CC BY
81
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
чебной управы. Губернатор следил за санитарным состоянием губернии, противооспенной иммунизацией, работой медицинских учреждений. В то же время врачебные управы вносили предложения, рекомендации, проекты решений. Таким образом, управы потеряли административно-распорядительные функции. Отчитываясь по большому числу показателей, они буквально тонули в бумажном потоке. Если в уезде не было писаря, то писал, отрываясь от работы, лекарь. «Дело заменилось перепискою... Между тем народное здоровье не может быть охраняемо передвижением бумаг из одного присутственного места в другое» отмечал Медицинский департамент МВД в 1862 г.12. В то же время, отчеты, направляемые губернатору и генерал-штаб-доктору два раза в год позволяли формировать статистику по бюджетным расходам, заболеваемости по территориям и заболеваниям, иммунизации, рождаемости и т.п.
В годы подготовки земской и городской реформ деятельность врачебных управ подвергалась критике, как со стороны либералов, так и со стороны консер-
ваторов за не соответствие требованиям времени, бюрократизм.
Медицинский департамент МВД, разрабатывая план реформирования губернского здравоохранения исходил, в том числе и из множественности функций врачебной управы, рекомендательный характер ее решений, нерешенность вопросов разграничения предметов ведения. С началом земской реформы врачебные управы были реорганизованы во врачебные отделения при губернских правлениях.
Таким образом, земские управы, находясь в двойном подчинении, сыграли важную роль в развитии медицины и организации здравоохранения. После подчинения губернии и вхождения в состав органов губернского управления их значение существенно снизилось и свелось фактически к учету и рекомендациям, что не отвечало ни местным интересам, ни интересам развития здравоохранения. Отсюда замена управ земскими структурами выглядела вполне логично.
Развитие государственной медицины в России. М., 2003. С. 15.
становление системы безопасности дорожного движения в российском
государстве (Конец xvii — начало xix вв.)
П.Н. ШЕВЧЕНКО,
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается становление системы безопасности дорожного движения в Российском государстве, зарождение которого следует исчислять с конца XVII века. Появление необходимости в правовом регулировании организации дорожного движения в России было связано с увеличением интенсивности перевозок гужевым (конным) транспортом. Появление правовых норм, определявших скорость движения экипажей, очередность проезда перекрестков, направление движения транспортных потоков, придало дорожному движению организованность, и, как следствие, способствовало повышению его безопасности.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, дорожное движение, транспортные средства, пути сообщения.
FORMATION OF SYSTEM OF SAFETY OF TRAFFIC IN THE RUSSIAN STATE (THE END OF XVII — THE BEGINNING OF THE XIX CENTURIES)
P.N. SHEVCHENKO
Annotation. In article formation of system of safety of traffic in the Russian state which origin should be estimated since the end of the XVII century is considered. Emergence of need for legal regulation of the organization of traffic in Russia was connected with increase in intensity of transportations by animal-drawn (horse) transport. Emergence of the rules of law determining speed of movement of crews, sequence of journey of intersections, the direction of movement of transport streams, gave to traffic organization, and, as a result, promoted increase of its safety.
Keywords: safety of traffic, road movement, vehicles, means of communication.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
Организация надежной и эффективной системы безопасности дорожного движения прошла в нашей стране непростой путь становления и развития. Необходимость обеспечения быстрых и безопасных перевозок людей и грузов всегда была одной из актуальных проблем для Российского государства. Имеющийся опыт организационно-правовой работы в этой сфере не потерял своей актуальности и в настоящее время.
Правовое регулирование организации дорожного движения в России следует исчислять с конца XVII в. Первоначально необходимость правовой регламентации дорожного движения была связана с увеличением интенсивности перевозок гужевым (конным) транспортом, а не с изобретением автомобиля. Появление правовых норм, определявших скорость движения экипажей, очередность проезда перекрестков, направление движения транспортных потоков, придавало дорожному движению организованность, и, как следствие, повышение его безопасности.
Отдельные правовые нормы, устанавливающие определенные ограничения на проезд гужевых повозок, появились в России задолго до появления автомобиля.
