CC BY
78
Политические процессы и практики
Виктор ЛОБКО, Ревекка ВУЛЬФОВИЧ
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В современных государствах все бопее остро стоит проблема сочетания принципов территориальности и функциональности в системе управления. Цанный процесс рассматривается авторами на примерах двух европейских государств -Франции и Германии, которые в последние десятилетия провели интенсивные реформы в рамках поиска оптимальной модели местного самоуправления.
In modern states the combination of the problem of territoriality and functionality in public administration is very acute. This process is examined on the example of France and Germany which lately reform the local governments to optimize their structure.
Ключевые слова:
территориальность, функциональность, вертикальная связь, реформа, иерархическая координация, сетевая структура, рыночная координация; territoriality, functionality, vertical relation, reform, hierarchical coordination, network, market coordination.
ЛОБКО Виктор Николаевич — соискатель кафедры политологии СЗАГС [email protected]
ВУЛЬФОВИЧ Ревекка Михайловна — д.полит.н., профессор кафедры государственного и муниципального управления СЗАГС [email protected]
Многообразие форм организации местного самоуправления в различных странах свидетельствует о том, что вопрос о масштабах территории муниципального образования не решен окончательно и однозначно. При этом данная проблема тесно связана с потенциалом территориального развития и обеспечением качества жизни на территории. В современных условиях решающим для обеспечения качества жизни является способность органов местного самоуправления организовать и координировать функционирование всех подсистем муниципального образования, а также выявить объективно существующие потребности местного сообщества в получении поддержки государства.
Объективно существующий конфликт между территориальностью и функциональностью как реальными факторами, детерминирующими основные направления местной политики, формирует постоянно нарастающее напряжение в процессе взаимодействия различных уровней местного самоуправления с органами и структурными элементами системы государственной власти. Как указывает один из ведущих европейских специалистов по проблемам организации местного самоуправления Х. Вольманн (Н. Wollmann), «территориальность — понятие, определяемое (вертикально) как ряд устойчиво взаимосвязанных сложившихся территориальных единиц, на которые распространяется совокупность функций»1. Анализ реальных систем местного самоуправления демонстрирует чрезвычайное разнообразие проявлений территориальности и ее политических характеристик.
Для российской системы формирование территориальности представляет собой сложную политико-административную проблему, попытка разрешить которую была осуществлена в ходе разработки, обсуждения и принятия ныне действующего Федерального закона № Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Выделение уровня городского и сельского поселения как максимально приближенного к населению с обеспечением пешей доступности органов МСУ для граждан2 идеологически
1 State Organization in France and Germany between Territoriality and Functionality // State and Local Government Reform in France and Germany / Hoffmann-Martinot V., Wollmann H. (eds.). — Wiesbaden : VS Verlag fuer Sozialwissenschaften, 2006, s. 11—37.
2 Не вдаваясь в детали, к сожалению, следует констатировать, что данная территориальная основа, как показала практика, вряд ли подходит для страны с такой огромной территорией и сильной дисперсией населения, как Россия.
и политически свидетельствует о стремлении к созданию вертикально интегрированных систем, на территории которых функции могут осуществляться различными субъектами управления на основе единой территориальной основы. Однако операционализация двух вышеназванных принципов — территориальности и функциональности — совместно является чрезвычайно сложной.
В различных моделях МСУ ключевым является вопрос об общегосударственной модели публичного управления, в рамках которой осуществляется единый территориальный дизайн и рациональное управление, основанное на принципе функциональности разграничения полномочий, способное обеспечивать эффективное исполнение всех необходимых функций, начиная с соблюдения и активной защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления, включая инфраструктурную функциональность территориального развития, и вплоть до создания реальных условий для сохранения культурного и исторического наследия территории.
Сами общегосударственные модели имеют несколько территориальных уровней: общенациональный (общегосударственный), промежуточный (региональный с различной степенью автономии в зависимости от типа государственно-территориального устройства и исторического процесса формирования системы государственного и муниципального управления конкретного государства), местный (имеющий или не имеющий подуровни в зависимости от территориальной структуры государства, системы расселения, а также традиционного разграничения функций и полномочий между уровнями публичного управления).
