CC BY
45
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
Н.А. БЕЛЯЕВА
Статья 1370 Устава таможенного в контексте русско-японских торговых связей
Предоставление преференций и льгот было важнейшей частью экономических отношений России с азиатскими странами, прежде всего с Китаем. Часть из них возникла на основе двусторонних договоренностей и стала неотъемлемой частью русско-китайских отношений - это и установление льготной 50-верстной полосы, в пределах которой по обе стороны границы подданным обоих государств разрешалась беспошлинная торговля, и снижение на 73 пошлины с российских товаров, ввозимых в Китай сухим путем. Другие оформились как автономные акты российского правительства. К числу таких относится беспошлинный ввоз китайских товаров по сухопутной границе. Обычная трактовка этой льготы не выходит за рамки анализа русско-китайской торговли. Мы же попытаемся показать ее в более широком историческом контексте, опираясь на архивные документы Российского государственного исторического архива (г. С.-Петербург) и Архива внешней политики Российской империи (г. Москва).
Беспошлинный ввоз всех китайских товаров по сухопутной границе (за исключением чая и запрещенных к привозу хлебных вина и водки) был разрешен 2 апреля 1862 г. высочайше утвержденным мнением Государственного совета. При кодификации это постановление было изложено в ст. 1370 Устава таможенного (изд. 1892 г.), гласившей: «Все китайские товары, кроме чая и запрещенных к привозу из Китая хлебных вина и водки, пропускаются через Иркутскую таможню по словесным объявлениям, беспошлинно с записью оных в таможенные книги». Введение российским правительством в одностороннем порядке подобной меры можно считать актом доброй воли, предпринятым в ответ на разрешение русским купцам беспошлинной торговли в Монголии, а также распространения впоследствии преференций в отношении российских ввоза на всю сухопутную русско-китайскую границу.
Хронологически установление беспошлинного порядка для ввоза китайских товаров совпало с предоставлением права порто-франко российским тихоокеанским портам, и в первую очередь портам Владивосток
и Николаевск-на-Амуре. Эта мера уравнивала условия морской и сухопутной торговли и давала современникам основания для вывода о превращении Приамурья поистине в «царство свободной торговли».
Отмена порто-франко в Приамурском крае с 1 января 1901 г. изменила условия морского ввоза - теперь ко всем иностранным товарам, в том числе и китайским, применялись статьи Общего таможенного тарифа. Однако новые условия ввоза иностранных товаров не коснулись сухопутной торговли, поскольку ст. 1370 Устава таможенного продолжала действовать1. Возникла противоречивая ситуация, когда к товарам одной страны применялся разный порядок таможенного регулирования: доставлявшиеся морем китайские товары очищались пошлиной, а через сухопутную границу проходили беспошлинно. Идя навстречу пожеланиям крупных торговых фирм, ведущих торговлю через Владивосток китайскими товарами, министр финансов своим распоряжением от 26 апреля 1902 г. уравнял условия сухопутного и морского ввоза китайских товаров, следующих в Европейскую Россию через порты Приморской области. Все они, за исключением чая и серебра в слитках, как следующие через сухопутную границу освобождались от пошлин2. Однако этот порядок просуществовал недолго и уже в июне 1902 г. был отменен, а все китайские товары, ввозимые в империю морем, вновь были обложены пошлиной.
Противоречивость таможенной политики России на Дальнем Востоке была очевидна современникам. И существование разных условий для ввоза китайских товаров было лишь одной из явных несообразностей нового правительственного курса, направленного на включение Приамурья в пределы российской таможенной черты. Беспошлинный сухопутный ввоз китайских товаров, как и 50-верстная полоса беспошлинной торговли по обе стороны российско-китайской границы, к этому времени рассматривалась как часть общих положений, определявшая двусторонние добрососедские отношения, своеобразные «трактатные основы» русско-китайской торговли. Однако к началу ХХ столетия эти созданные во второй половине XIX в. «конструкции», как и стремление российского правительства сохранить их в неизменном виде пришли в противоречие с новыми тенденциями в развитии торговых связей с иностранными государствами на основе принципа наибольшего благоприятствования. Именно этот принцип лег в основу русско-японского Договора о торговле и мореплавании, заключенного в мае 1895 г. и вступившего в действие в августе 1899 г. Дальнейшую судьбу устоявшихся и ставших привычными условий русско-китайской торговли, в том числе и установленных ст. 1370 Устава таможенного, следует рассматривать с учетом новых реальностей.
