CC BY
76
УДК 94(571) ГРНТИ 03.23.31
СТЕПНОЕ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВО В НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА: ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
(По данным всеподданнейших отчётов)
В.В. Гермизеева
Омский государственный технический университет Россия, 644050, Омск, просп. Мира, 11; [email protected]
На основе отчётов генерал-губернаторов и губернаторов проанализированы проблемы административного управления в Степном крае в начале ХХ века. Обращено внимание на вопросы, которые оказывали влияние на состояние управления (проекты по упразднению генерал-губернаторства, политика переселения, общественно-политическая ситуация). Состояние большинства административных учреждений не было лишено недостатков, но, стремясь их преодолеть, губернаторы и генерал-губернаторы, как правило, шли по традиционному пути, ходатайствуя об увеличении штатов и повышении окладов чиновников.
Ключевые слова: губернатор, управление, Акмолинская область, Семипалатинская область, Степное генерал-губернаторство, администрация.
STEPPE GOVERNORATE GENERAL IN THE EARLY TWENTIETH CENTURY:
THE PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE MANAGEMENT (According to the most devoted reports)
V.V. Germizeeva
Omsk State Technical University
Russia, 644050, Omsk, prosp. Mira, 11
The article analyzes the issues of administrative management in the Steppe region in the early XX century based on the reports of governors-general and governors. The author pays attention to the issues that influenced the state of governance (projects to abolishment the Governorate General, resettlement policy and social and political situation). The state of the most administrative offices had their shortcomings, but in an effort to overcome them, governors and governors-general went along the traditional way, asking for staff increasing and officials' salary increment.
Keywords: a Governor, management, Akmola region, Semipalatinsk region, Steppe Governorate General, administration.
В результате упразднения ЗападноСибирского генерал-губернаторства в 1882 г. было образовано Степное генерал-губернаторство с центром в Омске. В его состав входили Акмолинская, Семипалатинская и Семиречен-ская (до 1897 г.) области. Главное управление краем принадлежало генерал-губернатору, а областное управление образовывали губерна-
© В.В. Гермизеева, 2017
торы и правления, состоявшие из общих присутствий и канцелярий.
За последние двадцать лет работа по изучению административной политики самодержавия, а также деятельности администрации в Сибири и в Степном крае заметно активизировалась. Прежде всего, следует отметить отражение этих вопросов в исследованиях
А.В. Ремнёва, активно занимавшегося проблемами взаимодействия центральных и местных органов власти [1] и реформирования сибирского управленческого аппарата [2, 3]. По истории Степного генерал-губернаторства следует отметить работы П.П. Вибе [4], А.П. Толочко [5], И.П. Шихатова [6] и других. В них представлены проблемы социально-экономического, общественно-политического и культурного развития края, личные судьбы генерал-губернаторов.
В данной работе обращено внимание на проблемы управления Степным краем в начале ХХ века, нашедшие отражение в ежегодных генерал-губернаторских отчётах. Структура этих документов была чётко регламентирована, но в начале ХХ века она претерпела некоторые изменения. В отчётах этого времени находят отражение вопросы, наиболее актуальные для развития того или иного региона. В частности, для Степного края - это политика переселения, представительство в Государственной думе, проведение в жизнь судебной реформы, размышления о необходимости введения земских учреждений. Много места в отчётах занимал раздел, посвящённый решению продовольственных вопросов, а также организации помощи населению, пострадавшему от неурожаев. Часто обращалось внимание на состояние путей сообщения и общую характеристику экономической жизни края. Соотношение этих сведений зависело от ситуации в конкретном году, но в каждом отчёте мы встречаем информацию о положении местных органов власти и указание на необходимость усиления их состава.
