CC BY
441
2.2. В целях предоставления судьям судов общей юрисдикции и арбитражных судов дополнительных возможностей для принятия объективных и справедливых решений по рассматриваемым ими делам об административных правонарушениях в гл. 4 КоАП РФ предлагается предусмотреть положение, в соответствии с которым судья в порядке исключения вправе снижать установленный санкцией подлежащей применению нормы Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях минимальный размер административного штрафа (то есть «ниже низшего предела» по аналогии со ст. 64 УК РФ).
2.3. Законодательное закрепление в гл. 2 КоАП РФ нормы, исключающей привлечение к административной ответственности юридического лица в случае выдачи ему по результатам проверки предписания до истечения разумных сроков его исполнения, за исключением случаев совершения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями таких нарушений действующего законодательства, которые повлекли причинение имущественного ущерба, вреда жизни и(или) здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среды, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), безопасности государства, возникновение чрезвычайных ситуаций либо создали реальную угрозу наступления указанных последствий.
3. Необходимо провести полную ревизию действующих в настоящее время и обязательных для исполнения правил, нормативов и стандартов с целью максимального сокращения возлагаемых государством на предпринимателей и контролируемых им требований, многие из которых, как отмечалось выше, не оправданы целесообразностью и необходимостью, но ложатся на субъекты малого и среднего бизнеса тяжким финансовым бременем, чрезмерно ограничивают свободу предпринимательства и частной собственности.
4. Законодательно закрепить административную и уголовную (в зависимости от тяжести последствий) ответственность должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления за нарушение законных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, допущенных в ходе реализации надзорных полномочий или ином вмешательстве в их хозяйственно-экономическую деятельность.
5. Со стороны государства требует коренного изменения сам подход к решению вопросов обеспечения субъектами правоотношений установленных правил и норм, изменения форм и методов контрольно-надзорной деятельности.
Предлагается, например, нормативно закрепить требование об обязательном заблаговремен-
ном проведении надзорными органами консультаций (семинаров) по вопросам, составляющим предмет предстоящей плановой проверки.
6. Необходимо исключить количественные критерии оценки эффективности деятельности надзорных структур (по числу выявленных правонарушений, наказанных субъектов и суммам наложенных административных штрафов) и давать оценку исключительно по конечному результату - уровню защищенности общества от неблагоприятных последствий процессов жизнедеятельности человека.
Таким образом, можно сделать вывод, что без реализации государством в ближайшее время указанных и других мер невозможно обеспечить нормальные конкурентные условия для российских предпринимателей при интеграции России в ВТО.
УДК 342.56(470)
А. В. Семено
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ НАРОДНЫХ СУДОВ РСФСР В 1917-1922 гг.
В статье анализируются предпосылки и сущность двух проектов институционализации советской системы народных судов в 1917-1922 гг. - левых эсеров и большевиков. Автор приходит к выводу, что реализация идеи «единого народного суда» в условиях революции и Гражданской войны была обусловлена не только теоретическими выкладками социал-демократов и политическими разногласиями между различными партиями и союзами, но и объективными социально-культурными особенностями российского общества начала XX в.
This paper analyzes the background and nature of the two projects to institutionalize the Soviet system of people's courts in 1917-1922 - left socialist-revolutionaries and the Bolsheviks. The author comes to the conclusion that the implementation of «uniform people's court» during the Revolution and the Civil War depended not only on the theoretical calculations of Social Democrats and political differences between various parties and unions, but was also dictated by the objective social and cultural peculiarities of Russian society in the early twentieth century.
Ключевые слова: советская судебная система, местный народный суд, народный окружной суд, единый народный суд.
Keywords: Soviet legal system, the local People's Court, People's District Court, uniform People's Court.
Октябрьский переворот 1917 г. и последующие революционные преобразования российского общества носили глубокий системный характер. На смену старым государственным органам, отягощенным пережитками феодальных отношений, пришли новые учреждения, свободные от сословных ограничений и слабо связанные с
© Семено А. В., 2012
прежней исторической традицией развития российского политического строя. Вместе с тем серьезное влияние на становление советской государственной системы оказывала идеология революционных партий и в первую очередь учение В. И. Ленина. В результате Советская Россия на некоторое время стала своеобразным полигоном для практической апробации радикальных идей, разрабатывавшихся в рамках социал-демократического движения в конце XIX - начале XX в. В ходе преобразовательской деятельности одни идеологические постулаты находили успешное применение в реальной жизни, другие - не прошли проверку временем и были отвергнуты как несвоевременные или неэффективные. Период 1917-1922 гг. во многом был переломным в истории нашей страны; наполненный огромным количеством разноплановых событий, обремененный военными действиями и сложной внешнеполитической обстановкой, он требует новых исследований и новых концептуальных подходов к осмыслению русской революции и последовавшей за ней Гражданской войны.