1 В Таможенный устав 1904 г. статья вошла как ст. 939.
2 Сборник узаконений и циркуляров по таможенной части за 1902 г. СПб., 1903. С. 39.
Осенью 1902 г. Дальний Восток посетил министр финансов России С.Ю. Витте. Принятые им в бытность во Владивостоке решения придали этой статье российского таможенного устава международный смысл. Впервые на существование в российском таможенном уставе нормы, препятствующей нормальной работе таможенных учреждений, обратили внимание министра чины Иркутской таможни. Согласившись с критикой ненормального положения, устанавливавшего разный порядок таможенного регулирования китайского импорта, министр пообещал по возвращении в Петербург представить статью «к отмене», уравняв китайские товары с другими импортными. Но во Владивостоке история обрела неожиданный оборот.
За время краткого пребывания в городе3 С.Ю. Витте посетил Владивостокскую таможню, осмотрел склады и пакгаузы, принял участие в общем собрании Владивостокского биржевого купечества, созванного для определения «нужд и ходатайств города Владивостока и торгующего в нем купече-ства»4. Внимание министра было обращено, среди прочего, и на сохранявшийся беспошлинный ввоз китайских товаров через сухопутную границу при таможенном обложении их при морском ввозе. Однако во Владивостоке эта проблема выглядела иначе, чем казалось министру в Иркутске, и отмена ст. 1370 не казалась теперь удачным выходом из создавшегося положения. Было очевидным, что сложившееся положение затрагивает интересы не только китайских фирм, везущих товары в Маньчжурию через Владивосток, или крупных российских и иностранных фирм, ввозящих китайские товары в Приамурский край морем. Возможное сокращение оборотов порта всерьез тревожило городские власти, а прекращение беспошлинного ввоза китайских товаров в случае отмены ст. 1370 могло создать трудности в снабжении местного населения. В пользу уравнивания условий сухопутного и морского ввоза китайских «фабрикатов и провенансов» высказывались и местные таможенные чины. Министр не мог не согласиться, что существующая разница в таможенном обложении китайских товаров «вредно отразилась на морской торговле Владивостока и Николаевска». А потому среди конкретных его распоряжений было и распоряжение о применении с 1 октября 1902 г. ст. 1370 к китайским товарам, ввозящимся морем через Владивосток. Эта мера вводилась в интересах российских тихоокеанских портов, носила временный характер и устанавливалась впредь до учреждения таможни в г. Дальний5.
Последующее развитие событий показало, что столь поспешное решение министра сразу же вступило в противоречие с новой системой международных торговых отношений. Уже 14 октября 1902 г., через две недели после вступления в силу нового порядка применения ст. 1370, японским коммерчес-
3 С.Ю. Витте прибыл во Владивосток 26 сентября и пробыл здесь 3 дня.
4 Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 21. Оп. 1. Д. 780. Л. 8. Л. 37.
5 Там же. Л. 5.
ким агентом во Владивостоке было возбуждено ходатайство о беспошлинном пропуске наравне с китайскими ввозимых морем японских товаров. В своем обращении на имя управляющего Владивостокской таможней агент ссылался на статьи русско-японского Договора о торговле и мореплавании 1895 г. На основании того, что «японские подданные, именно граждане наиболее благоприятствуемой нации, имеют право на одинаковые права и преимущества, какие предоставлены ныне китайским подданным», возбуждалось ходатайство «о допускании беспошлинного ввоза японских товаров морем во Владивосток одинаково, как и китайских товаров»6. В ходе последовавшей за этим продолжительной переписки, в которой стороны взаимно не понимали друг друга, компромисс так и не был найден. Позиция таможенного ведомства в этой ситуации, несомненно, оказалась уязвимой. Решение вопроса было перенесено в Петербургские кабинеты и имело перспективу перерасти границы двусторонних русско-японских отношений.
16 ноября 1902 г. японский посланник в Петербурге обратился к российскому министру иностранных дел с нотой, в которой указывал на установление во Владивостокской таможне с 1 октября пошлин с японских товаров, тогда как аналогичные китайские товары пропускались беспошлинно. Ссылаясь на ст. 4 договора о торговле и мореплавании, буквально указывавшую, что «при привозе в территорию его величества императора всероссийского всякого рода произведений или изделий его величества императора японского и при привозе в территорию его величества императора японского всякого рода произведений и изделий территории его величества императора всероссийского, откуда бы оные ни привозились, не будет взимаемо иных или больших пошлин, чем те, коими облагаются произведения или изделия всякого другого иностранного государства»7, г-н Курино ходатайствовал об отмене пошлин с японских товаров и о возвращении японским импортерам «излишне уплаченных пошлин»8. В процессе подготовки своего ответа Министерство иностранных дел обратилось за разъяснениями к министру финансов.
