CC BY
162
МИРОВАЯ ПОЛИТИКА
МЕТОДОЛОГИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ
М.В. Александров
Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России. Россия, 119454, Москва, пр. Вернадского, 76.
В статье рассматривается вопрос о методологии, используемой в рамках Европейского ^юза при планировании политики в области безопасности и обороны. С этой целью автор анализирует ключевые документы ЕС в данной области, структуру соответствующих органов ЕС и механизм принятия решений. В статье, в частности, рассматривается ответственность Совета ЕС, Военного комитета и Военного штаба ЕС, а также Европейского оборонного агентства при осуществлении оборонного планирования.
Автор также проводит сравнительный анализ методологии оборонного планирования ЕС с оборонным планированием США и НАТО. Он показывает, что эта методология во многом схожа. Это, в частности, касается структурного построения и логики планирования, его географического охвата и значительной пропагандистской составляющей публичных документов. Так же как США и НАТО, в своём планировании в области безопасности и обороны ЕС слабо использует стратегическое прогнозирование и ставит во главу угла принцип «стратегической неопределённости».
При этом в планировании ЕС широко используются элементы динамического прогнозирования, особенно на краткосрочный период. Однако ЕС по-шеёл ещё дальше этой области, применяя методику, которую можно условно назвать «динамическим планированием».
В то же время методология планирования ЕС в области безопасности и обороны обладает некоторыми существенными особенностями, связанными с тем, что Евросоюз является в основном организацией гражданского назначения, где военные вопросы занимают лишь небольшое, хотя и достаточно важное место. Поэтому приоритет в планировании отводится поддержке гражданских усилий по обеспечению безопасности и лишь в последнюю очередь использованию вооружённой силы. А это предопределяет тот факт, что основной акцент в политике ЕС сделан на такие инструменты, как кризисное регулирование, политическая стабилизация, миротворческие операции, вовлечение других государств в различные формы партнёрства и сотрудничества.
Ключевые слова: Европейский Союз, ЕС, методология, планирование, оборона, безопасность, прогнозирование, международные отношения, военный потенциал, НАТО, США.
Планирование в области безопасности и обороны является относительно новым направлением работы структур Европейского союза. Это связано с тем, что единая политика в данной области стала проводиться в рамках ЕС сравнительно недавно. Следует также учитывать, что собственные вооружённые силы у Евросоюза отсутствуют, и при выполнении соответствующих задач он вынужден опираться на ресурсы своих государств-членов. Тем не менее, с 2003 г. ЕС осуществил около 30 военных и гражданских миссий по урегулированию конфликтов на трёх континентах. А с 2007 г. наработал потенциал для осуществления быстрого развертывания одновременно двух батальонных групп, численностью по 1500 военнослужащих каждая [10]. Поэтому уже сейчас можно сделать определённые выводы относительно методологии, используемой в планировании Евросоюза области безопасности и обороны.
Концептуальной основой этого планирования является, прежде всего, Договор о Европейском союзе, что вполне закономерно для межгосударственного объединения. В этом ключе прослеживается явная аналогия с НАТО, где основу военного планирования составляет Североатлантический договор. А это порождает в Евросоюзе те же самые проблемы и ограничения, которые существуют в военном планировании НАТО. Правда - с той существенной разницей, что в Евросоюзе отсутствует одна доминирующая держава, которая может навязывать свою волю большинству участников альянса. Соответственно и оборонное планирование ЕС осуществляется в ещё большей степени в рамках существующего договорного контекста.
Этим контекстом являются, прежде всего, статьи 42-46 Договора о Европейском союзе, которые устанавливают принципы и цели общей политики в области безопасности и обороны. В статье 42(1), в частности, говорится, что оборонная политика ЕС является «интегральной частью общей внешней политики и политики в области безопасности». Здесь можно отметить совпадение методологических подходов с США, где военное планирование представляет собой одну из областей планирования в области национальной безопасности.
Далее в договоре отмечается, что «гражданские и военные средства» могут использоваться «в миссиях за пределами Союза в миротворческих целях, для предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН». В статье 43(1) поясняется, что данные цели включают «совместные операции по разоружению, гуманитарные и спасательные задачи, военное консультирование и помощь, предотвращение конфликтов и миротворческие задачи, военные операции по урегулированию кризисов, в том числе принуждение к миру и постконфликтную стабилизацию». Отмечается также, что все эти задачи «могут способствовать
борьбе с терроризмом, включая поддержку третьих стран в их борьбе с терроризмом на своей территории» [5, р. 38-41].
Тем самым в договоре устанавливаются достаточно четкие критерии и ограничения по проведению военных операций, что, естественно, отражается на характере планирования ЕС в области безопасности и обороны. Причём, осуществление указанных задач происходит за счёт привлечения сил и средств отдельных членов Евросоюза. А это подразумевает необходимость постоянных согласований органов военного планирования ЕС с военными ведомствами и другими соответствующими структурами отдельных стран-участников.
Для решения целого ряда совместных оборонных задач статья 42(3) договора учреждает Европейское оборонное агентство (ЕОА). Согласно положениям данной статьи, ЕОА отвечает за «определение операционных требований» в области обороны и «осуществление мер по удовлетворению этих требований», а также за содействие «укреплению промышленной и технологической базы оборонного сектора». Оно также участвует в формулировании политики Евросоюза в области обороны и вооружений, а также оказывает помощь руководству ЕС в оценке «улучшения военных возможностей». [Там же]. Таким образом, можно сделать вывод, что значительная часть работ по военному планированию в рамках ЕС делегировано ЕОА.
Этот вывод подкрепляется также положениями статьи 45(1), где задачи ЕОА раскрываются более подробно. Они заключаются в том, чтобы:
a) содействовать государствам-членам в определении задач по развитию военного потенциала и оценивать соблюдение ими своих обязательств в этой области;
b) способствовать гармонизации операционных потребностей и применению эффективных и совместимых методов закупки вооружений;
c) предлагать многосторонние проекты по достижению целей в области военного потенциала, обеспечивать координацию программ, осуществляемых государствами-членами и управление отдельными кооперационными программами;
¿) поддерживать исследования в области военных технологий, координировать и планировать совместную исследовательскую работу и изучение технических решений, которые отвечают будущим операционным потребностям;
е) содействовать выявлению и, если необходимо, применению любых полезных мер для укрепления промышленно-технологической базы оборонного сектора и повышения эффективности военных расходов. [Там же].
