CC BY
42
Вольман Х
Публичные услуги — между муниципальным и частным сектором: «возвращение коммун»
? §
о о
Хельмут Вольман
Доктор права, профессор, ведущий западный специалист в области административного управления, реформ публичного сектора, местного самоуправления, разработки и исследования метода оценивания программ и политики. На протяжении долгого времени преподавал на факультете социальных наук Университета им. Г/мбольдта (Берлин, Германия).
В настоящее время проводит многочисленные лекции, участвует в рабочих и исследовательских группах в различных странах мира, работает в международных организациях, ориентированных на исследование и развитие публичной политики и управления.
РЕФЕРАТ
Проблема выбора конкретных форм предоставления услуг населению муниципального образования и осуществляющих этот процесс организаций сохраняет свою актуальность начиная с XIX столетия и до настоящего времени. Подход к решению данной проблемы менялся неоднократно: первые ростки «муниципального социализма» были в дальнейшем поддержаны развитием социального государства, принявшего на себя основной груз ответственности за обеспечение качества жизни. Главной являлась при этом политическая рациональность, исходившая из идей равенства и социальной справедливости. Во второй половине прошлого столетия на смену политической рациональности приходит рациональность экономическая, потребовавшая активной приватизации различных типов услуг для снижения затрат бюджетов всех уровней на субсидирование многих процессов по жизнеобеспечению территорий. Реформы такого типа осуществлялись в основном консервативными политическими силами: наиболее радикально в Великобритании при правительстве М. Тэтчер.
В настоящее время наблюдается интенсивное движение в противоположном направлении, т. е. рекоммунализация процесса предоставления важнейших услуг по жизнеобеспечению и поддержанию качества жизни на уровне, соответствующем параметрам, закрепленным законодательством конкретной страны.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
услуги, жизнеобеспечение, муниципальный социализм, социальное государство, политическая рациональность, экономическая рациональность, рекоммунализация
Wollmann H.
Public Services — between the Municipal and Private Sector: "Return of Communes"?
Hellmut Wollmann
Doctor of Law, Professor, the leading western expert in administrative management, reforms of public sector, local government, development and research of a method of estimation of programs and policy Throughout long time he was the Professor of the Faculty of Social Sciences of Humboldt University of Berlin (Germany). Now gives numerous lectures, participates in working and research groups worldwide, works in the international organizations focused on research and development of public policy and management
ABSTRACT
Since the 19th century and till now the problem of choice between different forms of services for the citizens and of the organizations giving the services on optimal level of life quality does not lose its actuality. The approach to solving the problem has changed many times: the first steps of the "municipal socialism" have been promoted by the welfare state, which was fully responsible for a life quality to the utmost. The main role played during the time the political rationality including ideas of equality and social justice. But in the second half of the 20th century the economic rationality won the leading place and many services have been privatized to cut the expenses of budgets on different level for subsidizing them. Such reforms were carried out mostly by conservative governments, the most radical ones in Great Britain by M. Thatcher.
At present the recommunalization of services in the communities is relatively intensive. It means the municipalities are turning round and taking back the municipal organizations and the responsibility for a life quality of their citizens.
о KEYWORDS
services, life quality, municipal socialism, welfare state, political rationality, economic rational-^ ity, recommunalization
о 1. Введение. Постановка проблемы
о В статье речь идет о публичных услугах, которые предоставляются под различны-§ ми наименованиями в большинстве стран1, а в терминологии ЕС определяются как ™ «услуги, представляющие общественный экономический интерес» [36], охватывают ^ энергоснабжение, водоснабжение, отведение стоков, обращение с отходами, а так-^ же общественный транспорт.
2 В самом общем виде в истории предоставления этих услуг различными учреди-н телями (органами и организациями) могут быть выделены несколько фаз.
В XIX в. первоначально преобладала ответственность муниципалитетов, которые ° являлись и непосредственными исполнителями, а также обеспечивали процесс финансово (существовала даже тенденция к своеобразному муниципальному социализму). В связи с широким развертыванием национального социального государства за этим последовало доминирование публичного сектора (а в нем муниципальных организаций). С 1980-х гг. решающим стало участие частного сектора путем передачи (аутсорсинга) ему как внешнему исполнителю услуг для предоставления потребителю или материальной приватизации.
В последнее время наметилась новая тенденция: предоставление публичных услуг снова во все большей степени осуществляется муниципалитетами и их предприятиями, что, выражаясь образно, «качнуло маятник» в противоположную сторону. Муниципалитеты переживают возвращение своей исторической роли социально-политического актора, действующего в интересах местного сообщества.
Данная статья призвана продемонстрировать это развитие на примере таких стран, как Германия, Франция, Великобритания и Италия, и прежде всего исследовать вопрос о том, в каких сферах деятельности, в каком объеме и по каким причинам наблюдается ремуниципализация и как может быть подтверждено наличие подобного процесса.
2. Концептуальные рамки
Рассматриваемое развитие может анализироваться на основе двух противоположных институциональных логик.
2.1. Организационные логики
Во-первых, с точки зрения того, кто может выступать в качестве учредителя в процессе предоставления публичных услуг, можно выделить три различных варианта: [12, 19, с. 166 и далее, включая примечания].
