных технологий определяется исходя из операционных потребностей; Плана развития ресурсов; анализа влияния научных открытий на развитие ресурсов; индустриально-технологической базы; степени зависимости от критических технологий; возможностей для сотрудничества в этих технологиях и др. К средствам отнесены структуры, процессы и механизмы, которые должны быть выработаны для осуществления сотрудничества в различных формах. Такие формы должны быть также комплементарны национальным операционным потребностям, включая обязательства перед другими международными институтами, участниками которых являются страны — члены ЕС (НАТО, ООН, ОБСЕ). Определены три основных направления деятельности для достижения поставленных целей: 1) углубление интеграции индустриально-технологических баз, которые в перспективе должны быть объединены в единый европейский оборонно-промышленный комплекс. Реализация этого направления должна осуществляться через стратегический диалог ЕОА, предприятий ОПК, научно-исследовательских центров, включая гражданские, где возможны разработки двойного назначения; 2) создание условий для технологического скачка путем оптимизации механизма мониторинга совместных исследований и разработок, повышения качества анализа применения гражданских технологий в оборонном
105
секторе и разработки планов развития технологий; 3) развитие механизмов сотрудничества в области исследований и разработок через строгое соблюдение принципа сотрудничества, выделение соответствующих бюджетов, использование лучших управленческих практик и создание благоприятных условий для взаимодействия.
Дорожные карты и планы действий определены в качестве основных путей реализации стратегии. Их предполагается использовать в качестве инструмента воплощения стратегии в конкретный продукт. В таких планах действий определяются тактические задачи и показатели, необходимые для поэтапного достижения стратегических целей.
В заключительной части документа говорится о необходимости достижения общих показателей и определения целей научных исследований и разработок, которые, однако, являются рекомендательными и не носят обязательного характера. В качестве ориентира определены утвержденные в 2007 г. Руководящим Советом ЕОА следующие показатели [22]: 1) расходы на оборонные исследования и технологии должны составлять 2% от всех военных расходов государств-членов; 2) расходы на общеевропейские проекты сотрудничества в этой области должны составлять 20% от всех национальных расходов на оборонные исследования и технологии.
В последующем были определены 22 приоритетных направления исследований [22], которые можно условно объединить в три большие группы: информационные технологии и связь, системы управления и взаимодействия, высокопрочные материалы и системы защиты. Стратегия определяется как путеводитель для национальных правительств, предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК), научно-исследовательских центров и самого ЕОА.
Принятая в 2007 г. Стратегия развития европейской индустриально-технологической базы (Strategy for the European Defence Technological and Industrial Base) [23] представляет собой скорее видение того, каким в перспективе должен стать общеевропейский оборонно-промышленный комплекс. В его задачи должно входить обеспечение потребностей вооруженных сил, основанных на самых передовых технологиях, а также высокая конкурентоспособность на мировом рынке и минимизация зависимости от неевропейских поставщиков. Это должно стать результатом его более глубокой интеграции и взаимозависимости. Для этого странам-членам рекомендуется максимально гармонизировать стандарты и требования, предъявляемые к продукции военного и двойного назначения национальным законодательством, увеличить инвестиции в модернизацию своих ОПК, консолидировать спрос и либерализовать требования к экспортному контролю для европейских потребителей. При этом в стратегии подчеркивается необходимость соблюдения главного требования — безопасности поставок. Создание общеевропейского рынка и ОПК не должно в результате или в процессе сказаться на эффективности системы снабжения вооруженных сил стран-членов. Однако постепенная интеграция в этой области должна также привести к самодостаточности уже на европейском уровне [24].
Как видно из приведенного анализа документов, стратегические инициативы ЕОА содержат крайне обтекаемые формулировки целей и механизмов их достижения, а следовательно, рассматриваются скорее как рекомендации, нежели практическое руководство к действию. Это является результатом консенсуса государств-членов в определении будущего развития интеграции в столь чувствительной сфере, как оборона и ОПК.
106
Общеевропейские проекты сотрудничества
За последние 4 года агентству удалось запустить и частично реализовать ряд общеевропейских проектов, направленных на упрощение гармонизации стандартов и взаимодоступность рынков ОПК для европейских производителей. Среди таких проектов базы данных Procurement Gateway и e-Quip, созданные по инициативе ЕОА как информационные ресурсы для национальных оборонных ведомств и оборонно-промышленных предприятий, в том числе малых и средних, осуществляющих закупки и производство продукции военного и двойного назначения.