Начиная с первой четверти XVII в. (после преодоления Смутного времени и с воцарением династии Романовых) на Руси стали активно развиваться торговля, ремесла и экономика в целом. Это, в свою очередь, требовало развития сухопутных путей со-общения1.
Осознание центральной властью несомненной ценности дорожного дела, было подчеркнуто в Соборном уложении 1649 г. в главе «О мытах, и о перевозках и о мостах», состоявшей из 20 статей2.
С конца XVII в. наблюдается расширение пределов городских поселений за пределы крепостей, увеличение гужевого транспорта, повышение интенсивности движения по городским улицам. Указанные обстоятельства породили необходимость принятия первых правовых актов, регламентирующих определенные ограничения в сфере дорожного движения.
Именной Указ с Боярским приговором от 20 октября 1676 г. предусматривал ограничения на въезд в Кремль извозчиков с седоками и с порожними санями, что должно было способствовать установлению порядка в дорожном движении3. Этот документ фактически представлял собой первую попытку вла-
стей, направленную на ограничение числа транспортных средств в городе.
В дальнейшем царь Федор Алексеевич своим Указом от 28 декабря 1681 г. определил, что боярам, окольничим и «думным людям» следует летом ездить в каретах, а зимой в санях на паре лошадей. Увеличение количества лошадей в повозке допускалось только по праздничным дням. Стольники, стряпчие и остальные дворяне зимой обязаны были ездить с одной лошадью, а летом — верхом4.
Первым нормативным актом, который устанавливал правила движения всадников, конных экипажей и был направлен на обеспечение безопасности горожан в населенных пунктах, следует считать именной Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича от 3 января 1683 г., устанавливающий режим въезда и выезда в Москве в ночное время. Очевидно, что причиной издания данного Указа стали случаи частого увечья горожан от экипажей и всадников. Указ запрещал быструю езду по улицам Москвы во избежание увечья. Надзор за движением по городским улицам и площадям в числе прочих функций был возложен на Стрелецкий приказ — предшественник созданной позже при Петре I полиции.
Конец XVII в. ознаменовался принятием целого ряда документов, направленных на регламентацию дорожного движения. Ими, в частности, был установлен особой для передвижения статус Кремля. Ответственность за нарушение царских предписаний в сфере безопасности дорожного движения ожесточалась, вплоть до ссылки в Сибирь на вечное поселение. Чуть позже были приняты правовые нормы, предусматривающие наказание в виде денежного штрафа. За привод в Стрелецкий приказ за нарушения требований вышеназванных Указов с человека взимали по 6 денег, а «если в приводе была лошадь, то за каждую по 4 алтына»5. Однако желаемого результата такие меры не дали, несмотря на то, что караулы Стрелецкого приказа круглосуточно наблюдали за порядком в городе.
1 Квитчук А.С. Система обеспечения безопасности дорожного движения в России (историко-правовое исследование): Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2006. С. 22.
2 Российское законодательство Х—ХХ вв.: В 9 т. Т. 1. Акты Земских соборов. М., 1984. С. 83—100.
3 ПитеркинИ.В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в VIII — первой трети ХХ вв. Историко-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 31.
4 ПСЗ. Т. II. 1676—1688. СПб., 1830. № 902. С. 367.
5 ПСЗ. Собр. 2. Т. II. Ст. № 1094.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
Завершение абсолютизации монархической формы правления при Петре I были сопряжены с централизацией государственного управления. Радикальным реформы были связаны с развитием внутренней и внешней торговли, что, в свою очередь, требовало развитие транспортной инфраструктуры, налаживанию магистральной сети сухопутных путей сообщения. Появление тяжелой артиллерии повлекло повышение требований к транспортным средствам и дорогам со стороны вооруженных сил. Возрастало значение военно-инженерного дела. Именно в войсках Петром I была организована инженерная школа, где в составе курса по инженерно-строительному делу изучалось дорожное обеспечение, строительство и ремонт дорог, мостов и переправ на пути следования войск6. Северная война потребовала качественного повышения возможности передислокации русских войск. Последнее дало толчок развитию Новгородской дороги и повышению ее значения в существующей на тот момент дорожно-транспортной инфраструктуре северо-западного региона России.
