CC BY
48
Хришкевич Т. Г.
УДК 314.74
СТРАНЫ БАЛТИЙСКОГО РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ МИГРАЦИОННОГО КРИЗИСА 2014-2015 гг.: ВЫЗОВЫ ЕВРОПЕЙСКОМУ ЕДИНСТВУ *
В статье представлен анализ развития миграционного кризиса в Балтийском регионе в 20142015 гг. Особенностью региона стала принципиальная разница в подходах к его разрешению. Кризис выявил спектр противоречий, касающихся Дублинской конвенции, Шенгенского пространства, квот на размещение, охраны границ, а также вскрыл несовершенство процедуры предоставления убежища. Миграционный кризис привёл к сокращению степени европейской солидарности, ужесточению миграционного законодательства, введению пограничного контроля.
Ключевые слова: Европейский Союз, ФРГ, Балтийский регион, миграция, беженцы, миграционный кризис.
В 2014-2015 гг. Европейский Союз столкнулся с проблемой, последствия которой поставили под удар основополагающие принципы европейского единства. Миграционный кризис стал серьёзнейшим испытанием для всех стран Европы. Он не только увеличил нагрузку на социальную сферу, но и нанёс удар по внутрипартийному согласию. Кризис внёс раскол в политическое пространство, подпитал праворадикальные настроения и поднял популярность евроскептиков. Возникшие вслед за кризисом проблемы вызвали необходимость пересмотра не только принципов приёма беженцев и мигрантов, но и поставили под сомнение открытость Шенген-ского пространства. В своей берлинской речи 9 ноября 2015 г., президент Европейского Совета, Дональд Туск призвал к усилению руководящей роли ЕС в решении миграционного вопроса: «Мы наблюдаем как трогательные сцены европейской культуры приветствия, так и скептицизм и недоверие... Массовая, неконтролируемая иммиграция бросает вызов Евросоюзу в целом»1. Несмотря на то, что поток беженцев снизился благодаря заключённому соглашению с Турцией2, Европейская комиссия спрогнозировала в 2016 г. появление в пределах Евросоюза ещё трёх миллионов беженцев. Таким образом, миграци-
* Работа выполнена в рамках исследовательского проекта РФФИ 17-01-60002 «Миграционная политика в Балтийском регионе: Северо-Запад Российской Федерации и страны Европейского союза - сотрудничество в условиях миграционного кризиса».
1Fortschritt eim Bereich der Migration. URL:https://ec.europa.eu/ commission/sites/beta-political/files/2-years-on-migration_de.pdf (дата
обращения: 08.06.2017).
27 марта 2016 г. саммит ЕС - Турция принял решение,
согласно которому Турция заберёт попавших в ЕС нелегальных мигрантов и будет задерживать новых нелегалов на пути в Европу, что должно сократить потоки беженцев.
онный кризис (или кризис беженцев) остаётся определяющим в европейской повестке дня на ближайшие годы.
Миграционная политика в рамках ЕС традиционно относится к вызывающим противоречия у стран-членов. При рассмотрении кризиса в текущей политике европейской интеграции очевидны существующие различия не только в приёме, но в подходах к нему, а также к функциям принимающих органов. Политика приёма разводит государства на: стремящихся отстаивать национальные интересы и готовых к передаче части своего суверенитета Брюсселю. Позицию Евросоюза озвучил Жан Клод Юнкер 14 сентября 2016 г. в своей речи в Европарламенте. В ней он отметил: «При решении кризиса беженцев мы должны соблюдать солидарность. Я убеждён, что нам нужно гораздо больше солидарности. Но я также знаю, что возможно это только на добровольной основе. Солидарность должна исходить от сердца. Она не может быть вы-нужденной»3. В ходе кризиса именно солидарность стран-членов ЕС была подвергнута серьёзным испытаниям на прочность. Миграционный кризис в Евросоюзе в совокупности выявил целый спектр противоречий, в значительной мере вращающихся вокруг Дублинской конвенции, Шенгенского пространства, квот на размещение, охраны границ. Кризис вскрыл несовершенство не только процедуры предоставления убежища, но и отсутствие единых стандартов для защиты лиц, ищущих убежища. Потребовали совершенствования базы данных и система снятия отпечатков пальцев.
3Fortschritt eim Bereich der Migra-tion.URL:https://ec.europa.eu/ commission/ sites/beta-political/ files / 2-years-on-migration_de. pdf (дата
обращения: 08.06.2017).
С началом кризиса Европейская комиссия обозначила приоритетные направления деятельности для разрешения кризиса: за пределами ЕС, на границах ЕС и в пределах компетенции ЕС. Они включили: необходимость поддержки беженцев по всему миру; борьбу с первопричинами незаконной миграции вместе со странами происхождения и транзита; для спасения жизней - наращивание в три раза присутствия на море и уничтожения контрабандной сети; большей управляемости границ; создание «горячих точек» по приёму беженцев в Греции и Италии; идентификацию и регистрацию любых входящих лиц, а так изменение процедуры предоставления убежища и репатриации; переселение беженцев в другие государства-члены ЕС; упрощение и гармонизацию системы предоставления убежища.