Таким образом, в отличие от НАТО, где органы управления, в том числе в сфере военного планирования, создавались в рабочем порядке, в ЕС некоторые элементы структуры и ответственность в области оборонной политики
прописаны в самом тексте базового договора. Это однако не означает, что договор охватил все сферы этой деятельности. Некоторые органы ЕС, занимающиеся оборонным планированием, были созданы также в рабочем порядке. В частности, решением Совета Евросоюза в январе 2001 г. был учреждён Военный комитет ЕС в составе министров обороны стран-членов. В подчинении Военного комитета находится Военный штаб Евросоюза.
Согласно решению Европейского Совета, Военный комитет является «форумом для военных консультаций и сотрудничества между ЕС и государствами-членами в области предотвращения конфликтов и управления кризисами». Основной задачей комитета является предоставление информации и рекомендаций вышестоящим органам ЕС по военным вопросам и руководство военной активностью в рамках Евросоюза. Практически все функции Военного комитета так или иначе связаны с военным планированием. Они, в частности, включают:
• разработку общей концепции кризисного регулирования в его военных аспектах;
• военные аспекты, относящиеся к политическому контролю и стратегическому руководству операциями и ситуациями по урегулированию кризисов;
• оценку рисков потенциальных кризисов;
• в оенное измерение кризисных ситуаций и их последствий;
• рассмотрение, оценка и переоценка военных возможностей в соответствии с согласованными процедурами;
• поддержание отношений ЕС с европейскими членами НАТО, не являющимися членами ЕС, кандидатами на вступление в ЕС, другими государствами и другими организациями, включая НАТО;
• оценку финансовых затрат на проведение операций и учений;
• в кризисных ситуациях - постановку Военному штабу задач по разработке стратегических и оперативных планов и после соответствующей оценки передачу их на рассмотрение вышестоящих органов ЕС, а также осуществление контроля за исполнением одобренных планов [6].
Помимо самого Договора о Европейском союзе, концептуальную основу планирования ЕС в области безопасности и обороны составляют политические установки, которые характеризуют состояние международной обстановки и положение Евросоюза в системе международных отношений с учетом его интересов, целей и ценностей. Утверждение этих установок находится в компетенции Европейского Совета, который, согласно статье 26 Договора о Европейском союзе, «определяет стратегические интересы Союза, устанавливает цели и вырабатывает общие направления единой внешней политики и политики в области безопасности, включая оборонные вопросы» [5, р. 31].
Также как в США и НАТО, указанные установки содержатся в различных официальных документах, которые условно можно разделить на две группы. К первой группе относятся основополагающие документы долговременного характера, ко второй - оперативные документы, отражающие изменяющийся характер международной обстановки. К основополагающим документам можно отнести «Европейскую стратегию безопасности» (ЕСБ), принятую в 2003 г., а также Отчёт о внедрении Европейской стратегии безопасности «Обеспечение безопасности в изменяющемся мире», подготовленный в 2008 г.
Структурно эти документы построены по достаточно традиционному принципу. В начале даётся краткое описание положения Евросоюза в современном мире. Затем говорится о существующих угрозах безопасности ЕС, а потом определяются стратегические цели политики в области безопасности и обороны. Собственно, задачи военного планирования в этих документах не затрагиваются. Они дают лишь общие ориентиры для построения политики в области обороны, отвечающей заявленным целям.
Так, в ЕСБ прямо говорится, что «никогда раньше Европа не была столь процветающей, безопасной и свободной, как в наши дни». Особо подчёркивается, что «крупномасштабная агрессия против какого-либо из государств-членов ЕС сегодня невероятна». В то же время по аналогии со стратегической концепцией НАТО, отмечается противоречивость процесса глобализации. «Потоки товаров и инвестиций, развитие технологий и распространение демократии принесли многим людям свободу и процветание. Другие же усматривают в глобализации источник горьких разочарований и несправедливости. Следствием этих процессов стало и расширение поля деятельности в международных делах для неправительственных групп. А также усиление зависимости, а отсюда и уязвимости, Европы от тесно взаимоувязанных инфраструктур транспорта, энергетики, информационного и иных полей», - отмечается в документе [1, с. 3].
В этой связи акцентируется внимание на том, что сейчас Европа сталкивается с новыми угрозами, «носящими более диверсифицированный, менее явный и менее предсказуемый характер» [10, с. 4]. Характеристику этих угроз целесообразно взять из Отчёта о внедрении ЕСБ, так как это более современный документ по сравнению с самой ЕСБ. В Отчёте эти угрозы делятся, хотя и не формально, на две группы -функциональные, без конкретной географической привязки, и региональные. Таким образом, просматривается аналогия с методологией, принятой в США и НАТО.
К функциональным угрозам отнесены следующие:
• распространение оружия массового поражения,
• терроризм и организованная преступность,
• пиратство,
• безопасность в кибернетическом пространстве,
• энергобезопасность,
• изменение климата [2, с. 6].
В региональном плане Евросоюз уделяет особое внимание непосредственному географическому окружению. «Наша задача заключается в содействии тому, чтобы к востоку от Европейского Союза и вдоль его границ в Средиземноморье существовало кольцо хорошо управляемых стран, с которыми мы могли бы поддерживать отношения тесного сотрудничества», - подчёркивается в ЕСБ [1, с. 9]. При этом на первое место ставится ситуация на Балканах, в частности, в Косово, где задействована БиЬБХ, крупнейшая на настоящий момент гражданская миссия в рамках европейской политики безопасности и обороны.
