CC BY
332
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
УДК 342
Е. В. Соловьев
СТАТУС ГОРОДА: ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРИСВОЕНИЯ
В статье анализируются расхождения в определении критериев присвоения статуса города в административно-территориальном законодательстве российских регионов и их последствия для анализа процесса урбанизации страны и выработки единой государственной политики в этой сфере. Отмечается, что имеется ряд неурегулированных вопросов.
Ключевые слова: урбанизация, город, поселок городского типа, критерии определения статуса города, административно-территориальное законодательство.
По приблизительным оценкам в мире насчитывается более 2,5 миллионов городов. Однако конкретно определить, какие из населенных пунктов относятся к этой категории поселений, а какие нет, никому еще не удавалось. Проблема заключается не в отсутствии каких-либо ясных критериев, а, хотя это может показаться странным на первый взгляд, в их крайнем разнообразии. Сумбур вносят и существенные расхождения в определениях самого понятия «город». Еще в XIX веке немецкий географ Ф. Ратцель определял город как «долговременное скопление людей и их жилищ, занимающее значительное пространство и расположенное в центре крупных коммуникаций»1. Из этого следует, что основными критериями статуса «город» являются относительно большая численность населения («скопление людей на значительном пространстве»), определенное постоянство существования и специфические виды деятельности, связанные с расположением посреди крупных коммуникаций.
Предпринимались и другие попытки найти критерии обозначения дефиниции «город». Некоторые исследователи исходили из видов деятельности, концентрирующейся в городах, функций, которые города выполняют в жизни
общества. Так, М. Вебер определяет город и как «рыночное поселение» -«город потребителей», имея в виду его торговую функцию, и как «город производителей» - центр ремесла, транспортный узел, и «крепость и место пребывания гарнизона», и местопребывание резиденций правителей разного ранга, а также их должностных лиц и, в дальнейшем, различных форм собственно городского самоуправления1 2.
Уже в ХХ веке формируется концепция определения города, опирающаяся на понятие «образ жизни». Многие современные социологические теории основаны на этом понятии или его вариациях. Но и в этом случае мы не находим единого подхода, что вызвано существенной расплывчатостью самого ключевого понятия.
Сегодня отнесение населенного пункта к городской или сельской категории поселений различается еще и по странам. Из 228 стран, по которым эксперты ООН собирают и анализируют статистические данные, примерно в по-
1 Цит. по Вагин В. Социология города [Электронный ресурс]. - URL: http: // www. gumer. info bibliotek Buks/Sociolog/Vagin/index.php
2 Вебер М. Город // Избранное. Образ общества: пер. с нем. - М., 1994.
74
2014
2. Вопросы теории и истории государства и права
ловине используются административные критерии (столица или административный центр региона). В 10 странах все население относят полностью либо к городскому, либо к сельскому. В 22 не используют никаких определений городского населения. В 39 странах мира различия между городскими и сельскими населенными пунктами определяются основными видами экономической деятельности их населения1. Но и здесь нет единогласия. Так, этим критерием пользуются, к примеру, Россия и Израиль. Однако в России населенный пункт относится к городским, если основная часть населения (не менее 85 %) занята вне аграрной сферы, а в Израиле лишь не менее 1/3.
Справедливости ради отметим, что один постоянный критерий в определении понятия города в большинстве государств все же присутствует - минимальный предел численности населения, причем в 51 стране его используют в качестве основного1 2. Но вновь нет единогласия: минимальные пределы различаются не просто существенно, в десятки раз! Так, в Дании город «начинается» с 200 человек, во Франции и Израиле - с 2 тысяч, а в Японии - с 30 тысяч.
Поэтому прав и еще раз прав американский социолог Ч. Тилли, писавший: «Первое, что поражает того, кто начинает работать с этим материалом (источниками, описывающими процесс урбанизации - Е. С.), - это разнообразие городов и видов урбанизации»3. Причин тому множество: социальноэкономические и культурные особенности различных стран, численность их населения, исторические традиции и т. д. Но «одной из причин этого являются значительные расхождения в теоретических и практических определениях как понятия «город», так и понятия «урбанизация». Почти все эти определения указывают, что города - это сообщности, в которых происходит координация деятельности крупных масс людей, находящихся вне границ этой сообщности, и что урбанизация есть концентрация человеческой деятельности в таких сообщностях. Но когда дело доходит до конкретизации, каталогизации и классифицирования, каждая страна и каждая группа исследователей изобретает свои собственные принципы и правила»4.
Не избежала такой «конкретизации» и Россия.