Подходы государств-членов ЕС к миграционному кризису разошлись по трём основным вопросам: во-первых, это готовность к приёму беженцев; во-вторых, это отношение к квотам на размещение; в-третьих, подходы к практической реализации миграционной политики в странах ЕС, которые по-прежнему отличаются (при наличии единства в понимании статуса беженца и относительной унификации миграционного законодательства).
С развитием кризиса стало очевидно, что беженцев привлекают наиболее благополучные страны Европы, в первую очередь их целью явились Франция, Италия, Федеративная Республика Германия. Балтийский регион в ходе кризиса занял особое место. Он не является воротами в Евросоюз, лежит в стороне от основных путей проникновения в ЕС, но этот регион, объединяющий государства с сильной социальной системой, является «магнитом» для многих прибывающих в Европу.
Страны Балтийского моря - это восемь стран Европейского Союза и Российская Федерация. В контексте миграционного кризиса невозможно равноценно подходить к сравнению двух подходов миграционной политики, также как следует понимать, что члены Европейского Союза являют собой пример, по меньшей мере, двух подходов к решению вопроса - от полного принятия выполнений условий Брюсселя до полного отказа. Страны Балтийского региона в ходе кризиса встали «по обе стороны барьера» - с одной стороны, это были экономически успешные и притягательные ФРГ, Швеция и Финляндия, с другой
Эстония, Латвия, Польша. В страны «второго эшелона» поток беженцев оказался значительно ниже, а энтузиазм правительств по их размещению меньше. Возникшая дискуссия о квотах развела государства на готовых к приёму и не поддерживающих его. В Эстонии, Латвии и Литве тема миграционной политики не являлась в течение длительного времени приоритетной за счёт малочисленности прибывающих беженцев. Кроме того, для прибалтийских стран более существенной является проблема оттока населения в западные страны ЕС, что заметно изменило их позиции в решении задач миграционного кризиса 2014-2015 гг.
За время кризиса в страны Балтийского региона прибыли тысячи беженцев. За два первых года количество просителей убежища в Евросоюзе по данным Евростат составило в целом 1 322 825 человек. Из них в Германии -476 510 человек, Швеции - 162 450, Финляндии - 32 345, Дании - 20 935, Польше - 12 190, Литве - 330, Латвии - 315, Эстонии - 2304. Эта официальная статистика на практике подверглась критике со стороны полиции. Например, по словам Райнера Вендта, председателя профсоюза германской полиции (GdP) - им удавалось регистрировать на границах только около 10 % прибывающих в страну беженцев. То есть, полиция не может назвать точное число зарегистрированных. Р. Вендт отметил, что полиция «уже давно потеряла контроль на границах» и раскритиковал заявление главы МВД Томаса де Мезьера, о том, что отказ на въезд ежедневно получают от 100 до 200 беженцев. По его словам, это не соответствует действительности. Внутренние отчёты полиции говорят о регистрации менее половины беженцев5. Независимо от реального количество въехавших, предоставлено убежище было заметно меньшему количеству человек.
4Asylbewerber und erstmalige Asylbewerber - jährli-cheaggregierte Daten.URL:
http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/ table.do?tab=table&i nit=1&language=de&pcode=tps00191&plugin=1 (дата обращения: 09.06.2017).
5 Chef der Polizeigewerkschaft: «Polizisten an der Grenze fühlen sich auf den Arm genommen». URL: http: / / www.huffingtonpost.de/2016/01/24/rainer-wendt-grenze-
kontr_n_9063884.html?utm_hp_ref=germany (дата
обращения: 08.03.2017).
Страна 2014 2015
ФРГ 97275 249280
Швеция 39 905 44 590
Дания 8 055 12 225
Финляндия 2 340 2 960
Польша 2 700 3 510
Литва 185 180
Латвия 95 170
Эстония 55 180
Таблица 1. Решения о предоставлении убежища, принятые в первой инстанции в 2014-2015 гг. в странах Балтийского региона (данные по Евросоюзу)6
В дальнейшем только за январь 2016 г. их число составило: в Германии - 67 865 человек, в Польше - 1 315, в Швеции - 2 035, в Дании - 405, в Финляндии - 385, в Эстонии - 20, в Латвии - 40, в Литве - 107. Данное соотношение ярко показывает страны наибольшего притяжения для мигрантов и беженцев. Особое место в этом ряду заняла ФРГ, отстаивавшая необходимость не только широкого приёма, но и равномерного распределения беженцев как внутри страны, так и в пределах Евросоюза. Германия в ходе кризиса предоставила убежище рекордному количеству человек. На начало декабря 2015 г. число подавших заявление по данным Федерального ведомства по делам беженцев и мигрантов (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, BAMF) составило 441 899 тыс.8 Позицию ФРГ озвучила канцлер Ангела Меркель, которая подчеркнула, что на Германии лежит большая ответственность: «Люди, которые бегут от террора, войны и изгнания, могут найти убежище в Европе».