• Публичный (государственный / муниципальный) учредитель. В данном варианте необходимо также различать, кто является непосредственным исполнителем, т. е. исполняет функции и предоставляет услуги. Это могут делать государство/ муниципалитет и их персонал непосредственно (через свои внутренние организационные структуры) или предприятия, которые хотя и находятся в публичной (государственной/муниципальной) собственности, но функционируют (с оперативной и, как правило, финансовой точки зрения) самостоятельно. В последнем
1 В Германии — Daseinsvorsorge (системы жизнеобеспечения), в Великобритании — public utilities (публичные сети), во Франции — services publics (публичные услуги), в Италии — servizi pubblici (публичные услуги).
случае речь идет о формальной (организационной) приватизации, которую в меж- о
дународной дискуссии часто называют корпоратизацией [12]. ^
• Исполнение задач внешними исполнителями. Им исполнение задач передается ^ договором (как правило, на ограниченный срок, по типу концессии). В качестве Е^ исполнителей выступают частные организации, а также некоммерческие орга- ^ низации (третий сектор). Этот институциональный вариант определяется как функциональная приватизация (с учетом французского опыта — приватизация о во французском стиле)1. о
• Частные учредители/исполнители. Имеется в виду смена формы собственности: < предприятие передается от публичного (государственного/муниципального) соб- ^ ственника частному. В данном случае речь идет о материальной приватизации. х В случае частичной смены формы собственности и одновременного существо- 2 вания государственной/муниципальной и частной собственности возникают пред- н-приятия смешанного типа. К ним относят также именуемые по англо-саксонской ^ традиции и образцу публично-частные партнерства (ПЧП). щ В данном контексте под ремуниципализацией подразумевается как возврат задач, переданных в рамках функциональной приватизации (аутсорсинга) муниципалитетам, так и приобретение муниципалитетами ранее проданных в ходе материальной приватизации предприятий и частей предприятий для предоставления публичных услуг (эти и иные варианты представлены [20; 21].
2.2. Логики действия
Во-вторых, в отношении вариантов осуществления описываемого процесса могут быть выделены два варианта рациональности.
Экономическая рациональность концентрируется на эффективности затрат и получении прибыли (максимизации), в связи с чем существует тенденция игнорирования социальных, экологических и прочих затрат (их экстернализация). С точки зрения идеальных типов экономическая рациональность является ведущим принципом деятельности коммерческих организаций (как правило, монофункциональных), нацеленных на производство/предоставление определенной услуги на рынке частного капитала (в принципе, безграничном).
Политическая рациональность наоборот нацелена на достижение широкого спектра социальных, экологических и иных целей в определенных случаях, с учетом экономических результатов. Политическая рациональность свойственна (с точки зрения идеального типа) политически организованным территориальным корпорациям, чьи демократически избранные представительные органы (парламенты, представительные органы муниципалитетов) имеют политический мандат для принятия решений о содержании и процессе предоставления публичных услуг в соответствии с «общественным интересом» и «общим благом». На местном уровне избираемые представительные органы обязаны (в соответствии с законом) руководствоваться при принятии важнейших решений политической рациональностью, основанной на «общем благе» местного сообщества.
3. фазы эволюции организационных логик и логик деятельности в предоставлении публичных услуг
В рамках дискутируемого здесь вопроса можно выделить несколько фаз эволюции, которые имеют значительные сходства и параллели независимо от страны или конкретного сектора [24; 10, а 660; 36; 37; 25; также 26, с. 270 и далее].
1 Цит. по: [9, с. 208].
° 3.1. Ранние этапы деятельности муниципалитетов (муниципальный
¡5 социализм)
<
^ С момента начала развития капитализма, вызвавшего интенсивную индустриали-^ зацию и урбанизацию, перед быстро растущими городами с самого начала вста-^ ла задача способствовать обеспечению безопасности и жизнедеятельности место ного населения и экономики путем строительства водопроводов, канализации о и энергетических предприятий. Раньше всего это развитие началось в Велико-< британии, где города, в первую очередь Бирмингем, начали активно включаться ^ в предоставление услуг. Это движение, сопровождавшееся требованиями фаби-х анцев о проведении социальных реформ, получило название «муниципальный 2 социализм» [17].
В Германии города также начали достаточно рано играть немалую роль в предо-^ ставлении публичных услуг [31, с. 30 и далее]. Именно в Германии муниципалите-° ты начали создавать первые, эмбриональные формы и содержательные элементы «локальной социальной государственности», здесь также велись дискуссии о муниципальном социализме (в позитивном ключе сторонниками социальных реформ и полемически представителями консерваторов) [23; 26, с. 275, примечания]. Так, в 1908 г. муниципалитеты Германии с населением более 50 тыс. жителей управляли 93% предприятий водоснабжения, 86% предприятий газоснабжения, 74% электростанций и 41% трамвайных парков.
С учетом того что это постоянно увеличивавшееся в объеме предоставление услуг было тесно переплетено с формированием политической воли муниципалитетов и их представительных органов, можно с уверенностью говорить о решающей роли политической рациональности, отражавшейся в учете местных потребностей, не в последнюю очередь социальных.