Затем следуют конфликты на постсоветском пространстве. По этому поводу в Отчёте говорится: «Новое беспокойство было вызвано так называемыми «замороженными конфликтами» в соседствующей с нами восточной области. Ситуация в Грузии, затрагивающая Абхазию и Северную Осетию, обострилась, приведя к вооружённому конфликту между Россией и Грузией в августе 2008 г. ЕС отреагировал на международном уровне, выступив в качестве посредника между сторонами, оказав гуманитарную помощь, проведя гражданскую миссию наблюдения и оказав существенную финансовую поддержку. Наше участие продолжится, т.к. ЕС продолжит ведение Женевского процесса. Разрешение конфликта в Приднестровье стало более возможным, благодаря активному участию ЕС в переговорах формата 5+2, а также деятельности Миссии ЕС по приграничной помощи» [2, с. 6].
Далее рассматриваются конфликты в Средиземноморье и на Ближнем Востоке, в частности, арабо-израильский конфликт, ситуация в Ливане и Ираке. Значительное место уделяется иранской ядерной программе, которая рассматривается как угроза Евросоюзу. «Иранская ядерная программа является предметом череды постановлений Совета Безопасности ООН и МАГАТЭ. Развитие военного ядерного потенциала - неприемлемая угроза безопасности ЕС», -отмечается в Отчёте [там же, с. 7].
В итоге получается, что сфера географического охвата планирования ЕС в области безопасности и обороны выходит за пределы собственно европейского континента. Ведь Ирак и Иран вряд ли можно рассматривать как соседей Евросоюза даже с большой натяжкой. Однако, чтобы устранить имеющиеся сомнения, в Отчёте заявляется, что «безопасность Европы зависит не только от её непосредственных соседей» [Там же]. В самой же ЕСБ по этому поводу говорится, что «в век глобализации отдалённые угрозы могут служить точно таким же основанием для беспокойства, как и ближайшие. Ядерная
активность Северной Кореи, ядерные риски в Южной Азии, опасность их распространения на Ближнем Востоке - серьёзные основания для озабоченности в Европе» [1, с. 8]. Поэтому ЕС объявляет вполне легитимным своё участие в операции в Афганистане, а также в соответствующих миссиях в Сомали, Гвинее-Биссау и Конго.
Таким образом, видно, что в своём планировании в области безопасности и обороны Евросоюз выходит далеко за пределы собственной географической зоны и рассматривает в качестве угроз даже отдалённые регионы. В этом смысле географический охват военного планирования ЕС соразмерен охвату НАТО или даже превосходит его. То есть в отношении методологии планирования в области безопасности и обороны ЕС справедливо говорить если не о глобальном, то по крайней мере, о расширенном региональном подходе.
Из Отчёта также следует, что политика ЕС по обеспечению безопасности основывается на использовании преимущественно невоенных инструментов и механизмов. «Каждая ситуация требует последовательного задействования наших инструментов, в том числе политических и дипломатических, инструментов развития, гуманитарных инструментов и инструментов реагирования в кризисных ситуациях, экономического и торгового сотрудничества, управления гражданскими и военными кризисными ситуациями», - отмечается в документе [2, с. 9].
Главная задача политики ЕС на этом направлении состоит в том, чтобы «заблаговременно предотвратить перетекание угрозы в источник конфликта». «Укрепление мира и стабильное снижение уровня бедности играют в этом подходе существенную роль», - подчёркивается в документе [Там же]. Примечательно в этой связи, что в Отчёте указывается на существенные недостатки стратегического прогнозирования Евросоюза. «Мы усилили системы предотвращения конфликтов и урегулирования кризисных ситуаций, но всё ещё испытываем необходимость в усовершенствовании аналитики и способности предвидеть опасность», - отмечается в документе [там же, с. 6]. Эта оценка в дальнейшем подтвердилась. Евросоюз оказался не способным спрогнозировать кризис даже в такой важной стране как Украина. Более того, сам же его и спровоцировал своим неграмотными внешнеполитическими шагами.
Касательно военных миссий в Отчёте говорится о необходимости «принимать меры по укреплению потенциала», а также развивать «взаимное сотрудничество и соглашения о разделении ответственности». «Опыт показал, что необходимы дальнейшие усилия, в особенности направленные на ключевые возможности, такие как стратегические воздушные перевозки, вертолёты, космические силы и наблюдение за морским пространством, - отмечается в документе - эти меры должны сопровождаться конкурентоспособной и активной оборонной
индустрией по всей Европе, причём необходимо больше инвестировать в исследования и развитие» [там же, с, 10].
Также предусматривается повышение эффективности командных структур и функциональных возможностей центральных органов управления. «Наша способность совмещать гражданский и военный опыт от разработки концепции миссии до стадий планирования и внедрения должна совершенствоваться», -указывается в Отчёте. В частности, речь идёт о «правильном размещении» соответствующих административных структур и разработке механизмов для финансирования военной деятельности. Помимо этого предполагается улучшать систему обучения военных специалистов [там же, с. 9].
Более подробно вопросы военного строительства Евросоюза рассматриваются в других документах. Этому, в частности, было посвящено решение Совета Евросоюза о развитии военного потенциала, принятое в декабре 2010 г. Целью данного решения было «обеспечить возможности, необходимые для проведения общей политики безопасности и обороны ЕС», достичь «национальных нормативов» развития оборонного потенциала, а также предотвратить «ненужное дублирование между странами-членами» [8].
Документ концентрировался на рекомендациях в области расширения сотрудничества в военной области, координации действий по строительству национальных вооружённых сил, создания контингентов, средств и ресурсов для общего использования, укрепления оперативной совместимости войск, экономической эффективности использования военных контингентов, развития взаимодействия между военными и гражданскими структурами в выполнении общих задач, а также взаимодействию с НАТО в развитии военного потенциала на основе принципов «вовлечения и автономности при принятии решений» [там же].
Таким образом, решения Европейского Совета были посвящены в основном управленческим, административным и организационным вопросам в военной области. Более конкретные вопросы, затрагивающие, в частности, военно-технические и военно-промышленные аспекты оборонной политики, а также направления военного строительства были делегированы Европейскому оборонному агентству. Ему, в частности, поручалось интенсифицировать работу по определению направлений совместного использования военных возможностей и разделению расходов, связанных с выполнением военных задач [там же].
Само ЕОА, как уже отмечалось, было учреждено Договором о Европейском союзе. Однако в тексте договора функции агентства были установлены лишь в общем виде. Более подробно роль и ответственность ЕОА были определены решением Европейского Совета от 12 июля 2004 г.