Важнейшей задачей в ходе кризиса встала финансовая и техническая поддержка со стороны ЕС принимающим странам. В первую очередь, речь шла о странах первого приёма - Италии, Греции и о переселении в другие государства-члены. Не прекращающийся рост числа беженцев потребовал от Евросоюза и правительств дополнительных вложений. 23 сентября 2015 г. Европейская комиссия приняла план по преодолению кризиса в рамках Европейской
Erstinstanzliche Entscheidungen über Asylanträge nach Staatsangehörigkeit, Alter und Geschlecht Jährlicheag-gregierte Daten.
URL:http://ec.europa.eu/eurostat/data/database (дата обращения: 09.06.2017).
7Asylbewerber und erstmalige Asylbewerber - monatliche Daten. http://ec.europa.eu/eurostat/data/ database
8Aktuelle Zahlen zu Asyl. URL:
https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Dow
nloads/Infothek/Statistik/ Asyl/statistik-anlage-teil-4-aktuelle-zahlen-zu-asyl.pdf?__blob=publicationFile (дата обращения: 09.06.2017).
повестки дня. План включал в себя значительный ряд мер, в том числе определял объём долгосрочного финансирования на 2014-2020 гг. для отдельных стран. Так на переселение Евроко-миссия планировала выделить 7 млрд. евро с 2014 по 2020 г. Из них Италии - 23,5 млн. евро, Болгарии - 160 млн., Греции - 509 млн.9
Страна Сумма
ФРГ 339 674 715
Литва 204 457 806
Польша 151 817 830
Швеция 151 112 784
Финляндия 76 105 653
Латвия 46 214 912
Эстония 45 418 598
Дания 10 322 133
Всего по ЕС 4 440 434 918
Таблица 2. Объем долгосрочного с инансирования на
2014-2020 гг. (в евро) для стран Балтийского региона (данные по Евросоюзу)10
Кроме того, указанный объём средств предполагал распределение по следующим организациям: 1,3 млн. евро - Европейскому агентству по безопасности внешних границ (Frontex), Управлению по поддержке предоставления убежища в Европе (EASO) и Евро-полу. Предполагалось увеличить поддержку сирийских беженцев через Европейский инструмент соседства (ENI), восстановление финансирования продовольственной помощи Всемирной продовольственной программы. Помимо средств ЕС каждая страна вынуждена изыскивать возможность дополнительного финансирования. Так, в 2015 г. правительство Германии выделило 1 млрд. евро на приём беженцев. Однако из-за недооценки их численности, в 2016 г. эта сумма была увеличена до 6 млрд. В дополнение к прямой финансовой поддержке эти деньги должны пойти на работу центров по приёму, повышения профессионально-ориентированного уровня немецкого языка (языковые курсы до 600 часов). Планировалось увеличение бюджета Министерства иностранных дел на 400 млн. евро в год, с целью преодоления причин уве-
^Fortschritt eim Bereich der Migra-tion.URL:https://ec.europa.eu/ commission/ sites/beta-political/ files / 2-years-on-migration_de. pdf (дата
обращения: 08.06.2017).
10Bewältigung der Flüchtlingskrise: Unmittelbare, operative, budgetäre und rechtliche Maßnahmenim Rahmen der Europäischen Migrationsagenda. URL: http://europa.eu/ rapid/press-release_IP-15-5700_de.htm (дата обращения: 05.06.2017).
личения числа беженцев11. По оценке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) государственные расходы ФРГ на 2016-2017 гг. могут составить примерно 17 млрд. евро, т.е. 0,5 % ВВП. При прогнозируемом росте числа мигрантов, которых необходимо будет интегрировать в рынок рабочей силы, это потребует дополнительно от 20 до 30 млрд. евро в год. В Швеции дополнительные расходы составили 3 млрд. евро, которые правительство С. Левена изыскало за счёт урезания некоторых статей госбюджета и сокращения помощи странам Третьего ми-ра12.
Одной из самых обсуждаемых в ходе кризиса стала проблема границ. Тема Шен-генского пространства, повышение эффективности защиты, укрепления границ требовала новых подходов от всех государств-членов ЕС. Не меняя основополагающие принципы, страны Евросоюза пошли по пути введения временного контроля на границах. Формально такой контроль на внутренних границах европейских государств, входящих в Шенгенскую зону, разрешается лишь в исключительных случаях. Одним из первых государств в Балтийском регионе, которое его ввело, стала ФРГ. В сентябре 2015 г. на границе с Австрией появилась пограничная проверка. Условием подобного пограничного контроля стало признание на уровне ЕС факта «серьёзной угрозы общественному порядку или внутренней безопасности». В январе 2017 г. Еврокомиссия разрешила ФРГ, Австрии, Дании, Норвегии и Швеции продлить проверки на границах на три месяца - до мая 2017 г.13. Эта мера имела целью улучшить контроль за «хаотичным» перемещением мигрантов, благодаря чему пять стран смогут частично снизить пограничную нагрузку. 11 мая 2017 г. на очередной встрече в Брюсселе пограничный контроль был продлён ещё
11Sechs Milliarden Euro mehr für Flüchtlinge. URL: http://www.faz.net/aktuell/politik/ fluechtlingskrise/k oalitionsgipfel-sechs-milliarden-euro-mehr-fuer-fluechtlinge-13788961.html (дата обращения:
12.04.2017).