3.2. Преобладание публичного сектора в развитом (национальном) социальном государстве
Развитие современного социального государства, наиболее интенсивно происходившее после Второй мировой войны и достигшее пика в 1970-е гг., определялось социал-демократическим убеждением в том, что публичный (государственный/ муниципальный) сектор и его персонал наилучшим образом способны осуществлять предоставление расширяющегося спектра публичных услуг и реализовывать цели социального государства. Это убеждение и соответствовавшая ему стратегия привели к национализации энергетического сектора (в 1945 г. — в Великобритании, в 1946 г. — во Франции, в 1962 г. — в Италии) и водоснабжения (в 1946 г. — в Великобритании). Эта тенденция также нашла отражение во все более усиливавшемся участии муниципалитетов и их предприятий в предоставлении услуг. Последнее в особенности относилось к Германии, где муниципалитеты через свои многофункциональные — так называемые городские предприятия — играли ведущую роль во всех системах жизнеобеспечения. Оно включало также энергетический сектор (электричество и газ), где муниципалитеты утвердились наряду с региональными операторами и операторами, действовавшими одновременно в нескольких регионах [32].
Обслуживая свои «локальные рынки», муниципалитеты и их предприятия стремились к формированию так называемых закрытых рынков, что стало причиной обвинения их в монополизации [27]. Одновременно развитие в этом направлении позволяло муниципалитетам и их избираемым представительным органам руководствоваться при предоставлении публичных услуг общественными потребностями, т. е. политической рациональностью, а также стимулировало их к подобным действиям.
<
3.3. Продвижение частного сектора с начала 1980-х гг.
С конца 1970-х гг. неоспоримость концептуальных политических и институциональных преимуществ публичного (государственного/муниципального) сектора в процессе EJ представления услуг населению была поколеблена, прежде всего, двумя сдвигами g в сфере публичной политики и двумя противоположными мнениями в теоретических L дискуссиях, а затем вытеснена концептуально-идеологически и фактически идеей о приоритетности частного сектора. о
С одной стороны, давление оказывалось неолиберальными изменениями в поли- < тике, которую проводило с 1979 г. в Великобритании консервативное правительство во главе с Маргарет Тэтчер [11, с. 34], оказавшее сильное влияние как первопро- ^ ходец на другие европейские страны. Концептуально и идеологически этот процесс 2 коренился в убеждении и основанном на нем требовании преодолеть примат публич- н ного сектора и присущую ему неэффективность государства и бюрократии путем ^ внедрения противоположной модели ограниченного только наиболее приоритетными ° функциями «стройного» государства (lean state), а также передачи остальных услуг частному сектору с включением их в рыночную конкуренцию.
С другой стороны, подобное развитие стимулировалось Европейским союзом, который исходя из постулата и цели создания «единого рынка товаров, услуг, капитала и персонала» во всей Европе и особенно в секторе публичных услуг (услуги общей экономической значимости) стремился разрушить существовавшие локальные рынки и монопольные организации путем использования конкурсных процедур, а также либерализации рынков и дерегулирования в отдельных специфических сферах деятельности [6, с. 19 и далее].
Под напором этих политических и концептуально-идеологических соображений в организационной логике предоставления публичных услуг произошел существенный сдвиг от публичного (государственного/муниципального) к частному сектору путем проведения функциональной (аутсорсинга) и материальной приватизации. Одновременно ведущую роль начала играть характерная для частного сектора экономическая рациональность.
Подробности изменений в политике и администрировании, вызванных неолиберальной политикой и моделью «нового публичного менеджмента» (НПМ), следует рассматривать здесь только в той степени, в которой они способны показать исходные условия и служить объяснением того, в каких странах, в каких конкретно секторах предоставления услуг и по каким причинам в настоящее время наблюдается ремуниципализация — движение в противоположном направлении по сравнению с предшествующей фазой развития (детали данного процесса см.: [34], а также авторов, проводящих анализ отдельных политических сфер, в [36]).
4. Рекоммунализация?
Эта проблема будет в дальнейшем рассматриваться на примерах таких секторов, как энергетика, водоснабжение и обращение с отходами в варианте их развития в Великобритании, ФРГ, Франции и Италии.
4.1. Энергетика
Роль муниципального сектора в энергетике повышается по мере того, как в политике национальных государств и ЕС усиливается влияние возобновляемых видов энергии и энергосберегающих технологий.
В начале нового тысячелетия Европейской комиссией была представлена «Зеленая книга» об «устойчивом, конкурентоспособном и гарантированном энергоснабжении», что вызвало интенсивную дискуссию о наличии у ЕС собственной энерге-
о тической политики. После катастрофы на атомной электростанции Фукусима 3 мар-^ та 2011 г. еще более настоятельной стала необходимость прекращения производства ^ ядерной энергии. Наиболее ярким примером является Германия, где Федеральное ^ правительство, совершив драматический поворот в политике, приняло решение g полностью отказаться от атомной энергии, которая по-прежнему составляет 25% всей вырабатываемой энергии в стране, к 2020 г. При этом необходимо напомнить, о что в Италии после аварии на атомной электростанции в Чернобыле 26 мая 1986 г. S в результате референдума, который прошел в ноябре 1987 г. (и результаты которо-< го были подтверждены референдумом 13 июня 2011 г.), атомная энергия перестала с использоваться.