Предметом нашего исследования является становление судебной системы советских народных судов в 1917-1922 гг. В годы революции и Гражданской войны народные суды были основной судебной инстанцией, рассматривавшей как уголовные, так и гражданские дела. Вместе с тем тяжкие и особо тяжкие уголовные дела в рассматриваемый период были подсудны специализированным военизированным судам - революционным трибуналам [1]. Однако это обстоятельство нисколько не умаляет того значения, какое народные суды имели в части отправления правосудия. Ведь именно народные суды были самой первой и максимально приближенной к народу инстанцией, рассматривавшей споры, возникавшие в повседневной жизни людей.
В ходе институционализации советских народных судов в 1917-1922 гг. можно выделить два основных этапа, отличающихся различными подходами к структурированию судебной системы.
Первый период охватывает 1917-1918 гг., когда построение новых судов происходило под сильным влиянием левых эсеров, входивших в состав Совета народных комиссаров до лета 1918 г. На данном этапе предполагалось создание многозвенной судебной системы с воспроизводством ряда элементов, характерных для дореволюционных российских судов. По аналогии с прежним строением дореволюционных судебных установлений первые декреты предполагали развитие двух уровней новой советской судебной системы - «мировой» и «общей» юстиции. Основным звеном «мировой» юстиции становился местный народный суд. Местные судьи должны были избираться на основании прямых демократических выборов, а
до назначения таковых, временно, - уездными, городскими, районными или волостными советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Народные заседатели приглашались на каждую сессию по особым спискам. Составление списков заседателей и определение очереди их явки на сессии возлагалось на региональные советы. На основании ст. 2 Декрета о суде № 1 местным судам были подсудны гражданские дела с ценой иска не более 3000 рублей и уголовные дела по преступлениям, за совершение которых предусматривалось наказание в виде лишения свободы сроком до двух лет [2]. Декрет о суде № 3 существенно расширил подсудность местного суда: цена иска по гражданским делам возросла до 10 000 рублей, по уголовным делам максимальный срок лишения свободы, налагаемый народным судом, увеличивался до пяти лет [3].
Начиная с Декрета о суде № 1, в советском судопроизводстве отменялся апелляционный порядок обжалования судебных решений. Кассационной инстанцией по отношению к местным судам становился уездный, а в столицах - столичный съезд местных судей. Основанием для кассационного пересмотра дела была жалоба, поданная не позднее 7 дней после вынесения приговора. Съезды местных судей занимались не только пересмотром приговоров и судебных решений нижестоящих судов. В условиях революции система советского права еще только проходила стадию становления и страдала значительными пробелами и противоречиями. И на местах именно съезды местных судей взяли на себя функции разъяснения правоприменительной практики советских нормативных актов [4].
В систему судов «общей» юстиции входили окружные народные суды, охватывавшие в своей деятельности несколько уездов, составлявших судебный округ по прежнему законодательству. Члены окружных судов избирались местными советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов по округам. На общем собрании окружных судей избирался председатель суда, а также формировались составы уголовного и гражданского отделений. Работа окружного суда носила коллегиальный характер. Решение дел по существу в гражданском отделении осуществлялось в составе трех судей и четырех народных заседателей, в уголовном отделении - в составе судьи и двенадцати народных заседателей. Окружным судам были подсудны все уголовные и гражданские дела, превышавшие компетенцию местных народных судов.
Кассационной инстанцией по отношению к окружным судам должны были стать областные народные суды. Члены областных судов избирались общим собранием окружных судей одной области. В ст. 5 Декрета о суде № 2 подчерки-
валось, что при рассмотрении дела в кассационном порядке «суд имеет право отменить решение не только по формальным нарушениям, признанным им существенными, но и в том случае, если признает, что обжалованное решение явно несправедливо» [5]. После отмены приговора дело должно было передаваться на новое рассмотрение в новом составе судебного присутствия.