Во-первых, в нашей стране (на федеральном уровне) законодательно не установлена зависимость типологии населенных пунктов от численности населения или застройки. Главным критерием отличия городского населенного пункта от сельского является, как уже указывалось, род занятий населения.
Во-вторых, начиная с 20-30 гг. прошлого века, в СССР в результате административно-территориальных преобразований, а затем и в ходе активной индустриализации стали возникать населенные пункты нового типа - рабочие поселки, в дальнейшем - поселки городского типа. Главной в этом процессе представляется идеологическая подоплека. Советский Союз настойчиво демонстрировал всему миру «семимильные шаги» индустриализации. И эти дос-
1 URL: demoscope@demoscope.ru.
2 Там же.
3 Американская социология: перспективы, проблемы, методы. - М., 1972. - С. 119.
4 Там же. - С. 117.
75
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
тижения очевидны. Однако индустриализация носила однобокий характер. Вокруг новых промышленных предприятий не создавалась соответствующая социальная городская инфраструктура. Новые населенные пункты далеко не в полной мере соответствовали статусу промышленного города. А рабочие промышленных предприятий в деревнях, «по идее», жить не должны. В результате на свет законодательным путем появляется новый тип населенного пункта: по сути как бы город, но не совсем. Формально (по официальной статистике) в них проживает городское население, но по факту многие из них очень далеки от городских поселений как по наличию реальной городской инфраструктуры, так даже и по внешнему типу застройки.
С образованием «социалистического лагеря» по советскому пути пошли еще две европейские страны. В 1954-1972 гг. поселения, аналогичные поселкам городского типа, существовали в Польше, в 1964 году на основании закона «За обявяване на села и селища за градове и селища от градски тип» от 15.09.1964. появились в Болгарии. Сегодня поселков городского типа в этих странах нет, все населенные пункты подразделяются только на две категории -города и села. После распада Советского Союза отказались от наименования «поселок городского типа» Армения, Латвия, Литва и Молдова (кроме непризнанной Приднестровской Молдавской Республики). В остальных бывших союзных республиках - ныне государствах ближнего зарубежья - поселки городского типа продолжают существовать1. По другим данным, в Латвии они продолжают существовать под названием «городские поселки», а в Армении и Молдове - под названием «рабочие поселки»1 2.
Ситуация меняется и в России, но очень медленно. На 1 января 2013 года в России насчитывалось 1235 поселков городского типа, в 1987 году в РСФСР их было 21783. Но критериев для образования поселков городского типа или преобразования их в города или сельские населенные пункты на федеральном уровне нет, вопросы переданы в ведение субъектов Федерации.
В-третьих. Вопросы о придании населенным пунктам статуса города (или лишения такого статуса) в России решаются также на региональном уровне и закрепляются законодательно. В результате все субъекты Федерации придерживаются основного критерия (занятость большей части населения вне аграрной сферы). А далее начинается изобретение «своих собственных принципов и правил».
В «Законе об административно-территориальном устройстве Республики Алтай» (Принят Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 22 октября 2008 года) говорится о двух типах городских населенных пунктов: поселки городского типа, к которым относятся рабочие поселки с численностью населения не менее 3 тысяч человек и курортные поселки - не менее
1 URL: http://ru. ’Шк1ре(Иа.о^/%г/т11ех.рЬр?1;Ше=Поселок_городского_типа&оМ111=60877031
2 URL: http://ru. Wikipedia.org/w/index.php?title=Статус_города&oldid=60155396.
3 URL: http://ru. Wikipedia.org/w/index.php?title=Поселок_городского_типа&oldid=60877031
76
2014
2. Вопросы теории и истории государства и права
1 тысячи человек, а также город с численностью населения не менее 20 тысяч человек (Статья 8). Здесь, конечно же, учитывается специфика этого малонаселенного региона, в котором проживает 206,1 тыс. человек (по данным переписи 2010 года), один лишь город и появление других в обозримой перспективе маловероятно. Поэтому не предусмотрено и деление городов на города районного и республиканского подчинения как в других регионах.
В Законе Республики Башкортостан «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан» (Принят Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан 19 апреля 2005 года) определяются три типа городских населенных пунктов региона: рабочие поселки с численностью населения не менее 3 тысяч человек, города районного значения с численностью населения более 10 тысяч человек и города республиканского значения с численностью населения более 20 тысяч человек. Следовательно, в Башкирии юридически нет поселков городского типа как таковых. Кроме того, в статье 10 оговаривается, что «в отдельных случаях к категории городов республиканского значения могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения менее двадцати тысяч человек, имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения».