х После того как в Великобритании в 1946 г. путем полной ликвидации ответствен-2 ности муниципалитетов за энергоснабжение оно было национализировано, в 1990 г. н- в данной сфере консервативным правительством была проведена полная матерись альная приватизация. Среди частных предприятий, принявших на себя эту функцию, d значительную роль играли иностранные энергетические гиганты (французская EdF, испанская Iberdrola, германские RWE и E.on) [11, с. 51]. Роль муниципалитетов была ограничена периферийными функциями, например централизованного горячего водоснабжения [35, с. 175].
Тем не менее за последние годы муниципалитеты Великобритании усилили свое участие в энергетической политике. Толчком к этому послужил «Закон о местном самоуправлении» 2000 г., который открыл муниципалитетам (графствам и городам с самоуправлением) расширяющие традиционную теорию ultra vires (деятельность, превышающая права и выходящая за рамки полномочий), полномочия и задачи «заботиться об экономическом, социальном и экологическом благополучии» своих граждан [33, с. 33]. Стремясь к достижению цели своей энергетической политики: повысить долю возобновляемых видов энергии в общем потреблении до 15% к 2020 г., сформированное в мае 2010 г. коалиционное консервативно-либеральное правительство настойчиво потребовало от муниципалитетов внести свой вклад в достижение этой цели за счет собственной активности в сфере энергетической политики1. К этому моменту ряд органов местного самоуправления уже начал реализовывать собственные муниципальные проекты, в первую очередь направленные на когенерацию (одновременное производство электрической и тепловой энергии) и развитие центрального отопления [16]2. Тем не менее в энергетической политике органы местного самоуправления пока принимают слабое участие, а 65% не принимают участия вообще.
Во Франции, как и раньше, на энергетическом рынке господствует гигант Electricité de France (EdF), который возник как государственное предприятие в 1946 г. в результате огосударствления всего энергетического сектора. Правда, в 2004 г. EdF превратилась в акционерное общество, зарегистрированное на бирже (формальная приватизация), однако 80% акций находятся до сих пор в собственности государства [5, с. 140].
230 муниципальных энергетических предприятий, которые были исключены из огосударствления в 1946 г., до последнего времени играли по сравнению с на-
1 28 августа 2010 г. Крис Хьюн, министр по вопросам энергетики и изменения климата, обратился ко всем муниципалитетам с официальным письмом, в котором, в частности, было сказано, что «догматическое упование Уайтхолла на "большую энергетику" слишком долго препятствовало зеленой революции в энергетике и было препятствием в развитии потенциала МСУ» (URL: http://www.decc.gov.uk/publications/basket.aspx?FilePath=News%2f376-unlocking-local-power-huhne-letter.pdf&filetype=4 basket).
2 См.: League Table (организация муниципалитетов): муниципалитеты, развивающие активность в энергетическом секторе: [Электронный ресурс]. URL: http://www.aeat.com/cms/assets/ MediaRelease/2011-press-releases/Microgeneration-Index-Press-Release-11th-March-2011.pdf.
циональным и международным чемпионом — EdF — скорее маргинальную роль. о При этом с 1980-х гг. муниципалитеты расширили свое участие в энергетической ^ политике и усилили свой потенциал в этой сфере, начав более интенсивно при- ^ менять каскады для получения энергии, а также когенерацию и энергию ветра [35, EJ с. 181]. Правда, до сих пор национальное законодательство ограничивает деятель- g ность муниципальных предприятий только обслуживанием территории их собствен- L-ных муниципалитетов [2, с. 40]. о
При избранном 6 мая 2012 г. президенте-социалисте Франсуа Олланде и из- о бранном в июне парламентском большинстве социалистов, как было обещано < в предвыборной программе, будет остановлена одна из 48 (старейшая) атомных ^ электростанций Франции. Однако в целом господство атомной энергетики остает- х ся прежним. Таким образом, вряд ли можно ожидать, что ориентированная на 2 возобновляемую энергию роль муниципалитетов в энергетической политике зна- н-чительно усилится при новом правительстве. ^
В Италии в 1962 г. при огосударствлении энергетического сектора был создан щ гигант ENEL, но достаточно многочисленные муниципальные энергетические предприятия не были включены в этот процесс [35, с. 182]. Когда в 1990-е гг. ENEL был формально приватизирован и превратился в зарегистрированное на бирже акционерное общество, а затем путем продажи пакетов акций институциональным и частным вкладчикам был материально приватизирован (доля государства были доведена до 20%), муниципальные энергетические предприятия смогли выйти на итальянский энергетический рынок и даже укрепить на нем свои позиции. Например, энергетические предприятия Милана и Брескии объединились в 2008 г. в компанию А2А, зарегистрированную на бирже. В целом А2А и другие небольшие энергетические компании производят до 14% всей электроэнергии в Италии [1, с. 52]. В связи с тем что в Италии запрещено производство атомной энергии (как уже говорилось ранее, решение было принято референдумом 1986 г. после аварии в Чернобыле и подтверждено референдумом в 2011 г.), все большую роль играют муниципальные гидроэнергетические предприятия.
В энергетическом секторе Германии проводимая ЕС либерализация рынков в начале 1990-х гг. привела в определенном смысле к парадоксальному эффекту: влияние на рынке четырех гигантов (RWE, E.on, EnBW и Vattenfall) за счет их слияния еще более усилилось, в то время как доля на рынке городских предприятий сократилась и в оборот вошло выражение «смерть городских предприятий» [35].
В дальнейшем в ходе 1990-х гг. эта страница истории по ряду причин была перевернута.