Ответ С.Ю. Витте, последовавший спустя почти месяц, 21 декабря 1902 г., свидетельствует о том, что в Министерстве финансов не ожидали подобного поворота событий и на первых порах не придали ему особого значения. В ответном письме министру иностранных дел С.Ю. Витте, сославшись на сложность поставленного вопроса, который, по его мнению, всецело относился к вопросу о торговых отношениях России с Китаем и требовал «всестороннего изучения», подчеркивал невозможность пока дать какие-либо разъясне-
6 РГИА. Ф. 21. Оп. 1. Д. 780. Л. 52.
7 Сборник договоров и дипломатических документов по делам Дальнего Востока. 1895-1905 гг. СПб., 1906. С. 27-52.
8 Архив внешней политики Российской империи (АВПРИ). Япон. стол. Оп. 493. Д. 1410. Л. 6-6 об. уск.
ния МИДу9. Это означало, что ответ на ноту японского посланника откладывался на неопределенное время.
Дальнейшая переписка показывала, что Министерство иностранных дел опасалось серьезных внешнеполитических осложнений в результате противоречивого распоряжения министра финансов, вытекающего из характера двусторонних российско-китайских отношений, но не учитывающего новые условия русско-японской торговли.
12 января 1903 г. министр иностранных дел вновь обратился к министру финансов. Признавая справедливость претензий Токийского кабинета в отношении ввоза японских товаров во Владивосток, В.Н. Ламсдорф не счел достаточно обоснованными ссылки С.Ю. Витте на особые условия торговли России с Китаем. Он напомнил, что торговые договоры предоставляют России право «устанавливать особые льготы для сопредельных азиатских стран» Беспошлинный ввоз китайских товаров укладывается в русло этого права и не мог бы рассматриваться как нарушение международных договоров и принципа наибольшего благоприятствования, если бы речь шла о сухопутной границе. Более широкое его толкование, в том числе и распространение на морской ввоз, по мнению министра, было юридически невозможно и противоречило сложившейся таможенной практике10. «Всякое исключение - допущенное в данном случае для Владивостока, - замечал В.Н. Ламсдорф, - представляется мерой, обосновать которую законными доводами перед государствами, опирающимися на договоры о торговле с Россией, едва ли окажется возможным»11. Именно такой позиции придерживалась в своих требованиях и Япония. Заметим кстати, что в Особых статьях, приложенных к русско-японскому договору о торговле и мореплавании 1895 г., Японское правительство признавало право России на существование особого, независимого от общих, применимых к иностранной торговле вообще, постановлений относительно приграничной торговли. Это касалось как королевства Швеции и Норвегии, так и соседних азиатских государств и владений12. Но речь, повторимся, шла только о сухопутной границе с ее специфическими условиями торговли. Уже это лишало смысла попытку Министерства финансов свести возникшую проблему исключительно к русско-китайской торговле.
Затягивание ответа на японские претензии по существу было чревато непредвиденными осложнениями - МИД опасался присоединения к демаршу японской дипломатии других держав, интересы которых также затрагивались «принятой во Владивостоке мерой». В этом случае отказ от распространения на китайские товары, ввозимые морем во Владивосток, преференций
9 АВПРИ. Япон. стол. Оп. 493. Д. 1410. Л. 7.
10 Там же. Л. 8 об.-9.
11 Там же. Л. 9.
12 Сборник договоров и дипломатических документов по делам Дальнего Востока. С. 51-52.
сухопутному ввозу был неизбежным, но стал бы результатом «коллективного давления», что было крайне нежелательно для России с политической точки зрения13. Единственный выход В.М. Ламдорфу виделся в скорейшей отмене льготы китайским товарам при ввозе их морем во Владивосток, если нельзя найти «закономерную почву» для отклонения японского протеста.
17 января 1903 г. на основании всеподданнейшего доклада министра финансов император своим «высочайшим повелением» отменил с 1 февраля беспошлинный ввоз морским путем во Владивосток и Николаевск китайских товаров14. Казалось, острота проблемы снята. На деле же она лишь получила новое выражение.