Такой же момент присутствует и у их территориальных соседей, в статье 16 Закона Республики Татарстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» (Принят Государственным Советом Республики Татарстан 3 ноября 2005 года). Однако критерии минимальной численности населения городских поселений в этих примерно равных по численности населения регионах (в Башкортостане, по данным переписи 2010 года, проживает 4 млн 72 тыс. человек, в Татарстане - 3 млн 783 тыс.) уже существенно различаются: в Татарстане в поселке городского типа должно проживать не менее 5 тысяч человек, а в городе республиканского подчинения - не менее 50 тысяч.
Однако не только различия в численности населения существенны в данном случае (как решили законодатели, так и решили). В законодательстве этих двух субъектов Федерации происходит смешение двух типов критериев: формальных (род занятий населения; минимальная численность населения, наличие крупных экономически, социально и культурно-значимых объектов) и оценочных («важное значение» населенного пункта, перспектива его развития). Кто и как будет оценивать «важность» или «неважность» населенного пункта? А перспективу может показать только время. Как можно определять ее законодательно?
Особенно значимым и позитивным в административно-территориальном законодательстве этих соседствующих регионов является, на наш взгляд, то, что в них прописан механизм не только образования, но и преобразования статуса населенных пунктов, свидетельствующий о гибкости административнотерриториального законодательства данных республик. Причем, речь идет не только о преобразовании сельских населенных пунктов в поселки городского
77
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
типа, но и об «отнесении населенных пунктов к категории городов республиканского, районного значения».
Последнюю меру не предусматривает административно-территориальное законодательство еще одного соседа Татарстана - Республики Марий Эл. В соответствии с Законом Республики Марий Эл «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства (деления) Республики Марий Эл» (Принят Г оссобранием РМЭ 25 апреля 2006 года) к городским населенным пунктам республики относятся: поселки городского типа с численностью населения не менее 3 тысяч человек, города районного значения с численностью населения не менее 12 тысяч человек и города республиканского значения, обладающие всем необходимым набором экономических и социально-значимых признаков и с численностью населения не менее 50 тысяч человек. Таким образом, город Козьмодемьянск (город республиканского значения, напомним) с численностью населения чуть более 21 тыс. человек попадает в разряд региональных исключений. Кроме того, статья 10 настоящего Закона предусматривает отнесение населенных пунктов к поселкам городского типа и преобразование поселков городского типа в сельские населенные пункты в республике и умалчивает о возможности (пусть даже гипотетичной) преобразования поселков городского типа в города хотя бы районного значения.
Это лишь некоторые примеры расхождений и несоответствий региональных законодательств в вопросах, касающихся статусов городских населенных пунктов. И таких региональных «изобретений собственных принципов и правил» в стране предостаточно.
Казалось бы, эти замечания можно отнести к мелким придиркам, однако такая «разноголосица» создает целый ряд проблем. И первая из них: невозможность определения реального уровня урбанизации в стране и ее регионах. Недаром, «по определению ряда исследователей, российская урбанизация характеризуется как «ложная»1. По данным переписи 2010 года, почти 3/4 населения России - горожане. Однако анализ реальной ситуации да и обычные наблюдения показывают - это не так. И это не просто праздное любопытство «ученых мужей». Отсутствие полной информации о состоянии урбанизации страны, в свою очередь, затрудняет проведение единой государственной политики в области развития городских поселений. Складывается впечатление, что на федеральном уровне существует некая самоуспокоенность: мы развитая высокоурбанизированная страна.
Здесь необходима серьезная аналитическая работа экономистов, социологов, культурологов, специалистов в области урбанистики. Важной составляющей такой работы должен стать и глубокий анализ ситуации в области административно-территориального законодательства. Результатом этой совместной работы должно, на наш взгляд, стать принятие единых и исключительно формальных критериев придания населенному пункту статуса города, принятых на федеральном законодательном уровне.
1 Глазычев В. Глубинная Россия: 2000-2002. - М., 2003. - С. 61.
78
2014
2. Вопросы теории и истории государства и права
Е. V. Solovyev
STATUS OF THE CITY: THE LEGAL BASIS OF ASSIGNMENT
The article contains analysis of the differences in the definition of the criteria for allocating the city's status in the administrative-territorial legislation of the Russian regions and their implications for the analysis of the process of urbanization, and devise a unified state policy in this sphere. It is noted that there are some problems.
Key words: urbanization, city, urban-type settlement, administrative-territorial legislation
СОЛОВЬЕВ Евгений Викторович - кандидат философских наук, доцент кафедры философии и политологии Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: filosof@marsu.ru
SOLOVYEV Evgeniy Victorovich - Candidate of Philosophical Sciences, Associate Professor of the Department of Philosophy and Political Science of the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: filosof@marsu.ru
79