Система Procurement Gateway [25] обеспечивает доступ к нормативно-правовым и техническим документам всех 27 (Дания не участвует в работе ЕОА) стран — участниц ЕОА, регулирующих закупки продукции военного назначения. Первостепенной задачей данного проекта является облегчение взаимного выхода малых и средних предприятий ОПК на рынки стран — членов ЕС, обеспечивая «навигацию» по огромному массиву регламентирующих документов в этой области. Однако система дает доступ к документам только на национальном языке, не предоставляя перевода, что затрудняет работу с ними.
В 2013 г. была запущена система e-Quip [26], которая позволяет обмениваться информацией потенциальным продавцам и покупателям продукции ОПК. Она представляет собой электронную площадку, где в режиме онлайн можно отслеживать имеющееся предложение продукции ОПК на всем пространстве ЕС. Страны — члены ЕС, имеющие излишки военной техники и вооружений, которые, как правило, образуются по окончании военных и миротворческих операций, регулярно обновляют информацию в системе и вносят соответствующие данные о продукции.
Таким образом, страны, нуждающиеся в том или ином виде вооружений и техники, могут оперативно просматривать текущее предложение на рынке, не запрашивая национальные агентства по вооружениям или дипломатические представительства стран-партнеров, минимизируя тем самым временные и финансовые издержки. Необходимо отметить, что e-Quip — не торговая площадка, на которой можно заключить контракт, а лишь информационный портал, обеспечивающий оперативный обмен информацией между потенциальными продавцами и покупателями. Доступ к системе открыт только для стран — членов ЕС, а администрирование портала осуществляет ЕОА с целью гарантировать равный доступ всем участникам и обеспечить соблюдение условий экспортного контроля.
Заметный прогресс был также достигнут в области дистанционно пилотируемых летательных систем (Remotely Piloted Aircraft Systems, RPAS). Целью проекта является внедрение беспилотных летательных аппаратов во внутреннее воздушное пространство. Агентство осуществляет координацию по взаимодействию национальных операторов беспилотников, Европейской Комиссии в лице Генерального директората по мобильности и транспорту и Европейской руководящей группы по беспилотникам. Согласно Европейской дорожной карте по интеграции гражданских пилотируемых систем в европейскую авиационную систему (Roadmap for the integration of civil Remotely-Piloted Aircraft Systems into the European Aviation System) [27], к 2016 г. должно начаться постепенное их внедрение и использование в воздушном пространстве ЕС. По словам Филиппа Леопольда — ведущего офицера ЕОА по развитию ресурсов — в настоящее время ведется работа по созданию рабочей
107
группы операторов беспилотников в Европе, которая будет включать в себя специалистов по использованию средневысотных беспилотных летательных аппаратов Reaper, разработчиков системы предотвращения столкновения на средних высотах (Mid-Air Collision Avoidance System, MIDCAS) и спутниковых систем, позволяющих обеспечить внедрение беспилотников в Европе (Demonstration of Satellites enabling the Insertion of RPAS in Europe, DeSIRE) [28, p. 32]. Программа DeSIRE является совместным проектом ЕОА и Европейского космического агентства, реализацией которого занимается испанская компания Indra. Она проводит испытания беспилот-ников в испанском воздушном пространстве с использованием спутниковых систем управления и контроля, коммуникаций управления воздушным движением и систем передачи данных на наземные станции. Инвестиции стран-членов в проект составили 50 млн евро. Результатами его реализации должны стать выработка единых стандартов обучения пользователей беспилотников, гармонизация национальных законодательств, регулирующих использование дистанционно пилотируемых летательных аппаратов в воздушном пространстве, стандартизация требований к их сертификации и разработка эффективной системы обнаружения и предупреждения столкновений (sense and avoid).