Согласно этому решению, главной миссией агентства является «содействие Европейскому Совету и государствам-членам в их усилиях по улучшению оборонного потенциала ЕС в области кризисного регулирования и поддержка общей политики в области безопасности и обороны в настоящее время и в будущем». В частности, работа ЕОА сосредотачивается на следующих основных направлениях:
1. Развитие оборонного потенциала в области кризисного регулирования, включая:
2. определение будущих качественных и количественных требований к оборонному потенциалу ЕС (включая личный состав и технику).
3. Координация выполнения плана ЕС по развитию потенциала (ПРП), принятого в 2001 г., и любого последующего плана [11].
4. Изучение, анализ и оценка обязательств стран-членов в рамках ПРП и общих мер в области обороны.
5. Содействие и координация шагов по гармонизации военных стандартов.
6. Выявление и предложение мер по сотрудничеству в оперативной области.
7. Оценка финансовых приоритетов в области развития потенциала и приобретения военной техники.
8. Содействие европейскому сотрудничеству в области вооружений и расширение этого сотрудничества, в том числе:
9. поддержка и разработка новых многосторонних проектов сотрудничества в области оборонного потенциала.
10. Координация существующих программ, реализуемых странами-членами.
11. Принятие на себя по требованию государств-членов ответственности за управление отдельными программами.
12. Содействие рациональному и эффективному приобретению вооружений путём установления и распространения наилучшей практики.
13. Укрепление европейской военно-промышленной и военно-технологической базы и создание европейского рынка оборонной продукции, конкурентоспособного на международной арене, включая:
14. разработку соответствующей политики и стратегии, консультируясь при необходимости с Еврокомиссией и промышленностью.
15. Осуществление разработки и гармонизации соответствующих норм и правил, общих для всего ЕС.
16. Повышение эффективности европейских оборонных исследований и технологий путём:
17. содействия исследованиям, отвечающих будущим требованиям к потенциалу в области обороны и безопасности и таким образом повышающим европейский промышленный и технологический потенциал в этой сфере.
18. содействия более эффективно сфокусированным совместным оборонным исследованиям и разработкам.
19. координации и планирования совместной исследовательской деятельности.
20. ускорения оборонных исследований и разработок через научные проекты.
21. управления контрактами в области оборонных исследований и технологий.
22. совместной работы с Еврокомиссией для максимизации взаимодополняемости и совместимости между оборонными и гражданскими исследовательскими программами, относящимися к сфере безопасности [7].
Важным моментом является то, что при осуществлении этих функций ЕОА действует «под политическим контролем» и на основе «регулярных инструкций», поступающих от Европейского Совета. Таким образом, при осуществлении планирования в области военного строительства, агентство должно опираться на те оценки международной обстановки и существующих угроз, которые выработаны высшим органом ЕС. С другой стороны, и само ЕОА в состоянии влиять на решения Европейского Совета, так как, согласно своему статусу, должно предоставлять ему регулярные доклады, в которых могут содержаться соответствующие рекомендации [там же].
В этом контексте представляют интерес документы, выработанные самим ЕОА. Так, важнейшей задачей агентства является подготовка Плана развития потенциала (ПРП), который призван «ответить на будущие угрозы в области безопасности и обороны в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе». План прогнозирует развитие «сценариев в области безопасности» и предоставляет рекомендации о том, какими возможностями должны обладать вооружённые силы стран Евросоюза, чтобы иметь возможность реагировать на различное развитие событий. Причём, составление плана не является одноразовым действом. Напротив, это текущий процесс, который осуществляется с 2008 г. План постоянно обновляется и совершенствуется. Последняя версия плана была одобрена министрами обороны стран ЕС в 2014 г. [4].
Само ЕОА рассматривает ПРП как «всеобъемлющий метод планирования, создающий видение европейского военного потенциала в будущем». План составляется на базе различных источников. Прежде всего, это решения Европейского Совета по развитию оборонного потенциала ЕС. Используются также исследования по долговременным тенденциям мирового развития, опыт проведения военных операций и информация по текущим оборонным планам и программам. Подразумевается, что ПРП может применяться органами военного планирования государств-членов ЕС для выявления приоритетов и возможностей сотрудничества в военной области [там же].
В краткосрочной перспективе ПРП даёт оценку имеющимся возможностям, предоставляемым государствами-членами. Там, в частности, отражаются существующие «общие недоработки и риски» с точки зрения осуще-
ствления требований, обозначенных в решениях Европейского Совета по развитию потенциала. В этом разделе ПРП также рассматривает опыт проведённых операций по использованию вооружённых сил ЕС и делает выводы на будущее.
При анализе среднесрочной перспективы ПРП опирается на те программы развития различных военных возможностей, которые существуют у государств-членов ЕС. Источником для этого выступает Совместная база данных, а также национальные планы развития вооружённых сил стран-членов. Помимо этого производятся отдельные исследования, заказываемые в рабочем порядке для изучения возможностей в той или иной военной области.
При рассмотрении долгосрочных перспектив ПРП исходит из анализа тенденций мирового развития. На этой основе делается оценка требований будущим военным возможностям. Помимо этого производится оценка недостатков и возможностей научно-исследовательских работ, ведущихся в оборонной промышленности ЕС. Затем на основе выявленных тенденций, информации, полученной от стран-членов и от Военного штаба ЕС, оценки имеющихся недостатков потенциала и возможностей по объединению ресурсов и разделению бремени государства-члены выбирают сферу приоритетных действий по развитию военного потенциала. Эти действия могут осуществляться как в рамках ЕОА, так и за его пределами [там же].