Интересен тот факт, что практически с момента образования имели место мнения относительно ненужности Степного генерал-губернаторства, учреждение которого рассматривалось как временная мера. После исключения из его состава Семиреченской области в 1897 г. генерал-губернаторство оказалось под угрозой ликвидации, так как Акмолинская и Семиреченская области, по мнению центральной власти, были довольно схожи с внутренними губерниями Российской империи. В 1901 г. министр внутренних дел Д.С. Сипягин представил на рассмотрение Комитета министров вопрос об упразднении генерал-губернаторства. Основным аргументом было то, что в Акмолинской и Семиреченской областях были проведены административная,
военная реформы, построена железная дорога и пр. Тем не менее большинство членов Комитета министров оказались сторонниками сохранения Степного генерал-губернаторства, и в итоге решение вопроса было отложено на неопределённый срок [3].
В 1908 г. в Государственной думе был поднят вопрос об упразднении должности генерал-губернатора Степного края и его канцелярии. В законодательном предположении обращалось внимание на необходимость ликвидации должностей, являющихся пережитком прошлого и требующих значительных расходов на своё содержание [7]. Вновь аргументом в пользу упразднения звучало то, что правления Акмолинской и Семипалатинской областей совместно с губернаторами могут оперативно решать все насущные вопросы местного управления. В то же время, товарищ министра внутренних дел С.Е. Крыжановский обращал внимание на довольно ограниченный состав правлений, на обширность задач, стоящих перед чиновниками. Следовательно, по его мнению, объединяющее и контролирующее начало в лице генерал-губернатора необходимо было сохранить. Кроме того, упразднение должности могло привести к ослаблению власти в крае. Одним из оснований для осуществления проектируемой меры должна была стать экономия государственных средств, но это обстоятельство не имело решающего значения, так как упразднение должности генерал-губернатора и его канцелярии повлекло бы необходимость усиления личного состава областных учреждений [7].
Обсуждение обоснованности существования Степного генерал-губернаторства в начале ХХ в. было представлено и на страницах периодических изданий. Так, в одном из номеров журнала «Сибирские вопросы» его наличие объясняли желанием правительства создать «местный оплот на случай возможных столкновений с центробежными освободительными стремлениями». П. Головачёв называл существование генерал-губернаторства административным архаизмом, влекущим за собой не только лишнее обременение государственного бюджета, но и тормозящим развитие края «на началах истинного самоуправления» [8, с. 5]. На страницах журнала отмечалось, что канцелярия степного генерал-губернатора является «совершенно ненужной передаточной инстанцией, бесцельно тормозящей дела и
обходящейся казне свыше 100 тысяч в год, не считая содержания генерал-губернатора и штата его свиты» [9, с. 25]. Поэтому имела место точка зрения, что упразднение генерал-губернаторства будет с радостью воспринято всем населением, а также чинами местных учреждений разных ведомств, так как последние тратят много времени на то, чтобы избежать лишнего вмешательства генерал-губернатора Степного края в решение тех или иных вопросов [10]. Канцелярия генерал-губернатора, по мнению автора статьи, совершенно изжила себя ещё в конце Х1Х в.: «В старину, когда в Западной Сибири не было ни управлений государственными имуществами, ни особых межевых учреждений, как нынешняя межевая переселенческая партия, ни городских архитекторов и т. д., в канцелярии генерал-губернатора Западной Сибири были сосредоточены должности лесничего, землемера, инженера, архитектора, агронома и т. д. Весь этот громоздкий аппарат, рассчитанный на удовлетворение разнообразных потребностей государственной и общественной жизни, перешёл по наследству в Степное генерал-губернаторство... Все эти должности ныне перешли в состав местных учреждений разных министерств, что нисколько не мешает благополучному существованию сепаратного сверхведомственного учреждения, именуемого Степным генерал-губернаторством» [10, с. 7]. Далее в статье обращено внимание на значительные суммы, необходимые на содержание генерал-губернатора и его канцелярии, а также на своевременность ликвидации должности, но были высказаны сомнения в подобном исходе: «Как это упразднение лишнего, отжившего своё время учреждения, ни ласкает наш слух, ни радует наше сердце, мы всё же сомневаемся в том, что этот законопроект воплотится в дело» [10, с. 10].
