CC BY-NC-ND
57
STATE AND LOCAL GOVERNMENT REFORMS IN FRANCE AND GERMANY: DIVERGENCE AND CONVERGENCE
eds. Vincent Hoffmann-Martinott &
Hellmut Wollmann
Wiesbaden: VS Verlag fur Sozilalwissenschaften, 2006. - 268 p.
Е. С. Кузнецова, Д. Б. Цыганков
Сборник статей «Государственные и муниципальные реформы во Франции и Германии: расхождение и сближение» вышел в конце 2006 года под редакцией известных европейских исследователей -Винсента Хоффмана-Мартинота (Национальный центр научных исследований при Институте политических наук в Бордо) и Хельмута Вольмана (Институт социальных наук при Университете им. Гумбольдта в Берлине). В сборник, опубликованный как седьмой том в ре-номированной серии «Urban and Regional Research International», вошли существенно переработанные доклады участников одноименной франко-германской конференции (Бордо, 14 - 15 мая 2004 года).
Основная задача, которую ставили перед собой авторы, - дать сравнительный анализ тех главных тенденций, которые обозначили развитие государственного сектора во Франции и Германии в последние годы. Такой подход авторам книги представляется перспективным и ин-
тересным. С одной стороны, институциональные изменения основываются на политических традициях (так называемый path-dependencies): пример тому - «наполеоновская» централизация во Франции и федеративная децентрализация в Германии. С другой стороны, обе национальные институциональные системы уже испытали на себе схожие воздействия, в частности «европеизацию» и «глобализацию». Таким образом, один из основополагающих вопросов можно сформулировать так -сблизились ли институциональные траектории обеих стран и насколько, или они сохраняют существенные расхождения?
Чтобы зафиксировать развитие государственного сектора, авторы выбрали ряд тематик - от межго-сударственного/наднационального устройства до уровня местных правительств, с акцентом на государственное финансирование и чиновничий аппарат. Большинство этих аспектов было освещено в своего рода «параллельных» статьях французских и не-
261
'
Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 - 3
мецких исследователей. Такой подход позволил отметить особенности и общие моментыразвития государственного управления обеих стран.
Сборник открывается статьей Хельмута Вольмана (Wollmann) и Герта Букерта (Bouckaert) «Государственная организация во Франции и Германии: между территориальностью и функциональностью». Авторы делают попытку выявить и сравнить некоторые базовые принципы, на которых традиционно строятся французская и немецкая системы государственного управления.
В Введении рассматриваются методологические вопросы и концептуальные рамки территориальности и функциональности государственного управления. Что представляется чрезвычайно важным, ибо позволяет анализировать все последующие статьи сборника с точки зрения определенных моделей и механизмов, с учетом установившегося набора понятий.
Статья является своего рода «проспектом» книги: в ней кратко излагаются основные концепции, темы, понятия, используемые в сборнике: государственные служащие и распределение их обязанностей, внутригосударственные системы и специализации государственного управления, иерархия компетенций и административных механизмов. Полезность такого подхода не вызывает сомнений, в чем можно убедиться, прочитав русский перевод вышеупомянутой статьи в данном номере «Вопросов государственного и муниципального управления» (стр. 59 - 90).
Материалы сборника можно условно тематически разбить на пять блоков: 1. «Субнациональные» правительства; 2. Государственная и гражданская служба; 3. Террито-
риальное, городское и муниципальное управление; 4. Государственные финансы; 5. Политика занятости и социальная политика в рамках реформы государственного управления.
В таком тематическом порядке мы и последуем в нашем обзоре.
1. «Субнациональные» правительства. Первый блок статей сборника посвящен государственному управлению во Франции и Германии на так называемом субнациональном уровне (префектуры и земли соответственно).
Жан-Клод Тёниг (Thoenig), сотрудник университета Париж-Дофин, в статье «Модернизация субнационального правительства во Франции: создание институтов и системная стабильность» дает определение и оценку базовых принципов французской государственной системы, которыми руководствуются региональные власти. И задается вопросом: в какой степени реформы институтов способствовали структурным изменениям в каждодневной управленческой практике?
