CC BY
77
УДК 332.1
стратегические задачи
субъектов федерации по развитию муниципальных образований и финансовые аспекты их реализации
Н. А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры
государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail. ru Уральский государственный экономический университет
М. М. СУЛЕЙМАНОВ, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail. ru
Дагестанский государственный университет
Стабильное и устойчивое развитие регионов и муниципальных образований РФ требует разработки и реализации стратегий социально-экономического развития. Стратегические решения могут формироваться регионами для муниципальных образований, а также приниматься непосредственно на местном уровне. В статье предложено теоретическое обоснование формирования стратегических решений развития муниципальных образований, а также приведены примеры по Республике Дагестан и Свердловской области.
Ключевые слова: стратегия, регион, муниципальное образование, экономика, социальная сфера, Республика Дагестан, Свердловская область.
Повышенное внимание к вопросам стратегического планирования в различных сферах является характерной особенностью современной социально-экономической и финансовой ситуации в нашей стране, важным направлением деятельности административных институтов. Долгосрочные документы, призванные установить ориентиры развития
отраслей экономики, бюджетной системы, социальной сферы и пр., разрабатываются на всех уровнях власти и управления. От их содержания и реализации будет зависеть будущее Российской Федерации, ее регионов и муниципальных образований.
Стратегическое планирование социально-экономического развития активно ведется и в субъектах Федерации. Особенностью этого процесса является то (так как субъект Федерации состоит из муниципальных образований), что значительная часть стратегических задач по социально-экономическому развитию в каждом субъекте Федерации направлена на развитие муниципальных образований региона.
Таким образом, органы местного самоуправления в отдельно взятом муниципальном образовании не являются единственным субъектом, ответственным за долгосрочное социально-экономическое развитие своей территории; многие вопросы должны решаться и решаются за счет организационных и финансовых ресурсов субъекта Федерации.
В табл. 1 авторами описаны два основных варианта формирования региональных стратегических задач по социально-экономическому развитию муниципальных образований.
Первый из представленных в табл. 1 вариантов может быть реализован в более сжатые сроки и при минимальных проблемах межтерриториального ведомственного взаимодействия. Однако использование только такого подхода может в перспективе привести к полной апатии органов местного самоуправления, их неверию в возможности реального учета местных интересов и в способность собственного влияния на социально-экономическую ситуацию в муниципалитете. С другой стороны, исключительное применение второго варианта может лишить регион единства в социально-экономической политике, допустить появление привилегированных муниципалитетов, чьи предложения будут всегда включаться в региональные стратегии, и муниципальных образований, не участвующих в выработке региональной политики.
Разумно предложить стремиться к сочетанию двух рассмотренных вариантов при определении региональных стратегических целей социально-экономического развития для муниципальных образований. При этом в любом случае следует сосредоточиться на исследовании сильных и слабых сторон как региона в целом, так и каждого муниципального образования, т. е. применять в деятельности органов власти и управления подходы, характерные для стратегического планирования на уровне хозяйствующих субъектов [4, с. 337].
Рассматривая субъекты Федерации в качестве инициаторов постановки и решения значительного спектра стратегических задач развития муниципальных образований, авторы выделяют следующие области (сферы), в которых должны разрабатываться стратегические региональные решения в отношении муниципалитетов:
1) дорожное хозяйство, транспорт;
2) отрасли, составляющие основу экономики региона, в том числе отрасли, в которых функционируют градообразующие предприятия;
Таблица 1
Варианты формирования региональных стратегических задач по социально-экономическому развитию муниципальных образований
№ варианта Содержание варианта Комментарий
1 Разработка стратегии социально-экономического развития региона, определение сильных и слабых сторон, перспективных и проблемных муниципальных образований. Определение общерегиональных социально-экономических приоритетов и их трансформация в задачи развития для муниципальных образований. Формирование адресных задач развития для отдельных муниципальных образований. (+) Обеспечивается равномерное решение существующих в регионе социально-экономических проблем. Общая оценка, стандартные приоритеты позволяют достичь выравнивания положения муниципальных образований. (-) Муниципальные образования в определенной степени устраняются от активного участия в выработке стратегии собственного развития. Существует вероятность недостаточного учета специфики проблем отдельных территорий
2 Разработка стратегии развития каждым муниципальным образованием с определением наиболее перспективных «точек роста», элементов социальной сферы, требующих особого внимания. Взаимодействие с органами государственной власти регионов с целью включения проектов, программ муниципальных стратегий в региональные проекты, программы, стратегии. Формирование региональных задач развития на основе предложенных муниципалитетами проектов и программ (+) Муниципальные образования являются активными участниками процесса формирования собственного будущего. Обеспечивается возможность глубокого анализа текущего положения дел непосредственно на муниципальном уровне, выявление скрытых проблем и угроз, проблем, требующих первоочередного решения. (-) Субъекты Федерации должны изучить большое количество предложений. Возникают значительные временные и финансовые потери, так как многие проекты муниципальных образований недостаточно проработаны, требуют дополнительных обоснований. Включение в региональные документы местных задач, актуальных для небольшой группы территорий или даже для отдельного муниципального образования, приводит к неэффективному использованию средств, повышению степени дифференциации социально-экономического развития территорий
3) малый бизнес;
4) коммунальное хозяйство, строительство жилья;
5) образование;
6) здравоохранение.