Окончательное решение по проекту было принято на заседании 22 июня 1912 г. Государственный совет постановил отклонить одобренный Государственной думой законопроект об упразднении должности генерал-губернатора Степного края.
Несмотря на дискуссии, продолжавшиеся более 20 лет, Степное генерал-губернаторство просуществовало до 1917 г. Более того, генерал-губернаторы в своих ежегодных отчётах периодически указывали на необходимость увеличения состава канцелярии и окладов содержания чиновников [11, с. 30].
Среди важнейших вопросов о состоянии местного управления в Степном крае, которые наиболее часто были представлены в отчётах губернаторов и генерал-губернаторов, следует отметить следующие: качественный состав служащих областных правлений, недостатки в деятельности полицейских учреждений и крестьянских начальников, проблемы организации делопроизводства в учреждениях в связи с постоянным увеличением объёма работы. Общую тенденцию можно проиллюстрировать небольшим отрывком из отчёта генерал-губернатора Е.О. Шмита за 1910 г.: «Ощущается недостаток людей, недостаток органов, при помощи которых можно бы было управлять обширным Степным краем».
В.С. Лосевский, ставший акмолинским губернатором в конце 1906 г., в своём первом всеподданнейшем отчёте за 1907 г. довольно много внимания уделил качественному составу служащих областного правления, уездных учреждений, характеристике крестьянских начальников. При этом вывод его был неутешителен: многие чиновники не соответствовали занимаемой должности, не справлялись с возложенными обязанностями. Пути решения проблемы были традиционны: увольнение отдельных чиновников и подготовка ходатайств об увеличении штатов и окладов содержания.
Степной генерал-губернатор И.П. Нада-ров также отмечал несовершенство местной власти, так как её представители по причине «чрезмерно-огромной работы» были далеки, по его мнению, от понимания истинных нужд населения. Администрация, «получающая за свой труд, по большей части, совершенно недостаточное содержание, по громадности территории края, редкости населения», «по неудовлетворительности своего состава и организации, по отсутствию живой связи с населением, лишённым всякой общественной самодеятельности, решительно не в состоянии не только проявить какую-нибудь творческую работу и инициативу, но и с успехом осуществлять все возлагаемые на неё жизнью задачи» [12]. Совершенствование власти на местах И.П. Надаров связывал с расширением штатов, увеличением жалованья служащим, с введением в крае земского самоуправления. Он отмечал, что административные мероприятия, направленные на культурный и экономический подъём населения, не успевают за быстрым темпом жизни,
поэтому местная власть «не в состоянии разобраться и правильно осветить» их [12].
В докладе о колонизации Степного края, генерал-губернатор Е.О. Шмит обращал внимание на возросший в связи с переселением объём работы у чиновников различных ведомств, что негативно отражалось на состоянии делопроизводства и приводило к более продолжительному разрешению дел [13].
Акмолинский губернатор А.Н. Неверов, давая характеристику деятельности областных и уездных учреждений, отмечал, что делопроизводство многих из них достигло пределов, при которых сложно гарантировать оперативность в управлении. Кроме того, губернатор считал, что вполне своевременным является вопрос о повышении материального вознаграждения чиновников, так как с конца XIX в. цены на отдельные продукты возросли в три раза, а оклады содержания остались прежними [14].