12 Воронов К. В. Северные страны / / ЕС перед вызовом миграционного кризиса. Позиции европейских стран. Под ред. Н.К. Арбатовой, А.М. Кокеева. М., 2016. С. 37.
13 Back to Schengen: Commission proposes that the Council allows Member States to maintain temporary controls for another three months. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-124_en.htm (дата обращения: 05.06.2017).
на шесть месяцев. Согласно действующим Шенгенским правилам, это продление - последнее возможное. В ходе обсуждения наметились две точки зрения: страны ЕС полагают, что следует постепенно отменять пограничный контроль и вместо него активнее привлекать полицию, тогда как Еврокомис-сия, считает, что продление срока контроля необходимо для защиты внешних границ ЕС. Позицию ЕС поддержал министр внутренних дел ФГР Томас де Мезьер, отметив, что вернуться к отмене контроля в Шенгенской зоне можно будет тогда, когда это позволит общая ситуация. В то же время выборочная проверка является испытанным инструментом, которым следует усиленно пользоваться во всех странах ЕС и федеральных землях Германии.
Кризис привёл к поиску новых путей в решении проблем пересечения границы беженцами, заставляя в ряде случаев в прямом смысле отгородиться заборами. Первыми в этом ряду стали страны Балкан и Центральной Европы, но не снижающийся поток подвёл к этой мысли и скандинавские страны. Так, в августе 2016 г. Норвегия, Дания и Швеция изменили стратегию для сокращения числа принимаемых беженцев. Она включила в себя ужесточение законодательства, затягивание процедуры рассмотрения документов и выплаты мигрантам за возвращение на родину. В Дании правительство премьера-министра Ларса Лёкке Расмуссена 30 августа 2016 г. внесло на рассмотрение законопроект, который позволяет полиции уже на границе отказывать соискателям убежища во въезде в страну. Финансовый план, представленный кабинетом, свидетельствовал о том, что власти в 2016 г. рассчитывают на серьёзное снижение числа претендентов на получение убежища -с 25 до 10 тыс. человек. В Швеции правительство объявило о выплате беженцам 4 100 евро, чтобы они отозвали свои заявления и покинули страну. За восемь месяцев 2016 г. более 4,5 тыс. соискателей убежища забрали документы и выехали из королевства, отреагировав, таким образом, на долгие сроки рассмотрения заявок и новые строгие правила по воссоединению семьи. В Норвегии, в районе населённого пункта Стурскуг, где расположен единственный регулярный автомобильный пункт пропуска на российско-норвежской границе, правительство приняло решение построить забор протяжённостью около 200 метров, чтобы перекрыть нелегальный миграционный поток.
Западно-германские земли
Квоты % Численность (январь 2015) Численность (декабрь 2015)
Северный Рейн- Вестфалия 21,24 5243 77223
Бавария 15,33 3587 71168
Баден-Вюртемберг 12,97 1744 61671
Нижняя Саксония 9,36 1502 37975
Гессен 7,32 2021 28724
Рейнланд-Пфальц 4,83 1442 19697
Шлезвиг-Гольштейн 3,39 886 16351
Гамбург 2,53 769 13157
Саар 1,22 440 10358
Бремен 0,94 375 4888
Восточно-германские земли
Саксония 5,10 1406 28317
Берлин 5,05 2 602 36197
Бранденбург 3,08 824 19324
Саксония-Анхальт 2,86 843 17292
Тюрингия 2,75 842 14 733
Мекленбург-Передняя Померания 2,04 515 19383
Таблица 3. Распределение мигрантов по с едеральным
землям Германии14,15
Учитывая растущие количество прибывающих, разницу в социально-экономическом положении государств, а также численность их населения, Европейская комиссия в мае 2015 г. предложила выход -введение квот на размещение. В сентябре 2015 г. в Брюсселе на очередной встрече министров внутренних дел стран Евросоюза после долгих совещаний была достигнута договорённость о
14Verteilungsquoten nach dem Königsteiner-Schlüssel für die Anwendung im Jahr 2015.URL: http://www.bamf.de/DE/Infothek/Statistiken/ Asylzah len/asylzahlen-node.html (датаобращения: 05.03.2016).
15 Asylgeschäftsstatistik für den Monat Januar 2015, Asylgeschäftsstatistik für den Monat Dezember 2015. URL:
http://www.bamf.de/SharedDocs/ Anlagen/DE/Downl oads/Infothek/Statistik/ Asyl/statistik-anlage-teil-4-aktuelle-zahlen-zu-asyl.html?nn=1363214 (дата обращения: 05.03.2017).
распределении беженцев между государствами ЕС. Возникшая дискуссия о квотах была остановлена изменением процедуры голосования - проведя голосование простым большинством, было преодолено вето стран Восточной Европы. Таким образом, министры приняли план размещения в странах ЕС 120 тыс. беженцев. Против плана выступили Венгрия, Чехия, Словакия, Румыния. Из стран Балтийского региона, «против» высказалась Финляндия и Польша.