В табл. 2 отражена авторская трактовка основных стратегических задач, которые должны рас-
сматриваться субъектом РФ как ключевые векторы социально-экономической политики в отношении муниципальных образований.
Приведенные стратегические задачи находят отражение в программных документах субъектов Федерации, определяющих стратегическое развитие
Таблица 2
Региональные стратегические задачи по социально-экономическому развитию
муниципальных образований
Сфера Стратегические задачи
Дорожное хозяйство Создание на территории всего субъекта Федерации сети автомобильных дорог с твердым покрытием, предоставляющей жителям всех муниципальных образований возможность перемещения на личном или общественном транспорте. Обеспечение соответствующими подъездными путями крупнейших (крупных) предприятий в муниципальных образованиях с целью роста объемов реализации продукции и снижения стоимости транспортных издержек
Отрасли экономики, составляющие основу экономики региона, в том числе отрасли, в которых функционируют градообразующие предприятия Реализация комплекса мер, направленных на устойчивое развитие градообразующих предприятий в долгосрочной перспективе. Предупреждение ситуаций экономического кризиса в муниципалитетах в связи с отсутствием экономической целесообразности работы отдельных предприятий путем опережающих мер по содействию переподготовке и повышению квалификации работающих на таких предприятиях жителей региона. Формирование доходной базы местных бюджетов
Сельское хозяйство Обеспечение населения региона качественными продуктами питания и иной сельскохозяйственной продукцией, произведенной предприятиями региона. Создание условий для стабильной и экономически эффективной работы сельскохозяйственных предприятий (в том числе путем субсидирования процентных ставок по кредитам) в муниципалитетах, где такие предприятия являются основой экономики территорий. Рост доходов местных бюджетов
Малый бизнес Формирование комплекса малых предприятий, обеспечивающих занятость населения и производство необходимых товаров и услуг, как альтернативы крупным хозяйствующим субъектам (особенно в отдаленных и небольших по территории муниципалитетах). Обеспечение местных бюджетов относительно предсказуемыми по объему доходными источниками
Коммунальное хозяйство, строительство жилья Создание условий для жизни населения, соответствующих установленным стандартам и обусловленных специфическими природно-климатическими условиями муниципальных образований. Предотвращение негативного воздействия состояния ЖКХ на темпы экономического роста и привлекательность территорий муниципальных образований для населения и бизнеса. Создание стимулов для постоянного проживания граждан во всех муниципалитетах региона и притока специалистов (прежде всего в сельские местности), особенно молодых
Образование Соблюдение установленных законодательством страны прав и гарантий граждан в части образования на всей территории страны, в том числе: - соответствие количества образовательных учреждений численности различных категорий граждан, проживающих в муниципальных образованиях и имеющих право на получение образования; - обеспечение надлежащего состояния образовательных учреждений, своевременное замещение устаревших объектов путем строительства новых зданий; - обеспечение транспортной доступности учреждений общего образования в соответствии с нормативами; - обеспечение образовательных учреждений педагогическими кадрами и средствами обучения с учетом современных технологий
Здравоохранение Создание условий для оказания медицинской помощи на основе установленных нормативов и стандартов жителям всех муниципальных образований региона
как региона в целом, так и его отдельных муниципалитетов.
В частности, в Республике Дагестан для обеспечения населения республики доступным жильем реализуется республиканская целевая программа «Стимулирование развития жилищного строительства» на 2011-2015 годы [8]. В связи с тем, что существующие проблемы в этой области являются одними из самых острых во всех регионах России, принципиально важно, что именно субъект Федерации принимает на себя основную часть нагрузки по изменению ситуации. Например, очевидно, что снижение административных барьеров в строительстве, стимулирование малоэтажного жилищного строительства, ликвидация аварийного жилого фонда (предусмотренные программой мероприятия) не могут быть реализованы только силами местных администраций. Для комплексного решения проблемы на территории всего региона наиболее эффективным следует признать участие именно субъекта РФ.