Рассуждая о роли полицейских учреждений, генерал-губернатор Е.О. Шмит отмечал: «Полиция представляется главным жизненным нервом административного управления; обслуживая население, она является тем звеном, которое соединяет разнородные классы населения и помогает правительству в его заботах о благе и преуспевании края». В то же время, по мнению генерал-губернатора, «в степных областях слово «полиция» представляется почти пустым звуком», так как по закону эти функции возложены на ограниченное количество полицейских чинов. Акмолинская область с населением 1,4 млн человек в полицейском отношении обслуживалась пятью уездными начальниками, пятью их помощниками и небольшим числом полицейских урядников и стражников. В Семипалатинской области их состав был ещё более ограничен. При таком положении, как отмечал Е.О. Шмит, сложно гарантировать порядок и спокойствие в областях, населённых людьми, различными по вере, национальностям и обычаям. Напротив, для целого ряда преступлений, таких как скотокрадство, лесоистребле-ние, грабежи, открывался широкий простор [15, с. 2, 3]. Иллюстрируя проблемы в этой области, генерал-губернатор указывал на слабый нравственный уровень и отсутствие сознания служебного долга у отдельных служащих, а также обращал внимание на случаи краж городовыми при производстве обысков
в частных квартирах. Для решения проблем в этой сфере в 1912 г. были учреждены 38 должностей становых приставов для поддержания порядка и спокойствия среди разнородного населения края.
В отдельных отчётах обращено внимание на крестьянских начальников, осуществлявших надзор за крестьянским общественным самоуправлением и имевших довольно широкие полномочия. В Степном генерал-губернаторстве было учреждено 28 таких должностей: в Акмолинской области - 16 и Семипалатинской - 12. Именно от крестьянских начальников зависело состояние обширных территорий с разнородным населением, поэтому для них было важно не только знание законов, но и понимание местных условий. При характеристике деятельности крестьянских начальников в отчётах можно встретить примеры небрежного отношения к своим обязанностям, так как на должности могли попадать люди «случайные, без достаточной подготовки» [15, с. 6]. Обращая внимание на пестроту состава этих должностных лиц, губернаторы во всеподданнейших отчётах традиционно видели один и тот же путь решения проблемы: поднять институт крестьянских начальников на должную высоту, поддержать их престиж в глазах населения, уменьшить размеры участков, увеличить содержание и обеспечить реальный контроль за их деятельностью со стороны непременных членов областных правлений.
Таким образом, как губернаторы областей, так и генерал-губернаторы Степного края в своих отчётах отмечали своевременность увеличения состава административных учреждений и повышения окладов содержания, что позволило бы привлечь на службу лучшие силы и дать возможность выбора. Говоря о проблемах управления, Е.О. Шмит с сожалением указывал на то, что такая ситуация наблюдается в различных сферах жизни края: число священников, врачей, мировых судей, ветеринарных врачей и других местных работников «крайне недостаточно». Поэтому генерал-губернатор считал, что «только при увеличении числа местных деятелей возможно правильное руководство и бдительное наблюдение за разнородным населением степей», и планомерная работа «по устроению края тогда пойдёт вперёд крупными шагами» [16].
В целом те или иные вопросы, связанные с состоянием местных административ-
ных учреждений, находили отражение практически в каждом генерал-губернаторском отчёте о развитии Степного края, а также в отчётах губернаторов областей. По мере развития региона переустройства требовала система организации местного управления, в основном регулируемая положениями, изданными ещё в конце XIX в. Поэтому как местные губернаторы, так и генерал-губернаторы, обращая внимание на существующие проблемы, ходатайствовали об учреждении новых должностей и повышении содержания служащих, что, по их мнению,
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
должно было повысить качественный состав чиновников и эффективность управления в целом.
Проблемы функционирования и взаимодействия власти, разграничение предметов ведения на федеральном уровне и на уровне субъектов, организация государственной службы актуальны для современной России. В связи с этим обращение к историческому опыту административной деятельности в Российской империи, особенно с учетом региональной специфики, всегда будет иметь большое значение.
REFERENCES
1. Ремнёв А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. Омск, 1997. 253 с.
2. Ремнёв А.В. Учреждение Степного генерал-губернаторства // Областная научно-практическая конференция, посвящ. 275-летию г. Омска. Секция: История Омска и Омской обл., Омск, 1991. С. 35-38.
3. Степное генерал-губернаторство в административных планах самодержавия конца XIX - начала XX вв. // Степной край Евразии: историко-культурные взаимодействия и современность: тез. докл. и сообщ. IV междунар. науч. конф., посвящ. 170-летию со дня рождения Г.Н. Потанина и Ч.Ч. Валиханова. Омск, 2005. С. 36-41.