С одной стороны, городские предприятия научились закрепляться в новой конкурентной среде за счет того, что их персонал приобрел способность действовать в предпринимательском ключе, а также они укрепили свою организационную основу, например за счет того, что учредителем городского предприятия стали одновременно несколько муниципалитетов (межмуниципальное сотрудничество).
С другой стороны, муниципалитеты вновь осознали экономический и финансовый потенциал своих городских предприятий, не в последнюю очередь благодаря тому что получили возможность за счет доходов от деятельности энергетического сектора перекрестно финансировать дефициты убыточных отраслей муниципального хозяйства, например городского общественного транспорта.
Кроме того, опыт, традиционно имевшийся у муниципалитетов и их городских предприятий в использовании энергосберегающих технологий (когенерация) и получении возобновляемых видов энергии, становился тем привлекательнее, чем большее внимание уделялось альтернативной энергетической политике на федеральном уровне в ЕС [7].
о И наконец, муниципалитеты и их городские предприятия оказались в центре ^ внимания ЕС (и федеральных властей Германии) в связи с тем, что была развер-^ нута политика по усилению конкуренции в энергетическом секторе, нацеленная на ^ организационное и функциональное «разделение» энергетических гигантов и ори-g ентированная на муниципалитеты и их городские предприятия как реальных акторов оживления конкуренции на региональном и местном уровнях [35]. о Все вышеперечисленные факторы совпали в той фазе развития, когда сроки о большой части концессионных соглашений, на основании которых энергетические < компании использовали локальные сети передачи электроэнергии, истекали1, а мус ниципалитеты получили возможность провести переговоры для заключения новых х соглашений или вновь принять эти сети в управление (при условии осуществления 2 определенных компенсационных выплат прежним инвесторам). Растущее стремлен- ние муниципалитетов перевести в ведение муниципалитета, рекоммунализировать d энергетический сектор отчетливо видно по количеству вновь созданных городских d предприятий (с 2010 г. — порядка 40 предприятий. Список см.: [20; 30]).
Одним из самых ярких примеров недавнего времени является покупка консорциумом из 100 городских предприятий за сумму в 3 млрд евро компании Thüga AG, дочернего предприятия компании E.on. В настоящее время новая организационная структура обслуживает 6% всего энергетического рынка. Другим, часто упоминаемым примером является город Бергкамен (Schäfer 2008, подробности и другие примеры см.: Kuhlmann/Wollmann 2013: с.194 и далее, 2014).
В 2010 г. 700 городских предприятий из 1372 (с 241 535 занятыми, которые составляют десятую часть всех занятых в муниципальном секторе (ср.: [30, с. 9]) работали в энергетическом секторе, из них — одна треть в производстве электроэнергии. 84% производства электроэнергии на муниципальном уровне приходится на когенерацию и 16% — на возобновляемые виды энергии [30].
4.2. Водоснабжение
В сфере водоснабжения вопрос о том, кто должен и может быть учредителем предприятия, в последнее время сильно политизировался, так как в политических дискуссиях «вода» во все большей мере рассматривается как «общественное благо», что накладывает политический запрет на приватизацию в данном секторе.
В Великобритании после 1945 г. — почти одновременно с огосударствлением энергетического сектора — водоснабжение было из традиционных муниципальных полномочий переведено в ведение государственных (региональных) органов управления (региональные управления водоснабжения), однако в 1989 г. консервативное правительство Маргарет Тэтчер провело полную материальную приватизацию, передав данную функцию в Англии и Уэльсе частным инвесторам (детали см: [11, с. 52 и далее]. В Шотландии и Северной Ирландии оно осталось в публичном управлении.
Хотя резкое повышение тарифов на воду и высокие прибыли компаний, осуществлявших водоснабжение, часто подвергались серьезной критике2, политически значимая дискуссия о возможности ренационализации или ремуниципализации пока не имела места.
Во Франции водоснабжение достаточно давно осуществляется в организационной форме, при которой муниципалитеты в варианте функциональной приватизации остаются собственниками сетей, но передают процесс водоснабжения на основе
1 Между 2000 и 2001 гг. истек срок порядка 3000 из заключенных ранее 20 000 концессионных соглашений. См.: [22, с. 6].
2 Тарифы на воду повысились с 1990-го по 2000 г. на 46%, а оперативные прибыли — на 142% (см.: [14]).
ограниченных сроком концессионных соглашений внешним производителям услуг о
(детали см.: [9, с. 206 и далее]. Эта практика, уходящая корнями в XIX в. и имею- g
щая своей основой недостаточные оперативные возможности типичных для Фран- ^
ции многочисленных мелких и мельчайших коммун, способствовала формированию EJ
в сфере водоснабжения трех крупных групп (grands groupes: Veolia, Suez, SAUR), g
которые снабжают в настоящее время водой 70% французских домохозяйств [8, L-
с. 134]. Формально отдельные коммуны имеют право провести новые переговоры о
CÛ
по истечении срока концессионного соглашения, однако они оказываются при этом о перед лицом превосходящей рыночной силы и в своего рода «плену» у крупных < концернов, оперирующих на национальной и международной арене; кроме того, эти многофункциональные предприятия чаще всего предоставляют в одном паке- х те услуги по водоснабжению, удалению стоков и твердых бытовых отходов (О «пле- 2 не регулирования» пишет К. Варен [28]). В 1980-е гг. функциональная приватиза- н-ция водоснабжения была даже продолжена: например, в Гренобле и Париже, где ^ традиционно муниципалитеты сами выполняли эту функцию, вновь избранное в m 1987 и 1989 гг. консервативное большинство в советах и мэры делегировали эти полномочия grands groupes [13].