Также интересен пример специфической региональной программы, отражающей отраслевые особенности экономики Республики Дагестан и одновременно направленной на решение проблем в сельском хозяйстве (как одной из важных отраслей экономики республики в целом и как составляющей основу экономики многих муниципальных образований в частности), экологических проблем, проблемы безработицы и пр. В республике в качестве важной стратегической цели на 2010-2020 гг. определено развитие виноградарства и виноделия [9]. Предполагается реализовать комплекс мероприятий по увеличению площадей под промышленными виноградниками, восстановлению питомников для производства посадочного материала, восстановлению площадей виноградников, созданию условий для хранения винограда и пр. Безусловно, данные мероприятия не могут быть реализованы в короткие сроки и по многим причинам могут быть выполнены в срок только при активном участии региона.
Для Свердловской области также характерно включение стратегических задач развития муниципальных образований в региональные целевые программы. В качестве примера можно назвать программу, аналогичную реализуемой в Республике Дагестан, - «Развитие жилищного комплекса в Свердловской области» [7]. Ключевые блоки данной программы в основе своей соответствуют задачам, решаемым в Республике Дагестан, - это и снижение административных барьеров в строительстве
и приведение жилого фонда в состояние, соответствующее стандартам качества, стимулирование малоэтажного строительства и пр. Таким образом, подтверждается тезис о типичных для региона задачах в плане развития территорий региона и региона в целом, приведенных в табл. 2.
В рассматриваемых субъектах РФ также имеются положительные примеры инициативы «снизу», т. е. формирования на местном уровне стратегических задач развития отдельных муниципалитетов с учетом важных местных особенностей. Эту работу следует рассматривать как важный признак самостоятельности местного самоуправления, заинтересованности муниципалитетов в собственном будущем. Субъектам Федерации важно проводить систематический анализ местных новаций и при наличии оснований повышать статус предложенных на местах стратегий до уровня региональных.
Так, в Республике Дагестан в муниципальном образовании «Сулейман-Стальский район» разработана районная программа сохранения, изучения и развития родного языка как отражение соответствующей стратегической муниципальной задачи [10]. Предполагается создать условия для изучения и развития лезгинского языка в районе для расширения сферы его применения, а также для обеспечения соблюдения норм языковой культуры и речевой грамотности. Такая программа является ярким примером решения, основанного на специфической характеристике или наборе характеристик, присущих тому или иному муниципалитету.
В Свердловской области проектирование местными администрациями стратегических задач по различным направлениям развития преобразовалось в работу по составлению комплексных планов развития (модернизации). На этапе посткризисного развития РФ и ее регионов территориям важно комплексно решать существующие проблемы. Так, в муниципальном образовании «Краснотурьинский городской округ» комплексный инвестиционный план модернизации монопрофильного муниципального образования на 2011-2016 годы и на перспективу до 2020 года [6] предусматривает целый блок решений по диверсификации и модернизации традиционных производств, созданию новых производств, оптимизации экологической среды, развитию малого и среднего бизнеса, развитию объектов социальной направленности (жилья, образования, здравоохранения, коммунальной инфраструктуры, дорожного хозяйства).
Очевидно, что такие масштабные изменения в муниципальном образовании изначально предполагают участие субъекта Федерации в их проведении. Как было сказано ранее, регион должен не только влиять на развитие муниципалитетов через формирование собственного видения стратегических направлений, но и отслеживать работу по стратегическому планированию на местах, включаться в программы муниципалитетов, повышать статус местных предложений до регионального уровня. Отметим при этом, что не все местные стратегии должны превращаться в региональные стратегические задачи. Если на местном уровне достаточно создать условия для решения силами органов местного самоуправления той или иной проблемы (без повышения ее статуса до регионального), то субъекту Федерации достаточно оказать организационное, информационное, возможно, финансовое содействие, но сохранить местный статус проблемы (стратегической задачи). Не следует допускать неоправданного увеличения списка региональных стратегий, так как, помимо прочего, это чревато распылением усилий, средств и невозможностью гарантировать реальное изменение социально-экономической ситуации.
Рассматривая финансовые аспекты реализации стратегических задач субъектов Федерации в плане социально-экономического развития муниципальных образований, прежде всего следует затронуть вопрос о финансовых возможностях муниципальных образований по реализации поставленных органами власти регионов социально-экономических приоритетов (задач).