В данных политико-административных условиях во многих государственных системах возникает необходимость не столько разграничения полномочий и разделения функций, сколько поиска моделей возможного взаимодействия публичных институтов, вне зависимости от их природы, как основных субъектов управления, ответственных за организацию жизнедеятельности населения в рамках множественных территориальностей (вертикально организованных общностей, функционирующих в определенных границах).
В разнообразных дискуссиях о приро-
де взаимодействия территориальностей в процессе достижения оптимальной функциональности выделились три базовых принципа собственно взаимодействия и координации, результатом которых может стать согласованность действий различных акторов и институтов, подробно описанная известными учеными Ф.-К. Кауфманом, Дж. Маджоне, В. Ост-ромом в 80-е гг. XX столетия.
• Иерархия. Согласование интересов разных акторов происходит в случае отсутствия иных вариантов, т.е. в крайнем случае, путем иерархического руководства или стандартной инструкции, причем главным типом отношений между акторами является субординация.
• Взаимодействие/сеть. Согласование интересов осуществляется путем переговоров, а главным типом отношений между акторами становится кооперация.
• Рынок. Определяется как тип взаимодействия, регулируемый «невидимой рукой», т.е. механизмами спроса и предложения, использование которых различными акторами позволяет добиваться оптимальных функциональных результатов, что требует выстраивания отношений на основе конкуренции.
Для более точного выявления специфики территориальности в различных государствах и разных системах местного самоуправления нами будут рассмотрены два наиболее четко идентифицируемых варианта — ФРГ и Франции, имеющих различную историческую основу, степень децентрализации системы публичного управления, а также существенные отличия в принципах разграничения полномочий и разделения функций при достаточно высоком качестве жизни.
Французская модель обладает достаточно высоким уровнем централизации, который сохраняется даже после интенсивного реформирования, предпринятого в 80-е гг. прошлого столетия. Со времени наполеоновского централизма Франция придерживалась модели унитарного государства, ориентированного исключительно на один центр, в которой единственной политически релевантной территорией являлось единое и неделимое пространство великой нации1.
1 Hoffmann-Martinot V. The French Republic. One yet Divisible? // Reforming Local Government in Europe / Kersting N., Vetter, A. (eds.). — Opladen : Leske+Budrich, 2003, p. 157-173.
Основные направления политики разрабатывались на общенациональном уровне политического управления (через вертикально интегрированные административные структуры — министерства). На промежуточном уровне в данной централист-ской модели выделялись территориальные единицы — департаменты, управлявшиеся префектами — государственными чиновниками, назначавшимися правительством Франции. Префект также отвечал за координацию деятельности на своей территории в рамках указаний территориальных подразделений министерств.
Политическая и управленческая реальность централистской модели имела также ряд внутренних противоречий, например отсутствие систематического контроля со стороны центрального правительства над территориальными подразделениями различных административных служб, а также такую очень важную c точки зрения процесса политического взаимодействия черту, как нейтрализация, до известной степени, жесткости централистского управления. Это происходит за счет серьезного влияния мэров отдельных коммун в ходе реализации принципа совмещения мандатов, который допускает избрание главы коммуны в Национальное собрание Франции. Последний формирует особый механизм взаимодействия местной (локальной) и центральной (общегосударственной) политической элиты в процессе совместной парламентской деятельности.
Реформа 1982 г. сделала ситуацию еще более сложной и комплексной. Однако не следует забывать, что усложнение управленческой системы не означает снижения степени ее эффективности, т.к. уровень ее сложности должен соответствовать основным характеристикам территориальности. При сохранении территориальных административных единиц двойного подчинения (министерству и префекту департамента) и усилении влияния префекта на вышеназванные единицы одновременно расширялись полномочия местной избираемой (муниципальной) власти1.
Основным направлением реформы во Франции 80-х гг. стало упрочение положения субнациональных территорий в межгосударственном устройстве как
1 Thoenig J.-C. Territorial Administration and Political Control: Decentralization in France // Public Administration 83:3, 2005, р. 685—708.