Наиболее последовательной в реализации системы квот стала ФРГ. Германия не только согласилась с необходимостью равномерного распределения беженцев по странам Евросоюза, но и предприняла усилия по размещению их внутри страны, отдав предпочтение экономически благополучным западногерманским землям.
ФРГ представляет собой пример наиболее полной и убедительной политики приёма мигрантов и беженцев. С одной стороны, это наибольшее количество предоставления убежища не только в странах Балтийского региона, но и ЕС в целом, с другой стороны это образец последовательного ужесточения законодательства в отношении мигрантов, которое шло на протяжении ряда лет после вступления в действие собственно миграционного закона в 2005 г. В частности, в Германии ужесточались правила въезда в страну иностранцев с низкой квалификацией и неквалифицированных рабочих. Вновь прибывшим в страну иммигрантам гарантировалась помощь в интеграции, осуществлявшаяся, в первую очередь, с помощью интеграционных курсов. Закон предусматривал применение финансовых санкций (включая сокращение социальной помощи) к тем, кто не выполняет обязательств по прохождению интеграционных курсов. Вступившие в силу 28 августа 2007 г. поправки к миграционному законодательству внесли существенные изменения в права находящихся на территории Германии иностранцев. Наибольшие изменения претерпели положения закона о пребывании, о трудовой деятельности, об интеграции мигрантов, а также закон о праве свободного передвижения и повсеместного проживания. Кроме того, изменения коснулись законов о беженцах и изгнанных, о миграционном учёте иностранцев и о гражданстве Германии. С развитием миграционного кризиса в сентябре 2015 г. были внесены изменения в действующее законодательство. Сокращалась сумма, которую должны получать соискатели статуса беженца,
прибывающие в Германию (до принятия закона она составляла 140 евро). Денежная помощь заменялась на неденежные виды помощи. Кроме того, расширялось количество стран, признанных безопасными (Албания, самопровозглашённая Республика Косово, Черногория), что означало, что граждане этих государств, приезжающие на территорию Германии, вероятнее всего будут высланы обратно на родину. По словам министра внутренних дел ФРГ Томаса де Мезьера, одной из целей закона являлось «сокращение стимулов» для иностранцев. В феврале 2016 г. германский бундестаг в очередной раз ужесточил миграционное законодательство. В первую очередь, речь шла об убыстрении процедуры депортации беженцев, не имеющих право на убежище в Германии. Так называемый, Миграционный пакет II (Asylpaket II)16 предусматривал создание на границах специальных пунктов приёма, где должны приниматься первоначальные решения о том, имеют ли мигранты право просить убежище в ФРГ. В случае отсутствия подобных прав люди должны сразу выдворяться из страны. Сокращался срок рассмотрения дел. Лица, имеющие право на получение убежища, будут ограничены в возможности воссоединения с семьёй, а статус резидента, который они получат, ограничит их передвижение тем регионом, где они зарегистрированы. Законодательство предусматривает, что принятые мигранты должны будут частично компенсировать затраты на интеграционные курсы, для этого предполагается обязать их ежемесячно выплачивать взнос в размере 10 евро. Бундестаг принял закон о более быстрой депортации из Германии лиц, которые совершили уголовное преступление, которое повлекло за собой тюремное заключение сроком от одного года. Этот закон появился в результате широкого резонанса после ряда преступлений, совершенных мигрантами и беженцами в новогоднюю ночь 2016 г. в Кёльне.
Решения шведского риксдага в ходе кризиса имеют много общего с действиями германского бундестага. Швеция долгое время была известна своей либеральной миграционной политикой. В октябре 2015 г. по инициативе правительства С. Лёвена было заключено
16Gesetz zur Einführungbeschleunigter Asylverfahren. Vom 11. März 2016. URL:
https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bu ndesanzeiger_BGBl&start= %252F %252F*%255B %2540attr _id=%27bgbm6s0390.pdf%27%255D#_bgbl_%2F%2F* %5B %40attr_id %3D %27bgbl116s0390. pdf%27%5D_1495 738864826 (дата обращения: 09.06.2017).
межпартийное соглашение, состоящее из 20 пунктов. В их числе выдача временных видов на жительство в течение 3 лет по более прозрачной и ускоренной процедуре (например, семьям с несовершеннолетними детьми), налоговые льготы и облегчение правил принимаемых мер. Швеция использовала аналогичные ФРГ меры по интеграции соискателей убежища: языковые курсы и курсы повышения квалификации. Их в сравнительно краткие сроки переселяли в обычные квартиры с целью предоставления им возможности социальной интеграции. Но под воздействием нарастания числа прибывающих, Стокгольм резко сменил вектор. В июне 2016 г. риксдаг ужесточил законодательство о предоставлении убежища. Новый закон предусматривал значительное ограничение при выдаче постоянных видов на жительство, а также в правилах на воссоединение с семьёй и родственниками.