Как неоднократно отмечал Президент РФ, на местном уровне бюджетной системы (так же, как и на региональном) «объем принятых... расходных обязательств зачастую существенно превосходит объем располагаемых доходов» [2]. Вследствие большой текущей нагрузки на любой местный бюджет, нагрузки, обусловленной прежде всего необходимостью обеспечения деятельности муниципальных учреждений социальной сферы, ни одно муниципальное образование в настоящее время не может достаточно быстро изыскать дополнительные финансовые средства для финансирования затратных проектов по строительству дорог, капитальному ремонту коммунальных сетей, возведению новых объектов образования, культуры и т. п.
Следовательно, для практического воплощения стратегических задач, поставленных субъектом
РФ перед муниципальными образованиями, необходимо, так или иначе, использовать финансовые ресурсы субъектов РФ.
В этих целях Бюджетный кодекс РФ [1] предполагает:
во-первых, возможность субъектов Федерации устанавливать для местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации;
во-вторых, установление органами государственной власти субъектов РФ порядка предоставления межбюджетных трансфертов в местные бюджеты (точнее, определенного вида трансфертов - субсидий).
В обоих случаях местные бюджеты могут быть наделены дополнительными финансовыми ресурсами и, таким образом, обеспечена положительная динамика социально-экономического развития муниципальных образований в регионах.
Анализируя каждый из указанных способов, следует, прежде всего, решить вопрос о том, какую цель преследует субъект Федерации при расширении финансовой базы муниципалитетов. В контексте стратегических задач регионального развития такой целью, безусловно, является решение поставленных органами государственной власти региона задач, достижение целевых значений соответствующих показателей (индикаторов) в установленные сроки. Таким образом, поступление в муниципальное образование финансовых средств из регионального бюджета должно быть взаимоувязано с конкретными результатами от их использования.
В этой связи, несмотря на объективную необходимость роста доходной базы местных бюджетов, освобожденной от заранее установленной целевой нагрузки, первый из рассмотренных ранее способов следует признать недостаточно эффективным инструментом в плане обеспечения региональных стратегических задач. Налоговые доходы, по законодательству РФ, не имеют целевой направленности, поступают в местный бюджет без указания дальнейшего направления использования. Поэтому если субъектом Федерации будет принято решение об установлении дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налоговых доходов регионального бюджета, это действительно приведет к росту доходной базы местных бюджетов, но не обязательно повлечет за собой финансирование проектов и программ в рамках определенных
регионом стратегических задач социально-экономического развития.
По мнению авторов, с учетом того, что местные бюджеты действительно должны быть более устойчивыми с точки зрения доходных источников, но при этом общие региональные стратегические задачи должны решаться, предлагается использование в практике деятельности органов государственной власти субъектов РФ специальных соглашений с органами местного самоуправления. Соглашения должны заключаться со всеми муниципальными образованиями при принятии закона субъекта РФ об установлении норматива отчислений в местные бюджеты от региональных и (или) федеральных налогов, закрепленных за регионами по Бюджетному кодексу РФ.
Суть такого соглашения для отдельного муниципалитета заключается в том, что орган местного самоуправления обязуется использовать средства, полученные за счет дополнительных нормативов, частично на финансирование проектов и программ, установленных субъектом Федерации и реализующих приоритетные региональные социально-экономические задачи в конкретном муниципалитете. При разработке проекта соглашения следует провести расчет доходов местного бюджета, которые будут дополнительно получены за счет установленных нормативов, определить объемы финансирования определенного проекта или программы, установить значения целевых индикаторов по годам и общих результатов по окончании реализации проекта, программы.
Однако следует отметить, что введение дополнительных нормативов для местных бюджетов уменьшает доходную базу регионального бюджета и, следовательно, снижает его возможности по регулированию социально-экономического развития субъекта РФ в целом. Не каждое муниципальное образование обладает экономическим потенциалом для того, чтобы существенно увеличить объем доходов местного бюджета за счет дополнительных налоговых нормативов. Кроме того, неизбежно будут возникать ситуации, когда органам государственной власти регионов будет необходимо доказывать факты отклонений от установленных значений индикаторов и результатов в отдельных муниципальных образованиях, по сути, оспаривая направления использования средств органами местного самоуправления.
Более предпочтительным способом трансферта финансовых ресурсов в местные бюджеты для реали-
зации стратегических задач регионального развития являются предусмотренные Бюджетным кодексом РФ субсидии. Особенностью данного вида трансфертов является то, что для получения субсидий из регионального бюджета орган местного самоуправления должен обязательно предоставить часть средств, необходимых для финансирования определенной программы или проекта, за счет местного бюджета, реализуя принцип софинансирования.