автономных единиц самоуправления и расширение их статуса. Всеобъемлющий контроль префекта был заменен надзором за правомерностью и законностью действий органов местного самоуправления. Механизмы субординации уступили место взаимодействию и координации.
Наиболее значительно в результате реформы расширились полномочия департаментов, особенно в сфере социальной политики; расширились также и полномочия муниципалитетов в сфере контроля за городским планированием и развитием. В целом был сделан значительный шаг в направлении консолидации местного самоуправления в качестве территориально определенного и демократически избираемого многофункционального уровня управления2.
Процесс реформирования не был простым, а его результаты оказались неоднозначными: необходимость координации деятельности не снизилась, а разграничить полномочия и распределить функции абсолютно четко и однозначно между тремя уровнями управления, т.е. территориальностями регионов, департаментов и коммун не удалось. Оценивая результаты, необходимо отметить, что стремление к избыточной однозначности и определенности в данном вопросе не должно являться целью территориальных и функциональных реформ, а должно диктоваться стремлением к оптимизации исполнения функций с целью формирования высокого качества жизни.
Главной проблемой данной системы с политической точки зрения нам представляется выделенное Х. Вольманном противоречие между типом легитимности органов местного самоуправления — коммун (при наличии во Франции более чем 35 тыс. коммун численность населения в них в среднем достигает всего 1 700 чел.) и межмуниципальных образований. Большей легитимностью обладают коммуны, представительные органы которых избираются прямо гражданами. Однако коммуны являются функционально более слабыми, в то время как межмуниципаль-ные образования берут на себя все более обширные функции, а их представитель-
2 Borraz O., Le Gales P. France: The Intermunicipal Revolution // Comparing Local Governance: Trends and Developments / Denters B., Rose, L.E. (eds.). — Houndmills : Palgrave, 2004, р. 12-28.
ные органы формируются опосредованно советами коммун1.
Чрезвычайно важным представляется в данном контексте тот факт, что при общем снижении объема действия традиционных механизмов политической координации (снижение роли префектов) и менее эффективном действии министерств в рамках их управления различными территориальными структурами в систему были введены дополнительные инструменты взаимодействия в форме заключения контрактов, организованных вокруг реализации региональных и межмуниципальных программ, для вовлечения в процесс всех заинтересованных акторов: государственных, муниципальных, межмуниципаль-ных, частных и добровольных.
В отличие от Франции, Германия демонстрирует принципиально иную организацию как с точки зрения состава и взаимоотношений территориальностей, так и в разграничении полномочий, нацеленном на оптимизацию функциональности. Федеративное государственное устройство Германии выделяет земли как точно определенные на уровне Основного закона вертикально интегрированные многофункциональные политические единицы, обладающие рядом конституционных обязанностей.
В соответствии с немецкой традицией, на территории земель существуют многофункциональные органы местного самоуправления, которые также играют важную политическую роль. Полномочия между уровнями управления разграничены таким образом, что местные власти не имеют возможности влиять на определение политики и разработку большей части законодательства, т.к. эти полномочия закреплены за федеральными органами власти. Одновременно федеральная власть не имеет права вмешиваться в процесс реализации определенной ею политики и политики ЕС, т.к. это является правом и обязанностью федеральных земель и органов местного самоуправления2.
В наиболее крупных землях существует также промежуточный уровень управле-
1 Wollmann H. Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organizations // Local Government Studies, 2004, 30:4, p. 637—669.
2 Wollmann H. Local Government Modernization
in Germany: Between Incrementalism and Reform Waves // Public Administration, 2004, p. 926.
ния (мезоадминистративный уровень), представленный административным округом, возглавляемым президентом — государственным чиновником, назначаемым правительством земель. Административный округ и его президент обладают мандатом на осуществление координационных функций иерархического типа, которые охватывают также направления политики, не входящие непосредственно в сферу полномочий административного округа.