С началом кризиса наиболее скептические взгляды среди стран Балтийского региона демонстрировали Польша и Прибалтийские страны. В 2015 г., когда Европейская комиссия предложила распределение беженцев на основе обязательного принципа квот, наибольшее сопротивление среди членов ЕС высказали Польша и страны Балтии (Эстония, Латвия и Литва). Возникший конфликт комиссия смогла урегулировать в июле 2016 г., когда прибалтийские страны согласились взять на себя ответственность за приём беженцев, тогда как Польша последовательно отказывается от него.
С одной стороны миграционная политика этих стран стала ответом на демографическую ситуацию и негативные перспективы для рынка труда (старение работоспособного населения), что сближает их с Германией и Швецией. С другой, Прибалтика и Польша имеют свою специфику. После вступления в Евросоюз в 2004 г. их рынок труда столкнулся с оттоком населения в западные, экономически благополучные страны. Рынки труда Великобритании, Ирландии, Швеции стали доступными для работников из Польши в 2004 г.; Испании, Португалии, Греции, Финляндии и Италии - в 2006 г.; Голландии в 2007 г.; Германии и Австрии в 2011 г. Бельгия, Люксембург и Франция в отдельных областях упростили процедуру трудоустройства, а Дания упростила процедуру получения разрешения на работу. При оттоке высококвалифицированных специалистов наполнять рынок низкоквалифицированными
кадрами замена, по мнению правительства, неравноценная.
Ещё одно последствие вступления в ЕС -необходимость гармонизации законодательства. Европейское законодательство, регулирующее миграционные процессы приобрело для миграционной политики вступивших стран большое значение, однако полной гармонизации в этой области так и не произошло. Например, в Польше осложняет ситуацию обилие законов, осуществляющих миграционное регулирование. Вместо одного закона, в стране существует несколько, регулирующих определённые сферы, такие как въезд на территорию Польши, пребывание, трудоустройство иностранцев и т. д. Помимо них, существует ряд постановлений тех или иных министерств, ответственных за исполнение данных законодательных актов.
В отличие от западных соседей, скептицизм прибалтов имеет более глубокие причины, чем ситуативный подсчёт затрат и коренится в последствиях распада СССР. В течение 25 лет суверенитета страны Балтии (менее населённые, чем Польша, Германия) потеряли заметную часть населения. С 1990 по 2014 гг. численность населения Эстонии сократилась с 1 550 000 до 1 350 000 человек, Латвии - с 2 500 000 до 2 000 000 человек, Литвы - с 3 700 000 до 3 300 00018. Эти потери, по мнению прибалтийских политиков,
представляют угрозу для дальнейшего экономического развития страны и культурной
идентичности. В свете этого, отказ от приёма беженцев видится им зашитой этно-демографических интересов.
Нельзя утверждать, что прибалтийские страны не прилагают усилий по интеграции. Так, Эстония сумела обеспечить равный доступ к образованию для иммигрантов, кроме того, государством финансируются языковые курсы. Обеспечивается повышение квалификации, которое направлено на повышение межкультурной компетенции. Латвия и Литва, предлагают специальные меры, которые осуществляются преимущественно на проектной основе, финансирование которых осуществляется за счёт иностранных средств. В то же время, везде действуют политические ограничения для иммигрантов. В контексте наследия Советского Союза и положения неграждан в Латвии, ситуация с беженцами в ходе миграционного кризиса получит новое осмысление.
Важным показателем развития миграционной ситуации в ходе кризиса является политическая и социально-экономическая способность к интеграции иностранцев. Исследование, проводимое Migrant Integration Policy Index раз в четыре года, под эгидой Британского Совета, сравнивая ситуацию в 38 странах мира, указывает на такие факторы, влияющие на интеграцию как: политика в области достижения равенства, мобильность рынка труда, доступ к системе образования и здравоохранения, реформы в области натурализации и
Мобильность рынка труда Политика в области равенства Воссоединение семей Доступ к образованию Доступ к здравоохранению Политическое участие Реформы в области натурализации
ФРГ 4 22 24 16 22 11 3
Швеция 1 5 5 1 9 7 2
Польша 33 24 15 30 34 37 16
Финляндия 6 11 9 8 12 3 10
Латвия 28 33 28 33 38 33 38
Эстония 8 34 11 10 32 29 37
Дания 7 27 35 14 12 9 15
Литва 31 32 22 33 34 31 26
Таблица 4. Место стран Балтийского региона в рейтинге Migrant Integration Policy Index (по данным за 2015 г.) 17
17 Migrant Integration Policy Index. URL: http://www.mipex.eu/ sites/default/files/downloads/ pdf/MIPEX_results_infograph.pdf (дата обращения: 09.06.2017).
18 Ijabs I. Perspektive Baltikum: Schwieriges Erbe, riskante Zukunft // Flucht und Migration als Herausforderung für Europa. Berlin, 2016. S. 30. URL: http://www.kas.de/wf/doc/kas_44315-1522-1-30.pdf?160224102222 (дата обращения: 05.06.2017).