Своеобразным органом судебного надзора должен был стать учреждаемый в Петрограде Верховный судебный контроль. В его состав предполагалось включить представителей от областных народных судов на срок не свыше одного года с правом отзыва как со стороны окружных судов, так и советов. Главной целью создания судебного контроля объявлялось достижение единообразия кассационной практики народных судов. В случае обнаружения противоречий в толковании законов различными кассационными инстанциями Верховный судебный контроль мог выносить объединяющие принципиальные решения, которые кассационными инстанциями должны приниматься как неукоснительное руководство. Кроме того, при обнаружении неустранимых противоречий между действующим законом и народным правосознанием Верховный судебный контроль мог выходить с представлениями о необходимости принятия нового закона в законодательные органы.
Таким образом, Верховный судебный контроль должен был обладать высокой долей самостоятельности. Во-первых, формирование его состава происходило без прямого участия советов или партийных органов. Во-вторых, отменять решения судебного контроля мог «только законодательный орган советской власти». Подобная независимость высшего надзорного судебного органа не вписывалась в большевистскую концепцию построения судебной системы. Разрыв коалиции с левыми эсерами и разгоравшаяся Гражданская война заставили советское руководство внести коррективы в процесс судебного строительства. Согласно ст. 8 Декрета о суде № 3, вместо областных судов и судебного контроля предписывалось создание кассационного суда в Москве. Формирование состава кассационного суда находилось в руках Центрального исполнительного комитета и Народного комиссариата юстиции.
На первом этапе развития советской судебной системы народные судьи обладали широкими полномочиями как на стадии досудебного разбирательства, так и в ходе судебного следствия. Народные судьи обладали правом возбуждения уголовного дела, выносили коллегиальное постановление о личном задержании и предании суду. В процессе досудебного следствия судьи рассматривали жалобы на действия и определения следственных комиссий. Окружные народ-
ные суды могли вернуть материалы дела в следственную комиссию, если основания для привлечения обвиняемого к уголовной ответственности были признаны судьями недостаточными [6].
На стадии судебного следствия судья при соблюдении формальных требований открывал судебное заседание, заслушивал выступление тяжущихся сторон. По решению судьи из коллегии пра-возаступников приглашались общественный обвинитель и защитник. Вместе с тем суд обладал правом отказа от участия в судебном следствии профессиональных защитников по своему усмотрению.
Таким образом, система советских народных судов, созданная к лету 1918 г., состояла из двух уровней: «мировой» юстиции - местных народных судов и уездных съездов местных народных судей - и «общей» юстиции - окружных судов и кассационного суда в столице. Подобное построение судебных органов имело ряд достоинств и недостатков, которые, в свою очередь, носили как объективный, так и субъективный характер. Основная причина отказа от дореволюционной судебной системы и советского судоустройства первого этапа (1917-1918 гг.) заключается в том, что в крестьянской, малограмотной стране, каковой являлась Россия в начале XX в., функционирование судов, разделенных на несколько территориально оторванных друг от друга уровней, состоявших из профессиональных юристов, опиравшихся на тома непонятного для простого народа свода законов материального и процессуального права, вряд ли было возможным. На смену ему должен был прийти суд скорый, приближенный к месту проживания граждан, состоящий из лиц, равных большинству населения по социальному статусу, понятный как по содержанию применяемых норм права, так и по процессуальной форме. И отношение большевиков к построению советской судебной системы в большей степени соответствовало народным ожиданиям. В частности, В. И. Ленин в работе «Государство и революция» ратовал за максимальное упрощение процедуры государственного управления, в том числе и судопроизводства, полагая, что «специфическое "начальствование" государственных чиновников можно и должно тот час же... начать заменять простыми функциями "надсмотрщиков и бухгалтеров", функциями, которые уже теперь доступны уровню развития горожан вообще и вполне выполнимы "за заработную плату рабочего"». По мере развития пролетарской революции будет происходить «отмирание» всякого чиновничества и тем самым создаваться такой порядок, «когда все более упрощающиеся функции надсмотра и отчетности будут выполняться всеми по очереди, будут затем становиться привычкой и, наконец, отпадут, как особые функции особого слоя людей» [7].