Реформы в области децентрализации политических институтов и модернизации административных процедур Франция начала в 50-х годах XX века и с тех пор придерживается данной практики. За это время региональные и местные власти в целом показали способность рационализировать управленческие практики в области контроля за расходами и повышения политической эффективности.
Главный тезис автора основан на том, что современная система государственного управления, несмотря на существенную вышеупомянутую модернизацию, зачастую заточена на рассмотрение проблем и выработку решений, не всегда актуальных и востребованных обществом.
262
ОТДЕЛ РЕЦЕНЗИЙ: STATE AND LOCAL GOVERNMENT REFORMS iN FRANCE AND GERMANY
В статье описываются основные подходы, используемые для анализа реформ государственного управления, - общественного действия и институциональный подходы, а также их отличительные характеристики. Наиболее интересным сюжетом представляется набор основных черт системы государственного управления, функционирующей в современной Франции, а именно: широкая институциональная сеть, государственные агентства в качестве локальных операторов, квази-рынок общественных связей, нечеткая институциональная схема, очевидное демократическое участие и т.д. Рассмотрены и ключевые системные признаки: централизация власти на субнациональном уровне, перекрестная кооптация, политический капитал и локальная автономия, а также аккумулирование политических мандатов. В заключение автор предлагает так называемые «консенсуальные коридоры модернизации» для решения задач и проблем, возникающих в государственном управлении.
Статья «Субнациональное правительство и региональное правительство в Германии», написанная научными сотрудниками Института политической науки Заочного университета Хаген Артуром Бенцем (Benz) и Анной Майнке (Meincke), основана на идее, что Германия обладает высоким уровнем развития регионального управления. Это действительно так, если идентифицировать регионы с землями. В то же время следует иметь в виду, что собственно региональный уровень в Германии довольно фрагментирован, главным образом вследствие территориальных и функциональных различий.
Работа, по сути, таким образом, направлена на обобщение эволюции
регионального (субнационального) управления в Германии в результате исторически сложившейся территориальной и функциональной дифференциации страны. Авторы богато иллюстрируют тезис о том, что строительство институтов и формирование политики на региональном уровне всегда подвержены влиянию двух обозначенных выше факторов. Приводится обзор процессов регионализации в области набирающего популярность «управления без пра-вительства»(Governance). Эти процессы воспринимаются как система выработки политических решений, реагирующая на возрождение «местного» во все более функционально фрагментированной политической системе. В заключение авторы делают ряд замечаний относительно потенциальных эффектов текущих реформ федеральной системы, направленных на усиление роли и автономии земель, а также анализируют вопрос возрождения регионального управления.
2. Государственная гражданская служба. Следующий раздел посвящен системе государственной службы и вопросам кадровой политики в государственном управлении и представлен работами француза П. Садрана и двух представителей так называемого «Коллоквиума по государственному управлению Берлин-Бранденбург» - С. Кульман, университет г. Потсдама, и М. Рёбера, Берлинская Высшая Школа экономики и техники.
«Эволюция системы гражданских служащих во Франции: структура и реформы», статья Пьера Садрана (Sadran), дает достаточно подробное представление о структуре гражданской службы во Франции.
По мнению автора, несмотря на наличие ряда позитивных характеристик, присущих данной системе, в последнее время выявились проблемы, требующие скорейшего проведе-
263
Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 - 3
ния реформ. Необходимость их проведения обосновывается следующими причинами: во-первых, управление и администрирование не являются единственной формой выражения общественного интереса - влияние корпораций и групп интересов порождает потенциальные риски, заключающиеся, в частности, в непривлекательности государственных позиций; во-вторых, модель французской государственной службы перестала экспортироваться за рубеж, а является, скорее, предметом постоянной критики; в-третьих, отклоняющийся от нормы регулятивный процесс четко обозначил границы государственной службы и ее довольно консервативную направленность.