В настоящее время в ПРП выделены пять областей приоритетных действий:
1) достижение информационного превосходства;
1) кибербезопасность, И) спутниковая связь,
ш) улучшенная система информации и связи на поле боя,
1у) использование беспилотников для наблюдения,
2) защита личного состава на поле боя;
1) усиление противоминной защиты личного состава,
п) Уусиление защиты личного состава от факторов воздействия ОМП,
ш) противовоздушная и противоракетная оборона на театре военных действий,
3) проведение экспедиционных операций;
1) использование авиации между театрами военных действий,
и) боевые возможности на театре военных действий,
ш) расширенная логистическая поддержка для развёрнутых сил,
1у) медицинская помощь при операциях,
4) защита морских коммуникаций;
I) морское патрулирование и эскортирование,
II) системы наблюдения ВМС,
5) вопросы, затрагивающие различные области;
1) энергетика и защита окружающей среды,
и) исследования в рамках проекта 8Б8ЛК (Единая система управления воздушным движением),
Ш) моделирование и экспериментирование,
IV) космические информационные системы.
При этом отмечается, что по сравнению с 2011 г. нынешний ПРП делает акцент на высокотехнологические средства войны, а также на усиление военно-морской компонент [там же].
Развёрнутый взгляд на военно-технические аспекты военного планирования Евросоюза даёт документ ЕОА «Будущий потенциал. Зарождающиеся тенденции и ключевые приоритеты», изданный в 2014 г. По существу, данный документ раскрывает некоторые исходные данные, на которых базируется ПРП Евросоюза. Документ начинается с анализа угроз безопасности ЕС. При этом сразу же отмечается, что «изменения последних нескольких лет подчёркивают трудности в точном предсказании того, что может случиться даже в краткосрочной перспективе» [9]. Следовательно, можно констатировать, что в военное планирование ЕС, также как и НАТО, заложен принцип стратегической неопределённости.
Опираясь на этот принцип, авторы документа исходят из того, что необходимо «принимать во внимание полный спектр возможностей, которые могут реализоваться до 2030 г, от в целом мирной до агрессивной мировой среды, которая включает межгосударственные конфликты» [там же]. Таким образом, можно предположить, что военное планирование Евросоюза строится по сценарному принципу, где существуют несколько вариантов развития международной обстановки, начиная от позитивного, и кончая негативным. Причём за критерии позитива и негатива берётся состояние международной среды, а не какие-либо иные соображения, как например, усиление собственного влияния, или «сохранение мирового лидерства», как в США.
Изменение характера угроз авторы документа видят, скорее всего в украинском кризисе и соответствующих действиях России, хотя прямо об этом не говорится. Однако в документе отмечается, что «отсутствие безопасности вокруг Европы..., снова поставило в повестку дня вопрос территориальной обороны». До этого основное внимание ЕС концентрировалось на урегулировании кризисов за рубежом, для чего требовались экспедиционные силы. Далее в документе подчеркивается, что «финансовая ситуация в государствах-членах не позволит развивать отдельные силы для обороны территории и для операций по урегулированию кризисов». Согласно документу, такие силы существенно различаются по структуре и вооружению, хотя по ряду параметров могут быть взаимозаменяемы. Поэтому необходимо создать такой военный потенциал, который позволил бы выполнять обе функции [там же].
Затем в документе рассматривается, какими военными возможностями должны обладать вооружённые силы Евросоюза к 2030 г. Подчеркивается, что развитие потенциала - это «долговременное предприятие», поэтому военное строительство должно идти таким образом, чтобы военные возможности ЕС могли быть готовы действовать «в различных ситуациях, некоторые из которых могут не быть предсказаны», а вооружённые силы стран Евросоюза -«реагировать на широкий спектр возможных сценариев» [там же]. Это, опять-таки подтверждает сценарный подход к прогнозированию будущих угроз безопасности.
Указывается также, что в будущем эти угрозы существенно изменятся. Они будут включать возможность нападения с использованием различных видов ОМП, а также экономических, юридических, дипломатических мероприятий и попыток дестабилизировать информационное пространство и политическую систему государств. «Противники будут стремиться использовать технологически передовые и иррегулярные методы войны во всех возможных сферах: на суше, на море, в воздухе, в космосе и киберпространстве», - подчёркивается в документе. Для отражения этих угроз европейские вооружённые силы должны обладать «более высокой гибкостью, быстротой и приспособляемостью» [там же].
Далее рассматриваются долговременные тенденции, вызванные развитием военных технологий. В частности, указывается, что в вооружённых силах будет всё более возрастать использование роботизированных систем. Улучшится огневая поддержка с использованием средств, «наносящих удары за пределы видимости», оружия направленной энергии, лазерных технологий. Будет соответственно меняться и тактика применения оружия. Появится оружие не летального действия, а также «дозирующего» действия, то есть позволяющее менять мощность используемого боеприпаса.
Всё это ставит перед армиями Евросоюза новые задачи. Так, например, повышаются требования к эффективности системы военного управления. По существу, речь идёт о необходимости дублирования всей системы С41 - командование, управление, связь, компьютеризация и разведка. С этой задачей связана и необходимость улучшения средств кибербезопасности. «Фактор развития средств ведения войны в ки-берпространстве следует принимать во внимание во всех областях военного строительства», -отмечается в документе [там же].
Все это смыкается с другой важной задачей -поддержанием на должном уровне «управления информацией и владения оперативной обстановкой». Значение этого фактора, согласно документу, будет возрастать с учётом большого количества информации, которую придётся обрабатывать и правильно распределять. По мнению авторов документа, «дублирование систем,
криптография, а также оптимальное использование воздушных и космических средств связи станут ключевыми элементами будущих операций» [Там же]. При этом стандартным средством получения информации будут беспилотные системы воздушного, морского и наземного применения, хотя при этом роль человека по-прежнему останется существенной. Поэтому сохранит своё значение агентурная разведка и разведка на основе изучения открытых источников.
Важное внимание уделяется в документе вопросу «совместимости и взаимодополняемости» в действиях войск различных стран ЕС. Это не удивительно с учётом отсутствия у ЕС единой армии, что требует умения взаимодействовать при ведении совместных операций. Особо важное значение эта задача, согласно документу, приобретает в «конфликтах высокой интенсивности». При этом «модульный» подход к развитию военного потенциала рассматривается как средство снижения затрат на такое развитие. По существу речь идёт о том, что каждая страна должна специализироваться на чём-то своём и затем поставлять этот элемент потенциала в общий «пул» ресурсов войск Евросоюза, выделяемых для решения той или иной задачи.