К ликвидации окружных судов большевиков также подталкивала практика работы советских судов в первом полугодии 1918 г. Народный комиссар юстиции Д. Курский называл четыре причины перехода к системе единых народных судов. Во-первых, одним из отличий местных судов от окружных являлось большее число заседателей в последнем (четыре для гражданских и двенадцать для уголовных отделений). Однако, по мнению Курского, и в системе единого народного суда было возможно увеличение заседателей по наиболее сложным делам, в особенности уголовным. Во-вторых, подавляющее большинство дел прежних окружных судов (примерно 3/4 от общего числа) в соответствии с декретами о суде было подсудно местным народным судам. В-третьих, национализация земли и промышленных предприятий, ограничение частной собственности неизбежно вели к сокращению «крупных» исков, которые могли быть подсудны окружным судам. В-четвертых, окружной суд не отвечал одному из основных требований, предъявляемых к советским народным судам, - территориальной близости к населению. Д. И. Курский по этому поводу отмечал: «Мы имеем факты, говорящие о том, что окружной народный суд на местах всю свою деятельность сосредоточивает на выездных сессиях. По идее окружной суд должен быть в центре, он должен представлять собой специальный аппарат для рассмотрения сложных уголовных и гражданских дел, - в действительности же он выезжает их этого центра и приближается к населению» [8]. А в условиях военных действий, охвативших большую часть страны, право кассационного обжалования судебного решения в инстанциях, удаленных от места вынесения приговора, становилось затруднительным и иногда невозможным в принципе.
Второй период развития советской судебной системы начался в конце 1918 г. и продолжался до судебной реформы 1922 г. Основным звеном судебной системы судов общей юрисдикции становился народный суд, действовавший в пределах района, уездного или городского. В городах судьи избирались общими собраниями районных или городских советов рабочих и крестьянских депутатов, в уездах - исполнительными комитетами уездных советов. При рассмотрении определенных категорий дел вместе с судьей в судебном следствии участвуют народные заседатели, кандидатуры которых утверждаются исполнительными комитетами советов. «Положение о народном суде РСФСР» от 30.11.1918 г. предусматривало формирование трех судебных составов: 1) одного постоянного народного судьи; 2) постоянного народного судьи и двух очередных народных заседателей; 3) постоянного народного судьи и шести народных заседателей.
В соответствии со ст. 9 «Положения» при рассмотрении уголовных и гражданских дел «очередные народные заседатели во всех стадиях судебного разбирательства пользуются одинаковыми правами с постоянным народным судьей, решая совместно с ним вопросы о факте преступления, наказания, присуждения исковых требований, или отказе в иске, и все вопросы, возникающие при разборе дел» [9].
Народному суду в пределах района были подсудны все уголовные и гражданские дела за исключением дел, подсудных революционным трибуналам (дела о контрреволюционных деяниях и выступлениях, саботаже, дискредитировании советской власти и шпионаже). Если революционный трибунал признавал дело не имеющим политического значения, то оно могло быть передано в народный суд.
Кассационной инстанцией по отношению к народным судам стали советы народных судей, образуемые на уровне губерний. Прежние съезды местных судей подлежали упразднению. В состав совета народных судей входили: председатель совета судей и его заместитель, постоянные члены совета народных судей (от двух до пяти человек) и народные судьи губернии по очереди. Председатель, заместитель председателя и постоянные члены совета народных судей избирались губернскими съездами народных судей округа и утверждались исполнительными комитетами губернских или городских советов рабочих и крестьянских депутатов.
Структура совета народных судей включала в себя: 1) президиум в составе председателя, его заместителя и постоянных членов совета судей; 2) уголовные и гражданские отделения, во главе которых находились члены президиума. «Положение о народном суде РСФСР» от 30.11.1918 г. предусматривало образование в рамках совета народных судей двух судебных составов: а) для рассмотрения кассационных жалоб - два члена президиума и три народных судьи; б) для рассмотрения частных жалоб и жалоб на отдельные действия народных судов - один член президиума и два народных судьи. В соответствии с «Положением о народном суде РСФСР» от 21.10.1920 г. для разбора всех кассационных и частных жалоб образовывался один судебный состав - один член президиума и два народных судьи [10].
Кассационные жалобы должны были передаваться или через народный суд, который вынес приговор или решение, или непосредственно в совет народных судей. Срок подачи кассационной жалобы увеличивался до одного месяца со дня объявления приговора.
Положение о народном суде от 30 ноября 1918 г. предусматривало отказ от создания кас-
сационного суда в Москве: «Пересмотр дел в кассационном порядке производился в губернских советах народных судей, а последние не рассматривали дела по первой инстанции. При этих условиях не было необходимости в существовании специального кассационного суда в центре республики» [11].