Основание Санкт-Петербурга потребовало создание устойчивой транспортной связи между ним и Москвой. Указ Сената от 1 июня 1972 г.7 предписывал приступить к сооружению «перспективной» дороги между Москвой и Санкт-Петербургом. Для сообщения между этими городами был выполнен огромный объем работ, построены переправы и мосты, дорога была оснащена верстовыми столбами, придорожными постоялыми дворами и гостиницами. В работе принимали участие иностранные специалисты — инженеры и архитекторы8.
Для обеспечения дорожного строительства и организации почтовой связи были затрачены существенные средства. К середине XVIII в. общая протяженность всех почтовых дорог составляла около 16—17 тыс. километров и охватывала значительную часть территории России9. Большое значение придавалось борьбе с разбоем на дорогах и обеспечению безопасности передвижения по ним. Управление дорожным хозяйством было возложено на Камер-коллегию, а на местах — на губернаторов и воевод. Впоследствии эти функции были переданы земским комиссарам, но после смерти Петра I эта должность была упразднена.
Строительство дороги между Москвой и Санкт-Петербургом фактически ознаменовало собой зарождение в России новой дорожной отрасли,
значение которой в дальнейшем неуклонно возрастало. С учетом особого статуса строящейся дороги между Москвой и Санкт-Петербургом была создана специальная канцелярия строительства этой дороги, входившая в состав Камер-коллегии. В 1755 г. канцелярия была реорганизована в Канцелярию от строения государственных дорог. Именно эта Канцелярия стала первым специализированным дорожным органом в России по управлению всеми большими дорогами страны. В последующие годы этот орган неоднократно расформировывался и создавался вновь.
Развитие дорожной отрасли и сухопутного передвижения породило новые задачи в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. После основания Санкт-Петербурга в мае 1703 г. была учреждена полицмейстерская канцелярия. В 1718 г. Санкт-Петербург стал столицей, и взамен полицмейстерской канцелярии было образовано «генерал-полицмейстерство по образцу и подобию немецких городов».
Петр I определил функции столичной полиции по обеспечению охраны порядка в городе, одна из которых состояла в том, чтобы улицы и переулки содержались в чистоте, были сухи, и чтобы проезд по ним не затруднен. В 1720 г. Указами Петра I были ведены ограничения, касающиеся передвижения по Санкт-Петербургу10. Для предупреждения несчастных случаев городским жителям и извозчикам было запрещено ездить на невзнузданных лошадях. Также запрещено было передвигаться без фонарей.
Принятый в 1722 г. Табель о рангах11 в развитие более ранних указов обязывал каждое сословие иметь соответствующие размеры экипажей и количество лошадей. Тем самым вводилось право преимущественного проезда.
Соответственно, позже были законодательно дифференцированы и меры ответственности владельцев экипажей и их возниц за нарушение императорских предписаний в сфере безопасности движения.
6 Квитчук А.С. Указ. соч. С. 25.
7 ПСЗ. Собр. 1. Т. I. Ст. № 4025.
8 Войтенков Е.А. Опыт администрирования дорожного комплекса в дореволюционной России // Административное право и процесс. 2011. № 10.
9 Рифицкий Г.П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность: Учеб.-практ. пособие. М., 2005. С. 7.
10 ПСЗ. Т. 6. СПб., 1830. № 3633. С. 233; Там же. № 3676. С. 264.
11 Там же. № 3890. С. 493.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
При этом возницы наказывались денежными штрафами, а возницы более сурово — вплоть до ссылки на каторгу. Позднее, во времена правления императрицы Елизаветы Петровны, изданный в 1742 г. Указ «О воспрещении ездить в Москве по лицам на резвых лошадях» установил еще одну форму наказания за нарушение императорских предписаний в сфере безопасности движения — конфискация лошадей и передача их на конюшню императрицы.