К этой области примыкает и другая важная задача - совершенствование материально-технического снабжения войск. Отмечается, что «эта сфера часто является узким местом для участия государств-членов в операциях, особенно когда речь идёт об операциях в отдалённых районах с ограниченной поддержкой принимающей страны». Такая ситуация, согласно документу, имела место во время операций в Конго, Чаде, Мали и на Африканском роге. Для улучшения снабжения войск на продолжительные периоды времени требуется усиление «координации логистических возможностей» государств-членов. Создание «автономных сил», нуждающихся «в меньших поставках энергии», рассматривается как одно из направлений решения этой проблемы [там же].
Высокий приоритет получает также задача защиты личного состава вооружённых сил от средств поражения противника. Прежде всего, это относится к различным видам ОМП - ядерному, химическому, бактериологическому и радиологическому. В этом контексте предполагается развивать системы раннего предупреждения, ПРО и ПВО. Отмечается, что технологическое превосходство Европы в этой области без соответствующих инвестиций может быть утеряно уже в среднесрочной перспективе. Требуется также повышать индивидуальную защиту военнослужащих на поле боя. «Политическая поддержка операций очень чувствительна к потерям и необходимо приложить максимум усилий, чтобы свести их к минимуму», - подчёркивается в документе [там же].
Наконец, важным направлением развития военного потенциала Евросоюза является обретение способности к развертыванию войск в
любом районе мира. Это предусматривает повышение возможностей как авиационного, так и морского транспорта. Одновременно развёртывание на удалённых театрах требует «подвижных и манёвренных сил, поддержанных приспособленными для этих целей и интегрированными системами наблюдения». Одним из направлений создания такого потенциала должны стать силы специального назначения. Помимо этого, требуются способные к удалённому развёртыванию медицинский персонал и оборудование. Частью потенциала глобального развёртывания является также способность обеспечивать безопасность морских коммуникаций для европейской торговли и других интересов [там же].
Далее в документе рассматриваются задачи для каждого вида вооружённых сил: сухопутных войск, ВМС и ВВС. В отношении сухопутных войск выдвигается требование повышения их гибкости как по структуре, так и в применении. «Операционный контекст использования сухопутных войск варьируется от мало интенсивных гуманитарных операций и операций по стабилизации до межгосударственных конфликтов высокой интенсивности», - отмечаются в документе. Поэтому войска должны иметь широкие возможность адаптироваться к развитию обстановки.
Здесь, согласно документу, также применим «модульный» подход, позволяющий войскам быть готовыми к выполнению широкого спектра задач, как по территориальной обороне, так и в экспедиционных операциях. Помимо этого, важнейшее значение в будущих военных действиях, особенно в составе многонациональных сил, приобретает фактор подготовки личного состава. «Каждый военнослужащий должен обладать высоким уровнем аналитических и коммуникационных способностей, чтобы справляться со все более сложными ситуациями на поле боя», -отмечается в документе [там же].
ВМС также отводится важная роль. В качестве основной задачи выдвигается контроль над морскими коммуникациями и «потоками товаров». Указывается, что ВМФ стран ЕС должен иметь возможность действовать в отдалённых районах, находясь в открытом море в течении продолжительных периодов времени. Это требует соответствующего изменения структуры ВМФ: необходимо строить суда для океанской зоны и иметь систему жизнеобеспечения личного состава в расчёте на длительное плавание. Также встаёт задача координации между военными и гражданскими структурами. Это требует создания соответствующих «средств связи и обмена информацией». Возникает и задача осуществления взаимодействия между ВМФ и гражданскими организациями, такими как береговая охрана и полиция, а также другими гражданскими властями, находящимися на берегу.
Также сохранится важная роль ВМФ в оказании боевой поддержки сухопутным войскам при проведении операций по урегулированию
кризисов. С появлением новых морских держав, способность осуществлять «воспрещение выходу в море» остаётся важнейшим элементом проецирования мощи. В этом отношение ключевую роль будут играть подводные лодки. При этом ЕС, согласно документу, «всё ещё обладает технологическим превосходством в подводном флоте» и его необходимо сохранить. С учётом старения европейского флота встаёт задача его обновления, что натыкается на финансовые затруднения. Одним из способов решения этой проблемы является установление адекватного баланса между дорогостоящими кораблями высокого класса, такими как эсминцы и фрегаты, и малыми судами такими, как патрульные катера и корабли береговой охраны [там же].
Далее в документе рассматривается роль военно-воздушных сил. Указывается, что главная задача, стоящая перед ВВС стран Евросоюза, состоит в сохранении контроля над воздушным пространством, что, как подчёркивается в документе, не гарантировано. «Распространение современных систем ПВО является фактом... Сохранение превосходства Европы в истребительной авиации будет вести к увеличению использования противником передовых интегрированных наземных систем ПВО», -отмечается в документе. Более того, доступ к этим системам получают негосударственные акторы. Между тем, возможности стран ЕС по подавлению средств ПВО противника недостаточны и не могут дать надлежащего результата без помощи США. Это направление является вызовом, который ЕС может преодолеть путём развития соответствующих ударных систем и средств радиоэлектронной борьбы.
По мнению авторов документа, характер воздушного боя в будущем существенно не изменится. Однако, он будет включать беспилотные аппараты и крылатые ракеты, что позволит вести долговременные воздушные операции «в более сложной обстановке». Поскольку одной из задач авиации является поддержка наземных операций, это потребует концентрации огневой мощи, точности, дальности действия, быстроты реакции при стрельбе и всепогодных возможностей. Вертолёты по-прежнему будут играть ключевую роль в этом отношении. Также возрастёт значение разведки, наблюдения, обнаружения целей и соответствующей обработки информации. Поэтому возрастёт роль беспилотников, пилотируемых и космических средств.
Дозаправка в воздухе будет оставаться вызовом для ВВС стран Евросоюза, что связано с ограниченным количеством соответствующих средств и их распылённостью. Это требует как новых инвестиций в данную область, так и объединения имеющихся ресурсов. Между тем, стратегическая транспортная авиация является ключевым элементом развёртывания сил, особенно в условиях ограниченного времени.