4. Вибе П.П. Генерал-губернаторы Западной Сибири и Степного края // Вибе П.П., Михеев А.П., Пугачева Н.М. Омский историко-краеведческий словарь. М., 1994. С. 59-60.
5. Толочко А.П. Степное генерал-губернаторство (Степной край). 1882 - февраль 1917 гг.: из истории социально-экономического развития, культурной и общественной жизни // Степной край: зона взаимодействия русского и казахского народов (XVШ-ХХ века): тез. докл. и сообщ. Междунар. науч. конф., посвящ. 175-летию образования Омской области. Омск, 1998. С. 21-25.
6. Шихатов И.П. Губернаторская галерея: Генерал-губернаторы Западной Сибири и Степного края. 1819-1917. Председатели Омского областного исполкома. 1917-1989. Омск, 2000. 224 с.
7. Российский государственный исторический архив (далее РГИА). Ф. 1276. Оп. 4. Д. 14. Л. 2, 4-13.
8. Головачёв П. Сибирские вопросы в Государственной Думе // Сибирские вопросы. 1906. № 1. С. 5.
9. Сибирские письма // Сибирские вопросы. 1908. № 13. С. 23-30.
10. V. Ненужное генерал-губернаторство // Сибирские вопросы. № 45-46. С. 7-10.
11. Всеподданнейший отчёт степного генерал-губернатора генерала от кавалерии Шмита о состоянии Степного края за 1913 г. Омск, 1913. 30 с.
12. Государственный архив Российской Федерации. Ф. 543. Оп. 1. Д. 492. Л. 4.
13. Всеподданнейший отчёт степного генерал-губернатора генерала от кавалерии Шмита о состоянии и
1. Remnev A.V. Samoderzhavie i Sibir'. Adminis-trativnaya politika vtoroy poloviny XIX - nachala XX vekov. Omsk, 1997. 253 s.
2. Remnev A.V. Uchrezhdenie Stepnogo general-gubernatorstva // Oblastnaya nauchno-prakticheskaya kon-ferentsiya, posvyasch. 275-letiyu g. Omska. Sektsiya: Is-toriya Omska i Omskoy obl., Omsk, 1991. S. 35-38.
3. Stepnoe general-gubernatorstvo v administra-tivnyh planah samoderzhaviya kontsa XIX - nachala XX vv. // Stepnoy kray Evrazii: istoriko-kul'turnye vzai-modeystviya i sovremennost': tez. dokl. i soobsch. IV mezhdunar. nauch. konf., posvyasch. 170-letiyu so dnya rozhdeniya G.N. Potanina i Ch.Ch. Valihanova. Omsk, 2005. S. 36-41.
4. Vibe P.P. General-gubernatory Zapadnoy Sibiri i Stepnogo kraya // Vibe P.P., Miheev A.P., Pugacheva N.M. Omskiy istoriko-kraevedcheskiy slovar'. M., 1994. S. 59-60.
5. Tolochko A.P. Stepnoe general-gubernatorstvo (Stepnoy kray). 1882-fevral' 1917 gg.: iz istorii sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya, kul'turnoy i ob-schestvennoy zhizni // Stepnoy kray: zona vzaimodeystviya russkogo i kazahskogo narodov (XVIII-XX veka): Mezhdunarodna-ya nauchnaya konferentsiya, posvyaschennaya 175-letiyu obrazovaniya Omskoy oblasti: Tezisy dokladov i soob-shcheniy. Omsk, 1998. S. 21-25.
6. Shihatov I.P. Gubernatorskaya galereya: Ge-neral-gubernatory Zapadnoy Sibiri i Stepnogo kraya. 1819-1917. Predsedateli Omskogo oblastnogo ispolkoma. 1917-1989. Omsk, 2000. 224 s.