В целом следует констатировать, что, при всей важности политических и координационных функций государственных территориальностей в рамках федеративного государства (земель и административных округов), большая часть административных задач по обеспечению качества жизни на территориях исполняется органами местного самоуправления, выступающими в двух взаимосвязанных ролях (в немецком административном словаре — дублирование функций): в рамках собственных полномочий и переданных им отдельных государственных полномочий. Такое двойственное положение наиболее характерно для органов местного самоуправления в земельных районах (второй уровень местного самоуправления) и городов, не входящих в состав земельных районов.
Сложившееся институциональное положение, с учетом общего административного надзора государственных органов за деятельностью местного самоуправления и специального надзора за исполнением передаваемых государством задач, позволяет говорить о выстраивании системы иерархической координации.
В 1960-х — 70-х гг. в Германии были проведены достаточно радикальные территориальные реформы, а также, параллельно, — функциональные реформы. Территориальные реформы совершенствовали параметры территориальностей округов и муниципалитетов, а функциональные — следовали принципу «единого административного пространства» и «единства управления», что привело к дальнейшему укреплению модели территориально фиксированного многофункционального местного управления3. Проведенные реформы в полной мере установили связь традици-
3 Wagener F., Bluemel W. State Structure and Administrative Territories // Public Administration in Germany / Koenig K., Siedentopf H. ^ds.). — BadenBaden : Nomos, 2001, р. 93-104.
онного для Германии типа многофункциональной местной власти, основанной на территориальных выборах, с вновь созданными территориальными единицами, способными добиваться оптимальной функциональности. Результатом проведения реформ стало формирование основ территориальной сферы деятельности, институциональных рамок и групп акторов, способных проводить политику в различных функциональных сферах «сверху — вниз» и обладающих эффективными механизмами взаимодействия.
Еще более широкие институциональные реформы были проведены в начале 90-х гг., что привело к унификации модели местного самоуправления: с введением избрания мэра прямым голосованием во всех землях был выработан тип политического и управленческого лидерства, обладающего достаточным потенциалом для координации политики различных акторов. Вышеописанный механизм координации носит сетевой характер. В случае крайней необходимости в такую сетевую структуру могут быть введены и элементы иерархической координации.
Сравнение немецкой модели с французской выявляет гораздо более высокий уровень децентрализации в системе публичного управления Германии с учетом определенной территориальности федеральных земель. Земли обладают также значительным потенциалом иерархической координации сверху вниз в силу своего конституционно закрепленного статуса с учетом общественных задач, передаваемых для исполнения муниципалитетам. Однако и в этой системе выявляются пересечения и институциональная перегруженность.
Она проявляется в наличии в системе управления лишних горизонтальных уровней и вертикальных связей. Особенно ярко это видно на примере относительно небольших земель с пятью уровнями публичного управления: правительство земли,
президент административного округа, два уровня местного самоуправления (земельный район и община), а также межмуни-ципальных органов.
Оценивая французский и германский опыт с точки зрения российских реалий, следует выделить ряд моментов, представляющихся наиболее актуальными и конструктивными для молодой российской государственности, пока не обладающей разработанными механизмами вертикальной координации и создания территориальных единиц с отчетливой функциональностью, т.е. выраженной способностью обеспечивать качество жизни на своей территории.
1. Потребность в формировании территориальности для реализации публичной политики в оптимальных условиях существует во всех странах.
2. Данная проблема не разрешена окончательно даже в таких высокоорганизованных системах, как Франция и Германия.
3. Данная проблема разрешается разными странами в рамках различных парадигм (во Франции — в условиях более высокой централизации унитарного государства, в Германии — в федеративной системе), что определяет объективный характер описываемых процессов и требует глубокого анализа и выделения механизмов, которые могут быть использованы в РФ.
4. Ни один из механизмов вертикальной координации не является панацеей и требует комбинирования с другими механизмами при постоянном стремлении к оптимизации политического и управленческого процесса.
Сформулированные выше положения подтверждаются практикой публичного управления в рассматриваемых странах, где в последние годы прилагаются значительные усилия для оптимизации территориальности и повышения функциональности всех подсистем. Пройти большой путь в этом направлении предстоит в ближайшем будущем и России.