Помимо этих проектов, нацеленных по сути на создание общего рынка, ведется работа над созданием конкретных общеевропейских ресурсов. Среди них разработка военно-транспортного самолета А400М и производство самолетов заправщиков с двумя системами дозаправки в воздухе (Air-to-Air refueling). Проводимые ЕС операции показали, что транспортная авиация и дозаправщики являются в них одними из самых важных звеньев, при этом сотрудничество именно в этой сфере наименее развито: несмотря на очевидную проблему, в проекте участвуют лишь семь стран-членов, а они могут предоставить только 30% [29] от необходимого числа дозаправ-щиков. Следует также отметить, что правительства европейских стран не отказались от параллельных двусторонних и многосторонних межгосударственных проектов. Например, по межправительственным соглашениям между Францией и Великобританией, Италией и Германией продолжается сотрудничество по различным направлениям, включая создание дистанционно пилотируемых летательных систем. В 2009 г. Финляндия, Дания, Исландия, Норвегия и Швеция подписали Меморандум о взаимопонимании в области оборонного сотрудничества (проект NORDEFCO), определив в качестве одного из приоритетов повышение конкурентоспособности своих ОПК [30]. Это ведет к дублированию и нерациональному использованию ресурсов.
Заключение
Европейскому оборонному агентству за 10 лет своего существования удалось определить основные пробелы в ресурсном обеспечении Общей политики безопасности и обороны, сформулировать приоритетные направления политики в этой области, закрепленные в стратегических инициативах, и запустить ряд общеевропейских проектов.
При определении проблем и постановке приоритетов ЕОА основывалось на целях и задачах ОПБО и Европейской стратегии безопасности, которая является ее концептуальной основой. В ЕСБ определены основные угрозы безопасности
108
Европейского союза и вызовы, с которыми ему придется столкнуться в среднесрочной перспективе. Для нейтрализации этих угроз и вызовов ЕС было необходимо кардинально пересмотреть свои подходы к обеспечению безопасности, в первую очередь, в области взаимодействия вооруженных сил стран-членов при проведении совместных операций и их ресурсного обеспечения.
Разработанные и утвержденные Агентством стратегии стали результатом системного анализа текущего состояния оборонно-промышленных комплексов стран-членов и связанных с ними проблем совместимости. Целью стратегий стала гармонизация стандартов продукции ОПК, повышение совместимости систем вооружений и управления, поддержание конкурентоспособности индустриально-технологической базы ЕС, развитие передовых технологий военного и двойного назначения.
В рамках их реализации был запущен ряд общеевропейских проектов. Однако эффективность этих проектов зависит от степени участия стран-членов и объемов финансирования. Чаще всего в них принимает участие только часть заинтересованных государств, исходя скорее из интересов национальной безопасности, нежели из европейской повестки ОПБО. Кроме того, общеевропейским проектам под эгидой ЕОА приходится конкурировать с другими межгосударственными проектами, которые порождают дублирование и нерациональное использование ресурсов. Тем не менее, на их примере можно судить о поступательном движении в направлении обеспечения ЕСБ ресурсным потенциалом, способным выполнять стоящие перед ОПБО задачи.
Первые реальные результаты выполнения стратегических инициатив будут видны только через несколько лет, хотя уже сегодня можно подвести промежуточные итоги, наблюдая за реализацией таких проектов, как e-Quip, Procurement Gateway, интеграция гражданских беспилотников во внутреннее воздушное пространство.
Стратегические инициативы Европейского оборонного агентства носят рекомендательный характер и часто определяются как путеводитель, а следовательно, отличаются от национальных стратегий необязательностью их исполнения. Таким образом, они представляют собой набор программных документов, которыми следует руководствоваться при определении приоритетов национальных оборонных программ и военных исследований и разработок. Отсутствие единой стратегии ЕОА обусловлено степенью интеграции в этой области. Однако у данного института имеется значительный потенциал, который может быть реализован через углубление интеграции и придание Агентству более широких наднациональных функций в области безопасности и обороны, увеличение финансирования общеевропейских проектов в сфере научных исследований и разработок вооружений и вовлечение всех стран-членов в процесс построения общего ранка продукции военного и двойного назначения.
Литература
1. Petersberg Declaration // WEU: official webpage. URL: http://www.weu.int/documents/920619peten.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
2. Иванов И. Д. Военно-промышленный комплекс Европейского Союза // Современная Европа. 2006. Вып. 1. С. 31-48.
3. Сидоров А. Евросоюз на пути к совместной оборонной политике // Мировая экономика и международные отношения. 2010. № 12. С. 99-110.
4. Журкин В. Европейская армия: поражения и победы. Общая политика безопасности и обороны Европейского Союза. М.: Международные отношения, 2012. 192 с.
5. Pascallon P., Dumoulin A. Quelle politique de sécurité et de défense pour l'Europe? Paris: L'Harmattan, 2009. 465 p.
109
6. Jehin O. Rebirth of European defence is becoming possible // Europe Diplomacy and Defence. N 555. 25 October. 2012. P. 1.