Соблюдение целевого характера использования средств при применении субсидий обеспечивается полностью. Таким образом, можно практически гарантировать достижение запланированных индикаторов и результатов по соответствующим региональным программам в рамках задач социально-экономического развития.
Вместе с тем механизм субсидий также имеет существенный недостаток, связанный с долей участия муниципалитета в определенном проекте, финансируемом в том числе через региональные субсидии. Этот недостаток заключается в том, что при значительной доле участия органа местного самоуправления (свыше 50 %) в том или ином проекте возникает опасность замедления темпов его реализации или даже временной остановки работ в условиях текущего сокращения объема поступлений в местные бюджеты. Таким образом, своевременно поступившие в регион субсидии из регионального бюджета не приведут к достижению необходимых региональных целей развития.
Низкая доля софинансирования со стороны органа местного самоуправления обусловливает, с другой стороны, снижение заинтересованности муниципалитета в собственном развитии за счет собственных усилий. Действительно, уже в течение практически двух десятилетий в межбюджетных отношениях центра и регионов применяется термин «иждивенческие настроения». Наличие таких настроений деформирует местное самоуправление как важный институт гражданского общества и федеративного государства.
Поэтому необходима постоянная работа по определению в каждом конкретном случае эффективной и допустимой доли софинансирования курируемых субъектами Федерации программ и проектов развития в муниципалитетах, направленных на решение региональных стратегических социально-экономических задач.
Рассмотренные в статье финансовые аспекты реализации региональных стратегических задач
по развитию муниципальных образований доказывают, что без значительного финансового участия субъектов Федерации в финансировании программ и проектов в муниципальных образованиях успешное решение таких задач будет невозможным, причем финансовые ресурсы должны поступать в местные бюджеты преимущественно в виде целевых субсидий. Однако следует иметь в виду, что в рамках бюджетной политики РФ достаточно часто поднимается вопрос о повышении роли дотаций (нецелевых трансфертов) в структуре финансовых потоков от вышестоящих бюджетов к нижестоящим бюджетам. В частности, отмечается, что «необходимо повысить значимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по сравнению с субсидированием» [3].
С точки зрения тории местного самоуправления этот тезис является вполне объяснимым и логичным. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления предоставляемые местным органам самоуправления субсидии *, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции [5].
Таким образом, в среднесрочной перспективе нужно быть готовым к тому, что те или иные задачи регионального развития на местном уровне могут быть обеспечены не через субсидии, а через дотации. В этом случае крайне важным вопросом станет вопрос о документальном закреплении ответственности органов местного самоуправления за достижение необходимых показателей (индикаторов, результатов).
В конечном итоге в обеспечении качественного устойчивого роста и развития региона как совокупности муниципальных образований и каждого муниципального образования в регионе заинтесо-ваны как органы государственной власти субъектов РФ, так и органы местного самоуправления. На современном этапе формирование стратегических задач регионального и муниципального развития
* В данном случае субсидии - это общий термин, объединяющий различные виды трансфертов местным сообществам.
должно быть основано на тесном взаимодействии указанных субъектов при объективной оценке финансовых возможностей бюджетов.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в
2010-2012 годах». [Электронный ресурс]. URL: www. kremlin. ru.
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014 годах». [Электронный ресурс]. URL: www. kremlin. ru.
4. Денежное хозяйство предприятий: учебник для вузов / под ред. проф. А. Ю. Казака, проф. О. Б. Веретенниковой. Екатеринбург: Изд-во АМБ, 2006.
5. Европейская хартия местного самоуправления. [Электронный ресурс]. URL: http://base. consultant. ru.
6. Комплексный инвестиционный план модернизации монопрофильного муниципального образования «городской округ Краснотурьинск» на
2011-2016 годы и на перспективу до 2020 года.
7. Об утверждении областной целевой программы «Развитие жилищного комплекса Свердловской области на 2011-2015 годы: постановление Правительства Свердловской области от 11.10.2010 № 1487-ПП.
8. О республиканской целевой программе «Стимулирование развития жилищного строительства в Республике Дагестан на 2011-2015 годы»: постановление Правительства Республики Дагестан от 09.08.2011 № 270.
9. Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие виноградарства и виноделия в Республике Дагестан на 2011-2020 годы»: постановление Правительства Республики Дагестан от 24.12.2010 № 485.
10. Районная программа сохранения, изучения и развития родного языка в муниципальном районе «Сулейман-Стальский район» на 2012-2020 годы. [Электронный ресурс]. URL: www. suleiman-stalskiy. ru.