Проинформированный 31 января 1903 г. об отмене решения министра финансов в части таможенного регулирования морского ввоза китайских товаров японский посланник поставил вопрос о возмещении ущерба, нанесенного действиями российского правительства японским импортерам за период с 1 октября 1902 г. по 1 февраля 1903 г. Соглашаясь с законностью японских претензий, В.Н. Ламсдорф предложил свое решение проблемы: заинтересованные японские фирмы должны на месте обращаться по каждому отдельному случаю в «подлежащие таможенные учреждения» о возврате пошлин. При этом они должны доказать «однородность очищаемых пошлиной своих товаров с китайскими, пропускающимися беспошлинно»15. Однако С.Ю. Витте не согласился с предложениями министра финансов, полагая, что такой порядок создаст прецедент и повлечет обращения за компенсацией со стороны представителей других «наиболее благоприятствуемых наций». Отклонение «японских домогательств» относительно компенсации было для него однозначным. Оставаясь при своем мнении, но учитывая, что вопрос этот является «прерогативой финансового ведомства», министр иностранных дел вынужден был направить японскому посланнику ноту «в духе Витте»16. Однако полученная 13 марта 1903 г. нота не изменила позиции японской стороны. Посол Курино продолжал настаивать на возмещении японским экспортерам ущерба, сообщив нотой 6 августа 1903 г. перечень пошлин, уплаченных ими во Владивостоке в период предоставления преференций китайским товарам. Сообщая об этом в Министерство финансов, В.Н. Ламсдорф продолжал настаивать на своем варианте решения проблемы17.
Ситуация в Министерстве финансов к этому времени изменилась. В августе 1903 г. С.Ю. Витте оставил министерский пост. Управляющий Министерством финансов П.М. Романов 12 декабря представил на «высочайшее воззрение» ходатайство японского правительств о возмещении японским
13 АВПРИ. Япон. стол. Опись 493. Д. 1410. Л. 9-10.
14 РГИА. Ф. 21. Оп. 1. Д. 780. Л. 8. Л. 96.
15 АВПРИ. Япон. стол. Опись 493. Д. 1410. Л. 16 об.
16 Там же. Л. 21-21.
17 Там же. Л. 26 об.
импортерам пошлину в сумме 17 577 руб. 11 коп., взысканной Владивостокской и Николаевской таможнями за время действия льготы для китайских товаров. При этом изложено было и мнение министра иностранных дел относительно возможного порядка предоставления компенсаций. Император «не соизволил на удовлетворение означенного ходатайства»18. Однако для японской стороны состоявшееся «высочайшее мнение» так и не было доведено в связи с обострением, а затем и разрывом отношений с Японией. Таким образом, проблема оказалась закрытой для российских министров, но не для японских экспортеров.
Японская сторона вернулась к вопросу о компенсациях в новых условиях, когда позиции России на Дальнем Востоке серьезно пошатнулись, а акценты во внешнеэкономической и внешнеполитической сферах существенно изменились. Изменились и действующие лица, которым пришлось разрешать созданную предшественниками проблему. 13 февраля 1907 г. министр иностранных дел А.П. Извольский сообщил министру финансов В.Н. Коковцову, что назначенный посланником в С-Петербург г-н Мотоно вернулся к этому вопросу и просил сообщить, в каком положении находится «настоящее дело». Принимая во внимание «крайнюю желательность установления самых дружелюбных сношений с Японией», а также то, что ее требования были законными, основаными на ст. 14 Договора 1895 г.19, А.П. Извольский «не счел возможным» информировать японского посланника о судьбе ходатайства его предшественника и просил министра финансов вновь вернуться к этому вопросу20. В новой обстановке проблема толкования ст. 1370 (ст. 939 - изд. 1904) Устава таможенного утратила для российского Министерства финансов свою актуальность. В связи с предстоящей отменой порто-франко и открытием Маньчжурии для иностранцев отмена преференций китайским товарам при сухопутном ввозе была делом времени. Уже в конце февраля 1907 г. в Государственную думу был внесен закон «О закрытии порто-франко по привозу иностранных товаров в Приамурское генерал-губернаторство и Забайкальскую область Иркутского генерал-губернаторства, об отмене ст. 939 Устава таможенного (изд. 1904) и о некоторых изменениях в тарифных ставках, установленных Законом от 10 июня 1900 г.»21. Теперь проблема «японских компенсаций» и «китайских преференций» решалась в ином ключе.