возможность стать гражданином, участие в демократических процессах. Страны Балтийского региона в этом рейтинге демонстрируют следующую картину, представленную в таблице 4.
Таким образом, наиболее успешно осуществляется интеграция мигрантов в
Швеции, Финляндии, Германии, частично Дании, тогда как наименьшие возможности им предоставляют в Эстонии, Латвии, Литве и Польше. Несмотря на скептическое отношение к приёму, страны Балтийского региона могли бы извлекать пользу от прибывших беженцев, но только если их численность не превысит определённого порога. Так, по оценкам ОЭСР, это должно быть не более 1% от общей численности населения. Но даже тогда необходимо усиливать образовательные интеграционные мероприятия. Таким образом, речь идёт о двух направлениях выхода из кризиса - ограничение приёма беженцев и поиск наиболее эффективных методов интеграции. Они, в частности, предполагают не только языковое обучение, но и распределение по территориям с более высокой возможностью трудоустройства, лучшими жилищными условиями, информацию для местных жителей о возможности принятия беженцев.
Несмотря на негативные оценки в прессе или реплики отдельных политиков, страны Балтийского региона заинтересованы в приёме мигрантов. К осознанию того, что даже нынешних прибывающих может оказаться недостаточно, приводят пессимистичные демографические прогнозы (например, в Германии в 2010 г. было спрогнозировано сокращение коренного населения к 2050 г. от 60% до 40%); рост продолжительности жизни вкупе с растущими потребностями промышленности, необходимыми для поддержания стабильности государства. Особенно это касается Германии и Швеции, экономически более успешных.
Мигранты становятся одним из способов решения демографической проблемы и в то же время наполняют рынок труда, несмотря на низкий уровень профессиональной квалификации, а также невысокое, по мнению властей, стремление к интеграции. Активизация конъюнктуры на рынке труда и его диверсификация, внедрение широкомасштабных программ повышения квалификации безработных, расширение новых трудовых сфер, таких как социальная работа, всё это должно шире использоваться правительствами для повышения качества интеграции мигрантов, а беженцы, распределённые по разным регионам, могут стать залогом развития этих земель в будущем.
В то же время, неэффективная интеграция низкоквалифицированых мигрантов может привести не только к дополнительной
нагрузке на бюджет, но и в перспективе к реконструкции системы пенсий, социального обеспечения, а также изменению налоговой системы. Что вполне вероятно, при экономической диспропорции отдельных частей региона. Уже сейчас такие страны Балтийского региона как Германия, Швеция могут столкнуться с избытком предложения низкоквалифицированной рабочей силы. В случае успешной интеграции, приём такого числа беженцев позволит решить отсроченные проблемы, например, возрастающую нехватку рабочей силы, которая в свою очередь приводит к проблеме дисбаланса пенсионеров и трудоспособного населения и росту пенсионных взносов.
Миграция — это чрезвычайно сложная и многогранная тема, в которой отражаются история, экономическая политика, культурные особенности стран. Кризис 2014-2015 гг. ярко выявил все недостатки, недоработки и просчёты в этой сфере у стран Балтийского региона, он разделил общественность и политические партии. Оплошности политических решений сделали заложниками тысячи людей, которые бежали от войны, голода и смерти. Он вскрыл как общие, так и особенные подходы к осуществлению миграционной политики. Кризис показал, что решения в этой области могут быть не просто затратными, но и болезненными как в среднесрочной, так и долгосрочной перспективе, в том числе в социально-экономической и этно-конфессиональной сферах.
Кризис поставил перед Евросоюзом и странами Балтийского региона целый ряд вопросов, решение которых необходимо в краткосрочной перспективе. Во-первых, необходима принципиальная солидарность стран региона в вопросе квот на размещение. Согласие и последовательная реализация принятых решений является залогом стабильного будущего отдельных стран и ЕС в целом. Рост популярности евроскептиков на волне миграционного кризиса, таких как Альтернатива для Германии, Шведские демократы, Истинные финны, усиливают политическое размежевание, размывают электорат, девальвируют европейские ценности и создают почву для ксенофобии и расизма. Во-вторых, необходима всеохватная регистрация беженцев и создание полных баз данных для решения проблем безопасности и противодействия терроризму. Существенной задачей в этом контексте становится реформа Шенгенского
пространства и восстановление частичного контроля над границами, в том числе в виде сотрудничества с третьими странами. Участившиеся теракты в Стокгольме, Берлине, Париже, Брюсселе, Лондоне, нападения в Кёльне указывают, в том числе, на недостатки в обмене информацией и сфере превентивных действий. В-третьих, насущной потребностью становится унификации миграционного законодательства на региональном и общеевропейском уровне. Разница в правовом поле создаёт возможности для сопротивления Брюсселю и ослабления позиций Евросоюза.
Источники
Aktuelle Zahlen zu Asyl. URL: https://www.bamf.de/SharedDocs/ Anlage n/DE/Downloads/Infothek/Statistik/Asyl / statistik-anlage-teil-4-aktuelle-zahlen-zu-asyl.pdf?_Jblob=publicationFile (дата обращения: 03.03.2017). Asylbewerber und erstmalige Asylbewerber - jähr-licheaggregierteDaten.URL: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/ table.do ?tab=table&init=1&language=de&pcode=tps 00191&plugin=1 (дата обращения: 09.06.2017).