В послепетровское время в России, в особенности, в Санкт-Петербурге, происходит быстрое увеличение количества экипажей и наездников, что, безусловно, обострило вопросы организации дорожного движения на улицах.
Основными видами правонарушений на городских улицах считались быстрая езда и битье кнутом кучерами прохожих. С целью пресечения этого императрицей Анной Иоанновной был принят Указ от 25 января 1732 г. «О том, чтобы всяких чинов люди ездили смирно и на лошадях не скакали»12, которым запрещалось «необыкновенно» скакать, бить прохожих плетьми, давить их лошадьми и санями под страхом жестокого наказания и даже смертной казни. Вводилось предписание «ездить смирно».
Тем не менее, несмотря на предпринятые меры, запрет на «скорую езду» продолжал нарушаться (зачастую — самими извозчиками за отдельную плату), что приводило к многочисленным столкновениям экипажей. В определенной степени этому также способствовала практически полная безнаказанность извозчиков, установить и найти нарушителя среди которых было практически невозможно13. Низкая дисциплина участников дорожного движения объяснялась, прежде всего, отсутствием каких-либо специальных отличительных признаков, позволяющих определить хотя бы социальную принадлежность владельца экипажа. Кроме того, зачастую причиной дорожных происшествий была изношенность экипажей при отсутствии единых требований к их техническому состоянию.
Указ Императрицы Елизаветы Петровны от 27 декабря 1752 г. «О нескорой езде и неимении лакеям плетей; о нескакании у дуги верховым; о давании дороги встречающимся и о наказании виновных в нарушении сего Указа»14 закреплял обязанность уступать дорогу, фактически устанавливая приоритет дорожного движения. В случае дорожно-транспортного происшествия его виновниками призна-
вались все его участники. Документ содержал широкий перечень санкций за нарушение указанных правил — предписывалось «лакеев сечь. отсылать в рекруты. хозяев штрафовать деньгами.».
В 1745 г. генерал-полицмейстером В.Н. Татищевым для извозчиков была введена одежда, отличная от одежды барских кучеров. Для лучшего наблюдения за порядком на дорогах извозчикам выдавались кожаные ярлыки, с обозначением их личного номера.
В 1775 г. Екатериной II был издан Манифест «Об экипажах и левреях, какие разных классов чиновникам дозволяется иметь». В нем был определен тип экипажа и число разрешенных в запрягание лошадей для чиновников различных классов. Манифест обязывал красить наемные экипажи желтым цветом, что позволяло в ряде случаев идентифицировать участников дорожно-транспортных происшествий.
В 1785 г. Екатерина II издает «Жалованную грамоту городам», где среди прочих вопросов рассматривается использование экипажей жителями, не принадлежащими к дворянству. Документ детально описывает, какое количество лошадей, в каких случаях и с использованием какого экипажа разрешается использовать тому или иному сословию. Тем самым обеспечивалась в определенной мере регламентация дорожного движения, определялся приоритет проезда, исходя из социального статуса владельца экипажа.
Полиция устанавливала таксы для извозчиков, выдавала им номерные жетоны, наблюдала за исправным состоянием наемных экипажей, а также мостов, мостовых, чистотой улиц и освещением города15.
Повышением интенсивности движения на улицах Санкт-Петербурга к борьбе с нарушителями стали привлекать население. Такие караулы следили за порядком на дорогах и доставляли нарушителей в полицию, которая была наделена правом задержания нарушителей и применения к ним мер физического воздействия и материального наказания (битье кошками лакеев и взимание штрафов с владельцев экипажей)16.
12 ПСЗ. Т. 6. СПб., 1830. № 5940. С. 621; ПСЗ. Т. 10. СПб., 1830. № 7460. С. 42.
13 Войтенков Е.А. Указ. соч.
14 ПСЗ. Собр. 2. Т. ХШ. Ст. № 10065.
15 Кондратьев В.Д., Соколов В.Н. Деятельность полиции и милиции России по обеспечению дорожного движения: Лекция для сотрудников ОВД к 200-летию МВД России. М., 2000. С. 3.
16 ПСЗ. Собр. 2. Т. Х. Ст. № 7170.