Система «единого народного суда» имела ряд существенных недостатков. Во-первых, к таковым относится низкий образовательный уровень народных судей. Если декреты о суде № 1-3 разрешали принимать на судейские должности работников прежних судебных установлений, то в «Положении о народном суде» от 30 ноября 1918 г. к кандидатам на должность судьи предъявлялся определенный социально-политический ценз. В результате и без того невысокий образовательный и квалификационный уровень судейских работников стал неуклонно снижаться. Во-вторых, замыкание судебного разбирательства на уровне уездов и губерний и, как следствие, отсутствие единого органа судебного надзора приводили к потере контроля над работой кассационных инстанций - губернских советов судей. Сложившееся положение мешало и обобщению судебной практики в рамках всей судебной системы.
Окончание Гражданской войны потребовало проведения новой судебной реформы в России. Главной задачей стала ликвидация чрезвычайных органов революционного правосудия и завершение формирования единой централизованной системы советских судов. В 1922 г. постановлением ВЦИК было утверждено новое «Положение о судоустройстве РСФСР», отменившее действие прежнего законодательства [12]. Начался новый этап в развитии советской судебной системы.
Таким образом, советские народные суды изначально формировались как система единообразных судебных органов, обладавших общей юрисдикцией. Имевшиеся на первом этапе на местах отклонения от утвержденных центром положений и инструкций не были системными, носили временный характер и были связаны с трудностями переходного периода в целом. В 1917-1918 гг., на первом этапе становления советских судов, новые органы правосудия имели некоторые черты, присущие прежней судебной системе. Сохранялось деление судов на «мировую» (местный народный суд) и «общую» (окружной суд) юстицию. Территориальная подсудность местных народных судов почти полностью совпадала с территориальной подсудностью ста-
рых мировых судей. Категории дел, рассматривавшиеся в новом советском народном суде, были практически идентичны подсудности прежних мировых судов.
Однако социальные, культурные и политические особенности российского общества переломного периода в истории России XX в. (19171922 гг.) не позволили укрепить и расширить демократизированную судебную систему, создаваемую при активном участии левых эсеров. Уже в конце 1918 г. большевики, руководствуясь идеями максимального упрощения судопроизводства и приближения его к населению, реализовали свой проект «единого народного суда». Недостатки, присущие единому суду, стали выявляться по мере окончания Гражданской войны, и реформа 1922 г. частично возродила те элементы построения судебной системы, которые были отвергнуты ранее.
Примечания
1. Создание революционных трибуналов в 1918 г. шло быстрее, чем образование народных судов. Поэтому на местах в первое время трибуналы были вынуждены рассматривать уголовные дела, не входившие в подсудность этих чрезвычайных судебных органов. По мере открытия советских народных судов в районах и уездах революционные трибуналы освобождались от неподсудных им дел путем их передачи в местные суды.
2. Декрет о суде № 1 // «Собрание Узаконений» (СУ). 1917. № 4. Ст. 50.
3. Декрет о суде № 3 // СУ. 1918. № 52. Ст. 589.
4. Например, материалы работы Слободского и Яранского уездных съездов местных народных судей Вятской губернии свидетельствуют о том, что весной и летом 1918 г. на распорядительных заседаниях съездов рассматривались вопросы толкования и правоприменения норм брачно-семейного права, декретов об отмене наследования и о суде (см. Государственный архив Кировской области. Ф. Р-404. Оп. 1. Ед. хр. 199. Л. 8-9).
5. Декрет о суде № 2 // СУ. 1918. № 26. Ст. 378.
6. Об организации и действии местных народных судов (инструкция) // СУ. 1918. № 53. Ст. 590.
7. Ленин В. И. Государство и революция // Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. М., 1965. С. 49-50.
8. Курский Д. И. О едином народном суде // Курский Д. И. Избранные статьи и речи. М., 1958. С. 55.
9. Положение о народном суде РСФСР от 30.11.1918 г. // СУ. 1918. № 85. Ст. 889.
10. Положение о народном суде РСФСР от 21.10.1920 г. // СУ. 1920. № 83. Ст. 407.
11. Кожевников М. В. История советского суда. 1917-1956. М., 1957. С. 75.
12. Положение о судоустройстве РСФСР от 11.11.1922 г. // СУ. 1922. № 691.