Asylbewerber und erstmalige Asylbewerber -monatliche Daten. URL:
http://ec.europa.eu/eurostat/data/databas e (дата обращения: 05.06.2017). Asylgeschäftsstatistik für den Monat Januar 2015, Asylgeschäftsstatistik für den Monat Dezember 2015. URL:
http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen /DE/Downloads/Infothek/Statistik/Asyl/s tatistik-anlage-teil-4-aktuelle-zahlen-zu-asyl.html?nn=1363214 (дата обращения: 05.06.2017).
Back to Schengen: Commission proposes that the Council allows Member States to maintain temporary controls for another three months. URL: http://europa.eu/rapid/press-
release_IP-17-124_en.htm (дата обращения: 05.06.2017).
Bewältigung der Flüchtlingskrise: Unmittelbare, operative, budgetäre und recht-licheMaßnahmenimRahmen der Eu-ropäischenMigrationsagenda. URL:
http://europa.eu/rapid/ press-release_IP-15-5700_de.htm (дата обращения: 05.06.2017).
Erstinstanzliche Entscheidungen über Asylanträ-genach Staatsangehörigkeit, Alter und Geschlecht Jährlicheaggregierte Daten. URL: http://ec.europa.eu/ eurostat/data/ databas e (дата обращения: 09.06.2017).
Fortschritt eim Bereich der Migration. URL: https://ec.europa.eu/commission/ sites/bet a-political/ files/2-years-on-migration_de.pdf (дата обращения: 08.06.2017).
Gesetz zur
EinführungbeschleunigterAsylverfahren.Vo m ll.März 2016.URL:
https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav ?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&start= % 252 F % 252F* % 255B % 2540attr_id= % 27bgbl116s03
90.pdf% 27% 255D#_bgbl_% 2F % 2F*% 5B %4
0attr_id% 3D % 27bgbl116s0390.pdf% 27% 5D_ _1495738864826 (дата обращения: 09.06.2017).
Migrant Integration Policy Index. URL: http://www.mipex.eu/ sites/ default/files/ down-
loads/ pdf/MIPEX_results_infograph.pdf (дата обращения: 09.06.2017).
Verteilungsquoten nach dem KönigsteinerSchlüssel für die Anwendung im Jahr 2015.URL:http://www.bamf.de/DE/Infoth ek/ Statistiken/ Asylzahlen/ asylzahlen-node.html (дата обращения: 09.06.2017).
Литература
Chef der Polizeigewerkschaft: «Polizisten an der Grenze fühlen sich auf den Arm genommen». URL: http://www.huffingtonpost.de/2016/01 /24 /rainer-wendt-grenze-kontr_n_9063884.html?utm_hp_ref=german y (дата обращения: 08.03.2017).
Ijabs I. Perspektive Baltikum: Schwieriges Erbe, riskante Zukunft / / Flucht und Migration als Herausforderung für Europa. Berlin, 2016. S. 30-35. URL:
http://www.kas.de/ wf/doc/kas_44315-1522-1-30.pdf?160224102222 (дата
обращения: 09.06.2017).
Sechs Milliarden Euro mehr für Flüchtlinge.URL: http://www.faz.net/aktuell/ politik/ fluecht lingskrise/koalitionsgipfel-sechs-milliarden-euro-mehr-fuer-fluechtlinge-13788961.html (дата обращения: 12.04.2017).
Воронов К. В. Северные страны //ЕС перед вызовом миграционного кризиса. Позиции европейских стран. Под ред. Н.К. Арбатовой, А.М. Кокеева. М., 2016. С. 37.
Хришкевич Татьяна Георгиевна, доцент кафедры всеобщей истории и регионоведения Псковского государственного университета, кандидат исторических наук (Псков, Россия); e-mail: [email protected].
COUNTRIES OF THE BALTIC REGION IN THE CONDITIONS OF THE MIGRATION CRISIS 2014-2015:
CHALLENGES TO EUROPEAN UNITY
The article presents the analysis of the development of the migration crisis in the Baltic region in 2014-2015. The region became a fundamental difference in the approaches to its resolution. The crisis has exposed a variety of contradictions concerning the Dublin Convention, the Schengen area, the quotas for the placement and protection of borders. The crisis has revealed shortcomings in the asylum procedure. The migration crisis has led to a reduction of the degree of European solidarity, the tightening of immigration laws, the introduction of border control. The most successful and consistent was the system integration of migrants in Germany, Sweden, Finland. Poland, Estonia, Latvia and Lithuania were still enemies of the quota system.
Key words: The European Union, Germany, the Baltic region, migration, refugees, and migration crisis.
Tatyana G. Khrishkevich, Associate Professor of the Department of World History and Area Studies, Candidate of Historical Sciences (Pskov State University, Pskov, Russia); e-mail: [email protected].