С конца 1990-х гг. по ряду причин начался процесс рекоммунализации водоснабжения. Во-первых, он был вызван желанием отменить приватизацию 1980-х гг., которая была осуществлена в ходе коррупционных действий мэра и других муниципальных акторов (это было впоследствии доказано и признано судом, например, в Гренобле, см.: [13]1). Во-вторых, лавинообразное повышение тарифов поставило под вопрос экономические преимущества приватизации, в то время как муниципалитеты открыли для себя достоинства предприятий, учредителями которых являются они сами, в ряде случаев совместно. Когда должности бургомистров и большинство в советах были завоеваны левыми, они постарались отменить приватизацию, проведенную ранее правыми, и использовали для рекоммунализации водоснабжения истечение срока концессионных соглашений. Яркими примерами этого являются политические решения, принятые муниципалитетами Гренобля и Парижа (соответственно, в 1999 и 2000 гг.). В итоге доля населения, которое снабжается водой собственно муниципальными предприятиями, выросла с 18% в 1970 г. до 28% в 2008 г. [8, с. 134].
Правда, как оказалось, рекоммунализация водоснабжения тормозится необходимостью выплаты муниципалитетами компенсаций частным компаниям, осуществлявшим до этого водоснабжение, а также недостатком персонала, необходимого для принятия в управление предприятий водоснабжения [8, с. 136].
В Италии водоснабжение традиционно осуществлялось многочисленными небольшими муниципальными предприятиями. С 1990-х гг. реорганизация водоснабжения по закону Галли 1994 г. и внедрение элементов конкуренции привели к тому (детали см.: [9, с. 203 и далее], что частные компании в сфере водоснабжения, в первую очередь французские участники grands groupes, начали играть ведущую роль. В период правления консервативного правительства Берлускони декрет Рончи 2009 г. был нацелен на то, чтобы подготовить законодательную основу для широкой приватизации водоснабжения. Однако этому развитию была поставлена преграда национальным референдумом 11 июня 2011 г., который подавляющим большинством отклонил приватизацию водоснабжения. Предшествовавшая референдуму политическая кампания, проводившаяся в основном Итальянским форумом движения в защиту воды (Forum Italiano die Movimenti per l'Acqua) — широкого, в основном левого движения, в состав которого входят 150 муниципалитетов и множество других по-
1 В Гренобле мэр был обвинен в коррупции и получил тюремный срок. Соответствующий договор был аннулирован. См.: [13].
о литических группировок1, свидетельствует об интенсивной политизации проблемы ^ водоснабжения как в национальном, так и в международном масштабе. ^ Несмотря на то что в Германии муниципальные предприятия всегда доминиро-^ вали в сфере водоснабжения, вплоть до последнего времени частные компании, g не в последнюю очередь такие отраслевые гиганты, как Veolia и Suez, RWE и E.on, значительно продвинулись в данной сфере за счет того, что стали акционерами-о миноритариями в городских предприятиях или полностью приобрели предприятия, S как это произошло в Штутгарте. Однако и в Германии в последние годы наблюда-< ется движение в противоположном направлении, при котором муниципалитеты с используют истечение срока концессионных соглашений как возможность провести х новые переговоры и вернуть ранее проданные доли в муниципальных предприяти-2 ях. Так, в Штутгарте, где в 2002 г. предприятия водоснабжения были проданы н- (EnBW), муниципальный совет принял 17 июня 2010 г. решение, что в 2013 г., по-d сле истечения срока концессионного соглашения, они должны быть возвращены d городу (подробности см.: [21]2). В Берлине, где предприятия водоснабжения были приватизированы в 1999 г. путем приобретения Veolia и RWE совместно 49,9% акций, правительство земли — после долгих споров — приняло решение к 1 января 2012 г. выкупить акции RWE, доведя таким образом долю земли в сфере водоснабжения вновь до 75% (подробности см.: [20; 4, с. 20-26], о конкретном примере приватизации и рекоммунализации предприятий водоснабжения в Потсдаме см.: [4, с. 13 и далее с примечаниями]).
4.3. Другие сферы публичных услуг
В Великобритании неолиберальная политика избранного в 1979 г. правительства была нацелена на то, чтобы осуществить и в других сферах предоставления публичных услуг фундаментальный поворот в политике, сконцентрированный вокруг приватизации и рыночной конкуренции. Принятые в 1980 г. (и расширенные в 1988 г.) законы «Об обязательном проведении конкурсных процедур» (Compulsory Competitve Tendering — CCT) обязали муниципалитеты объявлять конкурсы по широкому спектру муниципальных функций (строительство и эксплуатация общественных зданий, строительство дорог, удаление отходов, содержание больниц и многие другие) и передавать эти функции на основе договоров, т. е. осуществлять функциональную приватизацию [33, с. 127]. Хотя следующее правительство лейбористов отменило это законодательство, аутсорсинг остался важнейшим признаком британской сферы публичных услуг.