Для некоторых государств, ввиду ограниченности ресурсов, документ рекомендует
поддерживать баланс между высокотехнологичными и менее технологичными авиационными средствами. В то же время отмечается, что необходимо обеспечить, чтобы ВВС Евросоюза в целом обладали самыми передовыми средствами. Так как это является предпосылкой взаимодействия с такими передовыми партнерами, как США. Достижение этой цели потребует координации и сотрудничества в рамках ЕС [там же].
Так же как в США и НАТО, в методологии военного планирования Евросоюза присутствуют элементы динамического прогнозирования. Этой цели посвящены оперативные документы ЕС, где осуществляется переоценка существующей международной обстановки, включая политику самого Евросоюза, а также содержатся предложения по корректировке политики в области обороны и безопасности. Примером таких документов могут служить ежегодные доклады Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности для Европейского парламента. В этих докладах рассматривается не только практическая работа структур ЕС, ответственных за проведение внешней политики и политики безопасности, но и даётся характеристика текущей международной обстановки, а также новых угроз и вызовов Евросоюзу.
Так, в последнем опубликованном докладе (2014 г.) перечисляются следующие угрозы:
• распространение ОМП и обычных вооружений;
• терроризм;
• киберугрозы;
• угрозы в энергетической безопасности;
• изменение климата;
• отсутствие доступа к запасам пресной воды [3, р. 95-110].
Большое внимание в докладе уделено урегулированию конфликтов и кризисному реагированию. В этом контексте приоритет отдаётся политике предотвращения конфликтов и, в частности, созданию системы «раннего предупреждения» о назревающих конфликтах и реакции на них. По существу, речь идёт о краткосрочном динамическом прогнозировании и планировании.
В докладе указано, что в 2013 г. была разработана и опробована специальная методология раннего предупреждения конфликтов [там же, р. 102]. Однако эффективность этой системы прогнозирования пока вызывает сомнения. По крайней мере, она никак не помогла предсказать и предупредить политический кризис и вооружённый конфликт на Украине. Одной методологии здесь оказалось не достаточно. Нужны были ещё правильные исходные данные, в том числе адекватное понимание международных реалий и соотношения сил в регионе. А вот с этим у Евросоюза, похоже, не всё в порядке.
Помимо этого, в докладе рассматривается текущее состояние военного потенциала ЕС и задачи по его развитию. В частности, отмечается, что «постоянная недостаточность потенциала
продолжает ограничивать поддержку странами-членами военно-морских и военно-воздушных сил быстрого реагирования ЕС». Также присутствует критика стран-членов в связи с их недостаточными усилиями по развитию военного потенциала, особенно в передовых областях. А также - в отношении недостаточного сотрудничества друг с другом в области военного строительства, включая национальное военное планирование [там же, р. 132].
С целью преодоления этих недостатков Европейский совет поддержал конкретные проекты по развитию потенциала, осуществляемые с участием ЕОА, в том числе «четыре важные инициативы»:
• разработку беспилотных летательных аппаратов на период до 2020-2025 годов;
• создание потенциала дозаправки в воздухе;
• подготовку следующего поколения правительственной спутниковой связи;
• разработку дорожной карты и конкретных проектов по кибербезопасности.
Помимо этого, для продвижения более систематического и долговременного сотрудничества Европейский совет «предложил Высокому представителю и ЕОА разработать к концу 2014 г. основы соответствующей политики в полном соответствии с существующим процессом планирования НАТО» [там же, р. 133].
В то же время в докладе отмечается, что «оборонное сообщество продолжало углублять участие в «горизонтальных европейских проектах», таких как Единое европейское небо и Галилео». «Важность космического пространства возрастает не только для нас, но и для других, особенно для США, которые всё больше рассматривают ЕС как партнёра в укреплении безопасности в космосе», - подчёркнуто в документе. В этой связи была отмечена необходимость «оптимального использования» Спутникового центра ЕС для эффективного решения вопросов спутниковой съемки высокого разрешения с целью повысить информированность руководства ЕС в процессе принятия решений и поддержку военных и гражданских миссий и операций [там же, р. 138].
Таким образом, из доклада следует, что в ЕС происходит не только постоянная корректировка оценки имеющихся угроз с учётом меняющейся международной обстановки, но и достаточно оперативно выдвигаются новые инициативы по развитию военного потенциала для нейтрализации этих угроз. То есть вносятся коррективы и в военное планирование. Другое дело, что эти рекомендации и инициативы не обязательно реализуются на практике. И даже тогда, когда запускаются конкретные программы и проекты, они далеко не всегда ведут к достижению необходимых результатов. Об этом наглядно свидетельствуют критические замечания, высказанные в докладе относительно недостатков сотрудничества и развития потенциала государствами-членами ЕС.
В целом можно констатировать, что методология планирования ЕС в области безопасности и обороны имеет многие общие черты с военным планированием НАТО. Это, в частности, касается структуры планирования, его географического охвата и значительную пропагандистскую составляющую в публичных документах.
В своём планировании в области безопасности и обороны ЕС слабо использует стратегическое прогнозирование и, так же как США и НАТО, ставит во главу угла принцип «стратегической неопределённости». При этом в планировании ЕС широко используются элементы динамического прогнозирования, особенно на краткосрочный период.
В то же время методология планирования ЕС в области безопасности и обороны обладает и некоторыми существенными особенностями, связанными с тем, что Евросоюз является в основном организацией гражданского назначения, где военные вопросы занимают лишь небольшое, хотя и достаточно важное место. Поэтому приоритет в планировании отводится поддержке гражданских усилий по обеспечению безопасности и лишь в последнюю очередь использованию вооружённой силы.
В этом контексте вполне логично, что теоретической основой методологии планирования ЕС в области безопасности и обороны выступает либеральная школа исследования международных отношений. А это предопределяет тот факт, что основной акцент в политике ЕС сделан на такие инструменты, как кризисное регулирование, политическая стабилизация, миротворческие операции, вовлечение других государств в различные формы партнёрства и сотрудничества. Это, конечно, не меняет сути эгоистической внешней политики Евросоюза, однако придаёт ей привлекательную внешнюю форму.