7. Maelcamp I. Recent EU developments in Defense Procurement & Reform of Arms Transfer Licenses. May 19. 2011. URL: http://www.naita.org/docs/Isabelle%20Maelcamp%20NATO%20Pres%20May%202011.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
8. European Council Declaration on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence // European Parliament: official webpage. URL: http://www.europarl.europa.eu/summits/kol2_en.htm (дата обращения: 10.09.2011).
9. Treaty of Lisbon // EUR-Lex: Official Journal of the European Union. URL: http://eur-lex.europa.eu/ J0Html.do?uri=0J:C:2007:306:S0M:EN:HTML (дата обращения: 10.09.2011).
10. Biscop S. From Reflection to Power: Implementing the European Security Strategy // Hauser G. and Kernic F. ed. European Security in Transition. Ashgate, 2006. P. 87-101.
11. Howorth J. Security and Defence Policy in the European Union. NY: Palgrave Macmillan, 2007. 336 p.
12. European Security Strategy "A Secure Europe in a Better World" // European Council: official webpage. URL: http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/78367.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
13. Duffield J. Global Governance and New Wars. London: Zed Books, 2001. x+293 p.
14. Gariup M. European Security Culture: language, theory, policy. Ashgate, 2009. 350 p.
15. Report on the Implementation of the European Security Strategy — Providing Security in a Changing World (S407/08) // European Council: official webpage. URL: http://www.consilium.europa.eu/ ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/104630.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
16. Military Capabilities Commitment Declaration // European Council: official webpage. URL: http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Military%20Capabilities%20Commitment%20Declaration.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
17. Pooling & Sharing // EDA: official webpage. URL: https://www.eda.europa.eu/Aboutus/Whatwedo/ pooling-and-sharing (дата обращения: 10.09.2011).
18. Pooling and sharing, German-Swedish initiative // European Parliament: official webpage. URL: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/sede/dv/sede260511deseinitiative_/ sede260511deseinitiative_en.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
19. Code of conduct on Pooling & Sharing // EDA: official webpage. URL: http://www.eda.europa.eu/ docs/news/code-of-conduct.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
20. European Armaments Cooperation Strategy // EDA: official webpage. URL: http://www.eda. europa.eu/docs/documents/European_Armaments_Cooperation_Strategy.pdf?Status=Master (дата обращения: 10.09.2011).
21. European Defence Research and Technology Strategy // EDA: official webpage. URL: http://www. eda.europa.eu/docs/documents/edrt_strategy.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
22. Research and Technology // EDA: official webpage. URL: https://eda.europa.eu/Aboutus/ Whatwedo/strategies/ResearchandTechnology (дата обращения: 10.09.2011).
23. Strategy for the European Defence Technological and Industrial Base // EDA: official webpage. URL: https://www.eda.europa.eu/aboutus/whatwedo/strategies/Technologicalandindustrialbase
24. Study «The Development of a European Defence Technological and Industrial Base» // European Parliament: official webpage. URL: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/433838/ EXP0-SEDE_ET(2013)433838_EN.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
25. Project Procurement Gateway // EDA: official webpage. URL: https://www.eda.europa.eu/info-hub/news/2013/06/28/european-defence-agency-launches-defence-procurement-gateway (дата обращения: 10.09.2011).
26. Project e-Quip // EDA: official webpage. URL: https://www.eda.europa.eu/info-hub/news/2013/06/14/ european-defence-agency-launches-e-quip-the-on-line-defence-market (дата обращения: 10.09.2011).
27. Roadmap for the integration of civil Remotely-Piloted Aircraft Systems into the European Aviation System // European Commission: official webpage. URL: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/aerospace/ files/rpas-roadmap_en.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
28. Mahon T. Progress on integrating unmanned systems into civil airspace // European Defence Matters. Issue 4, 2013. URL: https://www.mcce-mil.com/SiteAssets/Pages/default/EDA-magazine-issue4.pdf (дата обращения: 10.09.2011).
29. Air-to-Air Refueling // European Defence Agency. official webpage. URL: http://www.eda.europa. eu/projects/projects-search/air-to-air-refueling (дата обращения: 10.09.2011).
30. Андрюшин С. В. Роль Европейского оборонного агентства в военной интеграции Европейского союза // NB: Национальная безопасность. 2013. № 6. С. 31-44.
Статья поступила в редакцию 21 октября 2014 г.
110