При этом в последние годы муниципалитеты перешли к тому, чтобы вернуть себе переданные ранее на аутсорсинг функции (инсорсинг). В ходе недавнего опроса, проведенного Ассоциацией достижения совершенства публичных услуг (Association for Public Service Excellence (APSE)3)/ в 140 муниципалитетах Англии, Шотландии и Уэльса 60% заявили, что уже провели, готовят или планируют подобный возврат (инсорсинг). 20% признали, что никогда не передавали функции внешним исполнителям (аутсорсинг) [3, с. 11]. Возврат (инсорсинг) охватывает широкий спектр функций: «экологические услуги» (вывоз мусора и вторичная переработка отходов), «образовательные и социальные услуги» (социальные услуги для детей), «жилищные услуги и эксплуатация зданий» (список [3, с. 15 и далее]).
В Великобритании инсорсинг активно проявляется также в сфере общественного транспорта. В Лондоне в 2007 и 2010 гг. закончился срок функционирования
1 http://www.fame2012.org/index.php?id=52.
2 WasserlnBürgerhand!: [Электронный ресурс]. URL: http://www.wasser-in-buergerhand.de/ nachrichten/2010/stgt_fuer_rekommunalisierung_wasser.htm.
3 APSE - общественно значимая организация, учрежденная 300 коммунами, среди функций которой также консультирование коммун по вопросам предоставления муниципальных услуг.
двух крупных частных консорциумов, оформленных как публично-частные партнер- о ства, а переданные им функции по ремонту лондонского метро были возвращены g муниципалитету [15 с дополнительными примерами]. ^
Во Франции функциональная приватизация также широко распространена в сфе- EJ ре городского общественного транспорта. В ходе опроса, проведенного в 2004 г. g в 37 крупных городах, участие частного сектора в предоставлении транспортных L-услуг было оценено в 85% [18, с. 153, с примечаниями]. В этой области также от- о носительно недавно процесс рекоммунализации был инспирирован законом 2010 г., о который создал для коммун правовые рамки по формированию совместных, находя- < щихся на 100% в их собственности местных публичных обществ (socétés publiques locales (SPL)). Сама конструкция СМП (стопроцентная муниципальная собственность х и определение муниципалитетом целей деятельности) позволяет коммунам пере- 2 давать свои функции, не подчиняясь требованиям ЕС к проведению конкурсных про- н-цедур [18]. Уже созданы 22 СМП с целью рекоммунализировать общественный транс- ^ порт после истечения сроков концессионных соглашений (примеры см.: [18]). m
Обращение с отходами французские коммуны также в основном передали в прошлом частным компаниям, прежде всего двум крупным (многофункциональным) концернам — Veolia (экология) и Suez; только 13% предприятий в этой сфере остались в управлении коммун [18, с. 159]. В последнее время перемены намечаются и в этом секторе: города возвращают вывоз мусора в собственное управление, например, город Париж, не продливший в 2008 г. свой договор с компанией Veolia [Ibid.].
В Германии в последние годы также наблюдается активная рекоммунализация этого сектора [29; 21].
Продолжение в следующем номере
.uTepaTypa/Reterences
1. AEEG (Autorita per ¡'Energía Elettrica ed il Gas, 2001): Annual Report on State of Services.
2. Allemand R. Les distribiteurs non-nationalisms d'electricitiï face a l'ouverture de la concurrence // Annuaire 2007 des Collectivités Locales. CNRS. Paris, 2007. P. 31-42.
3. APSE (Association for Public Service Excellence, 2011), UNISON insourcing update. The value of returning local authority services in-house in an era of budget constraints: [Electronic resource]. URL: http://www.unison.org.uk/acrobat/20122.pdf.
4. Bauer H. Von der Privatisierung zur Rekommunalisierung // Bauer H., Bbchner Ch., Hajasch L. (Hg.) Rekommunalisierung öffentlicher Daseinsvorsorge. Potsdam, 2012. S. 11-31.
5. Beckmann J. Die Entkernung des Service Public in Frankreich // Bieling H.-J., Deckwirth Ch., Schmalz S. (Hrsg.) Liberalisierung und Privatisierung in Europa. Verlag Westfälisches Dampfboot, 2008. p. 125-151.
6. Bieling Hans-Jurgen., Deckwirth Ch. Die Reorganisation der öffentlichen Infrastruktur in der Europäischen Union // Bieling Hans-Ürgen, Deckwirth Ch., Schmalz S. (Hrsg.) Liberalisierung und Privatisierung in Europa. Verlag Westfälisches Dampfboot, 2008. P. 125-151.
7. Bolay S. Einführung von Energiemanagement und erneuerbaren Energien. Untersuchung von Erfolgsfaktoren in deutschen Kommunen, Diss. Uni Potsdam, 2009.
8. Bordonneau Marie-Agnus, Canneva G., Orange Gérard, Gambier D. Le changement de mode de gestion des services d'eau // Droit et Gestion des Collectivités Territoriales, Annunaire 2010, Editions le Moniteur. Paris, 2010. S. 131-147.
9. Citroni G. Neither state nor market: municipalities, corporations and municipal corporatization in water services: Germany, France and Italy compared // Wollmann, Hellmut/ Marcou, Gérard. (Hg.) The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market, Cheltenham, Northampton, 2010. S. 191-216.