18 АВПРИ. Япон. стол. Опись 493. Д. 1410. Л. 16 об.
19 Статья 14 Договора о торговле и мореплавании 1895 г. гласила: «По соглашению высоких договаривающихся сторон во всем, что касается торговли и мореплавания, все преимущества, привилегии и льготы, которые та или другая из договаривающихся сторон уже предоставила или впредь предоставит правительству, или подданным, или гражданам другого государства, будут немедленно и безусловно распространены на правительство или подданных другой из договаривающихся сторон, т. к. по их изволению торговля и мореплавание каждого из обоих государств должны пользоваться от другой стороны во всех отношениях правами наиболее благоприятствуемой нации».
20 АВПРИ. Япон. стол. Опись 493. Д. 1410. Л. 30-31 об.
21 См. об этом: Беляева Н.А. От порто-франко к таможне. Очерк региональной истории российского протекционизма. Владивосток, 2003. С. 144.
Уже 15 марта 1907 г. В.Н. Коковцов уведомил А.П. Извольского: «...по всеподданнейшем докладе сего дела государю императору 9-го текущего марта его императорское величество высочайше соизволил на удовлетворение означенного ходатайства с тем, чтобы согласно ст. 513 Устава таможенного пошлина возвращалась названным японским купцам лишь по предоставлении таможне выданных ею таможенных квитанций, о чем и будет сделано надлежащее распоряжение по Владивостокской таможне»22. Сумма подлежащих возврату пошлин по проведенной Владивостокской таможней проверке не превышала 17 385 руб. 23 коп. и была несколько ниже требуемой японской стороной (17 577 руб. 11 коп.)23.
Законом от 16 января 1909 г. порто-франко в Приамурье отменялось. Одновременно отменялась и ст. 939 (бывш. 1370). Это означало, что китайские товары лишались всех предоставленных ранее преимуществ. Более того, заключенные в «доконвенционную» эпоху русско-китайские договоры, так же как и дополняющие их Правила для сухопутной торговли, не содержали статей, распространявших на Китай права наиболее благоприятствуемой нации. И хотя к китайским товарам, по распоряжению министра финансов, при морском ввозе все-таки применялись в порядке исключения конвенционные тарифы, товары эти оказались лишенными целого ряда льгот, предоставленных товарам государств, отношения с которыми строились на основе наибольшего благоприятствования, в том числе и товарам Японии. Так, на китайские «произведения» не распространялись: особый порядок исчисления складочного сбора; увеличение до 10 %, вместо установленных законом 5 %, размера разницы в весе товаров, не влекущей взыскания; двухмесячный (вместо установленного законом 3-недельного) срок обжалования решений по делам о применении таможенного тарифа к товарам и ряд других постановлений. Таким образом, к китайским товарам применялись только те льготы, которые предоставлялись «прямыми постановлениями в договорах с Китаем»24.
Последствия этих мер были частично смягчены таможенной практикой. Секретным распоряжением министра финансов, принятым на основании пожелания Совета министров, таможенным учреждениям Приамурского края предписывалось «в видах добрососедских отношений с Китаем» не применять сразу же после введения в действие Закона от 16 января 1909 г. об отмене порто-франко в Приамурском крае и ст. 939 таможенного Устава «таможенные установления» во всей строгости25.
22 АВПРИ. Япон. стол. Опись 493. Д. 1410. Л. 32-32 об.
23 Там же. Л. 32 об.
24 Государственный архив Читинской области (ГАЧО). Ф. 107. Оп. 1. Д. 42. Л. 46.
25 АВПРИ. Чиновник по дипломатической части при Приамурском генерал-губернаторе. Оп. 579. Д. 87. Л. 18 об.
Судьба одной лишь нормы российского Таможенного устава - ст. 1370 (939), рассмотренная на основе архивных документов в контексте международной торговли, позволяет проследить взаимодействие ведомств в выборе направлений таможенного взаимодействия в регионе, который в начале XX в. стал ареной политического и экономического противоборства держав. Документы таможенного делопроизводства, отложившиеся в фонде Департамента таможенных сборов РГИА, и дипломатического делопроизводства из фонда «Японский стол» АВПРИ позволяют увидеть «таможенную историю» нашего государства, как историю поиска решений, обеспечивающих защиту национальных интересов и демонстрирующих верность России международным обязательствам.