Важно также то, что в своём подходе ЕС опирается не только на элементы динамического прогнозирования, но на динамическое планирование. Об этом свидетельствует постоянная корректировка Плана развития потенциала (ПРП), которая происходит сообразно изменению международной обстановки. С этой точки зрения, методологию планирования ЕС в области безопасности и обороны, видимо, можно считать более продвинутой по сравнению с США и НАТО. С другой стороны, преимущества такой методологии, в случае её применения на уровне национальных государств, не до конца ясны.
Дело в том, что планирование ЕС в области безопасности и обороны носит в основном рекомендательный характер и как таковое не влечет за собой конкретных решений по выделению ресурсов, созданию новых вооружений или изменению структуры вооружённых сил стран-членов. Все эти рекомендации рассматриваются на национальном уровне и уже потом применяются или не применяются в национальных планах военного строительства. Поэтому ПРП Евросоюза может относительно легко видоиз-
меняться без серьёзных финансовых и материальных последствий для кого-либо. Что касается национальных государств, то для них такая постоянная корректировка планов означала бы существенные материальные издержки и даже
ущемление интересов влиятельных экономических субъектов. А это делает весьма затруднительным применение динамического военного планирования на национальном уровне.
Список литературы
1. Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше. Европейская стратегия безопасности. Брюссель, 2003.
2. Обеспечение безопасности в изменяющемся мире. Отчет о внедрении Европейской стратегии безопасности. Документ S407/08, 2008.
3. Annual report from the High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy to the European Parliament. Council Of The European Union. 12094/14. Brussels, 23 July 2014 (OR. en).
4. Capability Development Plan. Fact Sheet. European Defense Agency. 7 May 2015.
5. Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010.
6. Council Decision of 22 January 2001 setting up the Military Committee of the European Union (2001/79/ CFSP). Official Journal of the European Communities, L 27/4 EN, 30.1.2001.
7. Council Joint Action 2004/551/CFSP of 12 July 2004 on the Establishment of the European Defence Agency. Official Journal of the European Union. EN. 17.7.2004. L 245/17-28.
8. Council of the European Union. Council conclusions on Military Capability Development. 3055th Foreign Affairs (Defence) Council meeting. Brussels, 9 December 2010.
9. Future capabilities. Emerging Trends and Key Priorities. European Defense Agency. Brussels, 2014.
10. http://www.eeas.europa.eu/csdp/
11. Statement on Improving European Military Capabilities. 13802/01 (Presse 414-G). Excerpt. 2386th Council meeting. General Affairs. Brussels, 19-20 November 2001.
Об авторе
Александров Михаил Владимирович - доктор политических наук, ведущий эксперт ЦВПИ МГИМО(У) МИД России.
Статья подготовлена в рамках проекта Российского научного фонда 14-18-02973 «Долгосрочное прогнозирование развития международных отношений».
THE EU METHODOLOGY OF SECURITY AND DEFENSE PLANNING
M.V. Alexandrov
Moscow State Institute of International Relations (University), 76 Prospect Vernadskogo, Moscow, 119454, Russia.
Abstract: The article examines the methodology used within the European Union when planning the security and defence policy. The author analyses the key EU documents in this field, the structure of the respective EU bodies and the corresponding decision-making process. In particular, the article looks at the security and defence planning responsibilities of the European Council, the Military Committee and the Military Staff as well as the European Defence Agency.
The author conducts a comparative analysis of the EU security and defence planning methodology with that of the US and NATO. He shows that the methodology is very similar. This concerns in particular the structural composition and the logics of the planning, its geographical scope and considerable propaganda component of respective public documents. Similarly to the US and NATO, the EU defence planning relies very little on the strategic forecasting. Instead the EU makes the principle of "strategic uncertainty" the corner stone of its policies.
At the same time the EU widely uses elements of "dynamic forecasting" in its planning process, especially for short term forecasting periods. Moreover, the EU moved even further than the US and NATO along this road by applying the techniques that can be described as "dynamic planning".
At the same time the methodology of the EU security and defence planning has some significant specific features. This is explained by the fact, that the EU is mostly a civilian entity and military issues play only a small, though an important role in its work. Thus priority in its planning is given to civilian methods of promoting security, and the use of military force is regarded as the last resort. That is why the main accent in the EU security and defence policy is made on such instruments as crises management, political stabilization, peacekeeping operations and engagement of other states in all sorts of security and defence partnerships.
This article is prepared in the framework of the Russian Scientific Fund project 14-18-02973 "Long term forecasting of the development of international relations".
Key words: European Union, EU, methodology, planning, defense, security, forecasting, international relations, military potential, NATO, USA.
References
1. Bezopanaya Evropa v mire, kotoriy dolzhen stat'lutshe. Evropeyskaya strategiya bezopasnosti. Brussels, 2003.
2. Obespechenie bezopasnosti v izmenyaiuschemsya mire. Otchet o vnedrenii Evropeyskoy strategii bezopasnosti. Dokument S407/08, 2008.
3. Annual report from the High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy to the European Parliament. Council Of The European Union. 12094/14. Brussels, 23 July 2014 (OR. en).
4. Capability Development Plan. Fact Sheet. European Defense Agency. 7 May 2015.
5. Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010.
6. Council Decision of 22 January 2001 setting up the Military Committee of the European Union (2001/79/ CFSP). Official Journal of the European Communities, L 27/4 EN, 30.1.2001.
7. Council Joint Action 2004/551/CFSP of 12 July 2004 on the Establishment of the European Defence Agency. Official Journal of the European Union. EN. 17.7.2004. L 245/17-28.
8. Council of the European Union. Council conclusions on Military Capability Development. 3055th Foreign Affairs (Defence) Council meeting. Brussels, 9 December 2010.
9. Future capabilities. Emerging Trends and Key Priorities. European Defense Agency. Brussels, 2014.
10. http://www.eeas.europa.eu/csdp/
11. Statement on Improving European Military Capabilities. 13802/01 (Presse 414-G). Excerpt. 2386th Council meeting. General Affairs. Brussels, 19-20 November 2001.
About the author
Mikhail V. Alexandrov - PhD in Political Science and International Relations, Senior Expert at the Centre for Military and Political Studies of the Moscow State Institute of International Relations (University).