10. Clifton J., Lanthier P., Schroeter H. Regulating and deregulating the public utilities 1830-2010 // Business History. 2011. Jg. 53, H. 5. S. 659-672.
11. Drews K. Großbritannien: «TINA» oder Paradigma einer gescheiterten Reorganisation? // Bieling, Hans-Jurgen, Deckwirth Christina, Schmalz S. (Hg.) Liberalisierung und Privatisierung in Europa, 2008. S. 34-63.
o 12. Grossi G., Marcou G., Reichard Ch. Comparative aspects of institutional variants for local public service provision // Wollmann H., Marcou G. The Provision of Public Services in Europe. Between " State, Local Government and Market. Cheltenham, Northampton, 2010. S. 217-239.
^ 13. Hall D., Lobina E. UK — water privatisation — a briefing. London: PSIRU (Public Services > International Research Unit) report, 2001.
o 14. Hall D., Lobina E. Private to Public: International lessons of water remunicipalisation in Grenoble, ^ France, 2001 (PIRSU — Public Services International Research Unit, www.psiru.org).
o 15. Hall D., Lobina E., Terhorst P. Remunicipalization in Europe, unpublished paper presented to g IPSA World Congress. 2012.
™ 16. Kelly S., Pollitt M. The Local Dimension of Energy, 2011. 29.07.2013: [Electronic resource]. ^ URL: http://www.eprg.group.cam.ac.uk/wp-content/uploads/2011/01/EPRG11031.pdf.
x 17. Kühl U. (Hg.) Munizipalsozialismus in Europa. Paris, 2001.
< 18. Kuhlmann S. Politik- und Verwaltungsreform in Kontinentaleuropa. Baden-Baden, 2009. ^ 19. Kuhlmann S., Wollmann H. Verwaltung und Verwaltungsreform in Europa, Einführung in tz vergleichende Verwaltungswissenschaft. Wiesbaden, 2013.
^ 20. Libbe J. Rekommunalisierung — empirische Belege und Einordnung in den ökonomischen und ° rechtlichen Bezugsrahmen, Verwaltung und Management. 2012. Jg. 18, H. 1, S. 21-33.
21. Libbe J. Rekommunalisierung in Deutschland — Eine empirische Bestandsaufnahme // Matecki C., Schulten Th. (Hg.) 2012, Zurück zur öffentlichen Hand? Rekommunalisierung öffentlicher Dienstleistungen, Hamburg, 2013.
22. Libbe J., Hanke S., Verbüheln M. Rekommunalisierujng. Eine Bestandsaufnahme // Difu Papers August 2011.
23. Lindemann H. Probleme des Munizipalsozialismus, Sozialistische Monatshefte, 1910. S. 508-513.
24. Millward R. Public and private enterprise in Europe: Energy, telecommunication and transport 1830-1990, Cambdrige: Cambridge U Press, 2005.
25. Röber M. Privatisierung ade? Rekommunalisierung öffentlicher Dienstleistungen im Lichte des Public Managements, Verwaltung und Management. 2009. Jg. 15, H. 5, S. 227-240.
26. Seckelmann M. Die historische Entwicklung kommunaler Aufgaben // Der moderne Staat. Jg. 1. S. 267-284.
27. Ude Ch. Stadtwerke — Eckpfeiler kommunaler Selbstverwaltung, Der Städtetag, 2006. H. 3. S. 21-25.
28. Varin K. Le service public de l'eau en France, 2010. 29.07.2013: [Electronic resource]. URL: http://www.globenet.org/aitec/chantiers/sp/eau/SPeauFrance.html.
29. Verbächeln M. Rückübertragung operativer Dienstleistungen durch Kommunen am Beispiel der Abfallwirtschaft. Berlin (Difu-Paper), 2009.
30. VKU 2010, Kompakt 2010, Kommunale Versorgungs- und Entsorgungsunternehmen in Zahlen. 29.07.2013: [Electronic resource]. URL: http://www.vku.de/presse/publikationen/kompakt-2010. html.
31. Von Saldern A. Rückblicke. Zur Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland // Wollmann H., Roth R. (Hg.) Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Wiesbaden, 1999. S. 23-36.
32. Wollmann H. Die traditionelle deutsche kommunale Selbstverwaltung — ein Auslaufmodell? // Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften. 2002. Jg. 2, H. 1. S. 24-51.
33. Wollmann H. Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich. Wiesbaden, 2008.
34. Wollmann H. Provision of Public Services in European countries: from public/municipal to private and reverse? // Comparative & Croatian Public Administration. 2011. Jg. 11, H. 4. S. 898-911. 29.07.2013: [Electronic resource]. URL: http://en.iju.hr/ccpa/ccpa/downloads_ files/001-Wollmann.pdf.
35. Wollmann H., Baldersheim H., Citroni G., Marcou G., McEldowney J. From public service to commodity: the demunicipalization (or remunicipalization?) of energy provision in Germany, Italy, France, the UK and Norway // Wollmann H., Marcou G. (Hg.) The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham, Northampton, 2010. S. 168-190.
36. Wollmann H., Marcou G. (Hg.) The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham, Northampton, 2010.
37. Wollmann H., Marcou G. Introduction // Wollmann H., Marcou, G. (Hg.) The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham, Northampton, 2010. S. 1-14.