В подтверждение необходимости проведения реформы государственной службы Садран приводит ряд структурных черт, присущих данной системе: внушительное нормативное устройство, результаты функционирования данной системы, противоречие в количестве государственных служащих. Основные направления реформы заключаются, по мнению автора, в создании класса реально действующих общественных управленцев с большим количеством должностных обязанностей, а также в стимулировании чиновников на основе материального поощрения их компетенций.
В «параллельной» статье -«Гражданская служба в Германии: между снижением управления и модернизацией», подготовлен-
ной Сабиной Кульман (Kuhlmann) и Манфредом Рёбером (Roeber), -акцент поставлен на описании некоторых характерных черт в развитии персонала на германской гражданской службы, о степени приспособления немецкой системы к требованиям современной гражданской службы.
Мы получаем общее представление о нормативном регулировании и
структуре гражданской службы в Германии. Исторический экскурс в систему занятости в немецком общественном секторе, анализ структуры карьеры, образования, квалификации и профессиональных навыков чиновников знакомит нас с особенностями развития этих сфер.
Очень интересной представляется информация о размерах, структуре и развитии сектора гражданских служащих в Германии, в частности в Западной Германии (1950 - 1990-е годы), после объединения ФРГ и ГДР (1990-2000-е годы), а также о современном состоянии сектора государственной занятости на федеральном, земельном и местном уровнях (после 2000 года).
Заключительная часть статьи посвящена реформе гражданской службы, в частности попыткам модернизации, связанным с реформой законодательства в области гражданской службы, а также изменениями в сфере управления человеческими ресурсами.
3. Территориальное, городское и муниципальное управление. Данный блок включает в себя материалы, так или иначе связанные с местным управлением и самоуправлением, территориальным администрированием.
В статье преподавателя Руанского университета Геральда Оранжа (Orange) «Французское территориальное управление и изменения в государственном управлении»
рассматривается несколько сюжетов. Во-первых, изучается проблема государственного аппарата и разрозненности государственной власти, в частности, трудности функционирования и координации национального государственного уровня (центральное правительство), среднего регионального уровня (регионы и департаменты) и уровня городов (местные администрации).
264
ОТДЕЛ РЕЦЕНЗИЙ: STATE AND LOCAL GOVERNMENT REFORMS iN FRANCE AND GERMANY
Во-вторых, затрагивается проблема французской реформы государственного управления и последовавших изменений в государственной деятельности. Так, автор обращает внимание на вопрос возможностей и ограничений, возникающих вследствие реформы нового государственного управления: инновации распространяются посредством копирования и имитации, государственное финансирование снижается. Оранж делает акцент на новых структурах, которые возникают без предварительного объявления: культура результатов, умеренная культура контракта и делегирования, ограниченная культура приоритетности низшего звена в принятии решений, объявленная культура участия.
Автор также рассматривает модернизацию публичного действия и его последствия на локальном уровне, заключающиеся в изменениях на базе активной законотворческой деятельности, хаотичных управленческих шагов и дестабилизации социальной направленности реформ.
Герхард Баннер (Banner), Высшая школа наук об управлении в Шпайере, в своей работе «Местное правительство - стратегический ресурс в немецкой реформе государственного управления» задается вопросом государственного строительства и ландшафта государственного администрирования, проблемами движения за реформы управления на местном уровне. В частности, автор анализирует новую модель управляемости, ограничения модернизации, идущей снизу вверх, а также оценку изменений в данной области.
Большое внимание в работе уделяется проблеме совершенствования бюрократии на уровне земель: соответствие чиновников местного уровня общей логике реформы, сложности в оптимизации макроструктуры
земель, создание альтернативных моделей управления, новые формы взаимодействия земель.
Во второй статье В. Хоффмана-Мартинота «Реформа и модернизация городского управления во Франции» представлен анализ последних реформ, оказавших влияние на территориальное и городское управление во Франции.