7. Rossiyskiy gosudarstvennyy istoricheskiy arhiv (dalee RGIA). F. 1276. Op. 4. D. 14. L. 2, 4-13.
8. Golovachev P. Sibirskie voprosy v Gosudar-stvennoy Dume // Sibirskie voprosy. 1906. № 1. S. 5.
9. Sibirskie pis'ma // Sibirskie voprosy. 1908. № 13. S. 23-30.
10. V. Nenuzhnoe general-gubernatorstvo // Sibirskie voprosy. № 45-46. S. 7-10.
11. Vsepoddanneyshiy otchet stepnogo general-gubernatora generala ot kavalerii Shmita o sostoyanii Stepnogo kraya za 1913 g. Omsk, 1913. 30 s.
12. Gosudarstvennyy arhiv Rossiyskoy Fede-ratsii. F. 543. Op. 1. D. 492. L. 4.
13. Vsepoddanneyshiy otchet stepnogo general-gubernatora generala ot kavalerii Shmita o sostoyanii i
нуждах колонизационного дела в Степном крае. Омск, 1909. 24 с.
14. РГИА. Ф. 1284. Оп. 194. Д. 115. Л. 84.
15. Всеподданнейший отчёт степного генерал-губернатора генерала от кавалерии Шмита о состоянии Степного края за 1910 г. Омск, 1911. 34 с.
16. Всеподданнейший отчёт степного генерал-губернатора генерала от кавалерии Шмита о состоянии Степного края за 1912 г. Омск, 1913. 24 с.
Гермизеева Виктория Викторовна - кандидат исторических наук доцент (Россия), доцент кафедры «Отечественная история» Омского государственного технического университета; e-mail: [email protected]
nuzhdah kolonizatsionnogo dela v Stepnom krae. Omsk, 1909. 24 s.
14. RGIA. F. 1284. Op. 194. D. 115. L. 84.
15. Vsepoddanneyshiy otchet stepnogo general-gubernatora generala ot kavalerii Shmita o sostoyanii Stepnogo kraya za 1910 g. Omsk, 1911. 34 s.
16. Vsepoddanneyshiy otchet stepnogo general-gubernatora generala ot kavalerii Shmita o sostoyanii Stepnogo kraya za 1912 g. Omsk, 1913. 24 s.
Germizeeva Vitoriya Vitorovna - Cand. Sc. {History}, Associate Professor (Russia), Associate Professor of the Russian History Department at Omsk State Technical university; e-mail: [email protected]
Статья поступила в редакцию 24.06.2017г.
УДК 94(571.1) (574) «1916-1917» ГРНТИ 03.23.55
К ЮГУ ОТ ОМСКА: ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СОБЫТИЯ 1916 - НАЧАЛА 1917 ГОДА В СТЕПНОМ КРАЕ И ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ
Окончание. Начало в № 2 (24)
А.А. Штырбул
Омский государственный педагогический университет Россия, 644033, г. Омск, наб. Тухачевского, 14
Статья посвящена важнейшей составной части грандиозного национально-освободительного движения и восстания среднеазиатских народов Российской империи 1916 года против царизма - событиям в Степном генерал-губернаторстве (Степном крае), а также политическим последствиям данных событий в регионе. Приводятся сведения о причинах и организаторах восстания.
Ключевые слова: региональная история в контексте истории России, Степной край, политический кризис, национально-освободительное движение.
TO THE SOUTH OF OMSK: EXTREME EVENTS IN 1916 -BEGINNING OF 1917 IN STEPPE REGION AND THEIR IMPACTS
Completion. Beginning in № 2 (24)
A.A. Shtyrbul
Omsk State Pedagogical University
Russia, 644033, Omsk, nab. Tuhachevskogo, 14
The article is devoted to the events in the Steppe Governorate General (Steppe region) as well as the political consequences of these events. These events are the most important part of the Grand National liberation movement and the uprising of the Central Asian peoples of the Russian Empire in 1916 against of tsarism.
Keywords: regional history in the context of the Russian history; Steppe region; a political crisis; National liberation movement.
© А.А. Штырбул, 2017