Первая часть связана с основными фоновыми характеристиками, различающими французское и немецкое городское управление в исторической ретроспективе. Представлен анализ соревнования между этими двумя странами за наиболее современное и эффективное городское управление. Вторая часть исследует ключевой аспект модернизации современного городского управления, а именно институциональный и политический ответ на революцию участия, которая коренным образом изменила политическую связь между гражданами и их представителями в плюралистических демократиях на протяжении последних тридцати лет.
Затем автор обращает внимание на возрастающие центральные вызовы городских правительств в Европе, в частности, на так называемую «метрополизацию» проблем и политик во французских городах. Анализ основывается на сравнительных данных, собранных в 2003 году в рамках проекта International Metropolitan observatory.
4. Государственные финансы.
Статья Бертрана Бланштона (экономический факультет Университета Бордо-4) «Французские государственные финансы против глобализации: устойчивость, трансформация, реформа» представляет собой экономический анализ бюджетной политики во Франции.
Автор обращается к устойчивости бюджета: исследуется вопрос инерт-
265
Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том II. №2 - 3
ности государственных расходов, относительная стабильность налогового бремени, постоянный бюджетный дефицит и растущий долг.
Б. Бланштон посредством макроэкономических инструментов пытается объяснить устойчивость налоговых систем к внешним ограничениям. Анализируются предположительные эффекты бюджетного дефицита, сравнительный уровень долга, государственные расходы. Выдвигается тезис о необходимости бюджетного прагматизма: бюджет, по мнению автора, является во Франции единственным инструментом стабилизации уровня деловой активности.
В заключение внимание уделяется аспектам реструктурирования государственного финансирования во Франции в последнее время.
5. Политика занятости и социальная политика в рамках реформы государственного управления. Тьерри Берте (Berthet) и Филипп Канти (cuntigh) из Национального центра научных исследований при Институте политических наук (Бордо) в статье «Местные отражения и государственная модернизация: случай территориализации политики занятости во Франции» выдвигают гипотезу: децентрализация в области политики занятости вкупе с особенностями французского институционального и социально-политического контекста являются преградой, сдерживающей процесс так называемой «территориализации».
Авторы исследуют децентрализацию, государственную модернизацию и временной характер в полицентрич-ной государственной деятельности на основе политики занятости.
Т. Берте и Ф. Канти используют акторный подход: они изучают вопрос развития и функционирования сетей акторов, их профессиональ-
ные культуры и институциональную логику в рамках территориальной организации. Интересен анализ внутренних и внешних факторов занятости на местном уровне.
Каким образом взаимодействие реформ государственного управления на всех трех уровнях правительств оказало влияние на формирование местной социальной политики в Германии? Этим вопросом задаются сотрудник университета Виадрина (Франфурт/Одер) Франк Бёнкер (Boenker) и Хельмут Вольманн в работе «Реформы государственного управления и местные правительства в Германии: пример местной социальной политики».
Авторы выдвигают положение, что с начала 1990-х годов немецкое «государство всеобщего благосостояния» претерпело на местном уровне фундаментальную трансформацию. Изменения были вызваны гетерогенными и несвязанными реформами на федеральном и местном уровнях, начиная с введения долгосрочной схемы страхования в 1994 году, заканчивая местными реформами управления и недавними реформами рынка труда (Hartz-i, ii, iii, iv).
В статье, во-первых, описывается традиционное государство всеобщего благосостояния на местном уровне посредством рассмотрения роли местного управления в сфере социальной помощи, рынка труда, политики занятости и ЖКХ. Подробно исследуется каждая сфера. Во-вторых, анализируется то, каким образом и в какой степени реформы государственного управления на различных уровнях смогли изменить эту роль.
В целом данный сборник статей будет важен для всех, кто интересуется результатами реформ последнего времени в области государственного, регионального и муниципального управления.
266
