CC BY
121
Актуальные проблемы истории государства и права
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XIX - НАЧАЛО XX ВВ.)
П.Н. Шевченко,
Научная специальность: 12.00.01 - Теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается развитие системы безопасности дорожного движения в Российской империи. Активный поиск новых форм правового регулирования безопасности дорожного движения был связан с появлением автомобиля в конце XIX - начале XX веков и связанным с этим резким увеличением интенсивности дорожного движения, и появлением на улицах и дорогах Российской империи сразу нескольких разнородных видов транспорта.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, общественный порядок, пассажирский и грузовой транспорт
DEVELOPMENT OF SYSTEM OF SAFETY OF TRAFFIC IN THE RUSSIAN EMPIRE (XIX - BEGINNING XX CENTURIES)
P.N. Shevchenko
Annotation. In article development of system of safety of traffic in the Russian Empire is considered. Active search of new forms of legal regulation of safety of traffic was connected with emergence of the car at the end the XIX beginning of the XX century and connected with this sharp increase in intensity of traffic, both emergence on streets and roads of the Russian Empire at once several diverse means of transport.
Keywords: safety of traffic, public order, passenger and cargo transport
До середины XVIII века нормативная основа безопасности дорожного движения представляла собой совокупность бессистемных, нерегулярно издаваемых указов и распоряжений.
Во второй половине XVIII века Российская империя расширяла свои границы, развивалась торговля, промышленность, что, безусловно, повысило актуальность вопроса строительства дорог. Екатерина II, осознавая важность обеспечения Империи надлежащей дорожной инфраструктурой, приступила к строительству дороги до Тобольска, отдала поручение на развитие дорожной сети в Новороссийской губернии. Покорение Кавказа потребовало начать строительство Военно-Грузинской дороги через Главный Кавказский хребет. В этот период происходят изменения как в технологии строительства, так и в видах применяемых материалов: на смену бревнам приходит каменное мощение.
Император Александр I после своего вступления на престол в 1801 г. проводит реформаторские изменения в системе государственного управления. В соответствии с принятым им Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 года впервые в Российском государстве были образованы министерства.
Созданное в их числе Министерство внутренних дел, в ведении которого была и полиция, было призвано обеспечивать общественный порядок и в сфере дорожного движения. Уже в 1884 году петербургская полиция разработала Наставление старостам извозчичьим и извозчикам, ставшим прообразом правил дорожного движения. Были установлены и требования к возрасту извозчиков (не менее 15 и не более 65 лет), определено, сколько лошадей можно запрягать в повозку.
Государственная система управления получила дальнейшее развитие в 1810-1811 годах в связи с реформой, проведенной М.М.Сперанским. В ходе ее были разработаны положения о министерствах и образовано министерство полиции, одной из задач которого было обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции просуществовало до 1819 года, после чего ее подразделения без изменения функций вошли в МВД.
Развитие в Российской империи промышленности и торговли требовало содержания дорог в исправном состоянии. В конце XVIII века была составлена карта дорог страны и принято решение о постройке на магистральных дорогах каменных
Актуальные проблемы истории государства и права
дорожных покрытий. Первое шоссе между Санкт-Петербургом и Москвой было открыто в 1834 году1.
Повышение интенсивности движения в XIX веке потребовало от государственной власти принятия мер по усилению безопасности пассажиров и охраны перевозимых грузов. В этих целях начинается строительство специальных казарм для размещения сторожей и солдат. Во второй половине XIX века в их состав стали входить как специальные служебные, так и отдельные жилые помещения. Построение дорожной инфраструктуры, происходившее параллельно с развитием дорожного строительства, было необходимой мерой в условиях интенсификации движения по дорогам Российской империи в первой половине XIX века. Вместе с тем, экономическое развитие государства вскоре потребовало широкого железнодорожного строительства, в связи с чем проблема шоссейных дорог и их инфраструктуры отошла на второй план.
Положением о Санкт-Петербургской городской полиции (1838 г.) устанавливалось, что за порядком движения по улицам следит унтер-офицер городской стражи. Кучерам и форейторам запрещалось сходить на улицах с козел или верховых лошадей без крайней нужды, оставлять лошадей без надзора, конные экипажи разрешалось ставить с одной стороны улицы и не более чем по два в ряд.
Для упорядочения движения по дорогам в 1840 году Император Николай I повелел: «...действие правил о езде по Московскому шоссе, заключающихся в высочайше утвержденном 17 декабря 1831 года мнении Государственного Совета, распространить на все государственные и губернские шоссе, устроенные и устраивать имеющие, как скоро по ним открыт будет проезд, по дистанции ли, или по всему направлению». Это были первые, единые для России правила движения по шоссейным дорогам.
Полиция осуществляла надзор не только за извозчиками, но и за содержанием улиц и дорог, в том числе во время их ремонта.
В 1845 году власти издают Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором были сведены воедино различные виды преступлений и меры ответственности за них. В нем отдельные статьи относились к дорожно-транспортным происшествиям, повлекшим за собой несчастные случаи или повреждение покрытия улиц. Согласно этому документу «.неосмотрительная езда по улицам, мостам, площадям и вообще в местах, где могут встретиться люди, когда сие будет доказано каким-либо последовавшим от того приключением, ехавший верхом или в экипаже подвергается денежному взысканию от десяти до пятидесяти рублей с обязанностью компенсировать нанесенные убытки, кучер же
подвергался наказанию розгами или аресту от трех до семи дней».
Для усиления патрульно-постовой службы полиции в городах были сформированы полицейские команды из «нижних военных чинов». Их численность определялась из расчета 5 полицейских на 2 тысячи жителей и 10 полицейских во главе с унтер-офицером на 5 тысяч жителей. Одновременно во многих городах, особенно в столицах, увеличилось число так называемых «полицейских будок». Это были большие, удобные, отапливаемые и приемлемые в архитектурном отношении сооружения, в которых несли службу городовые.
Дорожное строительство этого периода времени вполне соответствовало требованиям движения транспортных средств на конной тяге. Однако возможности конного транспорта не могли обеспечить возрастающие потребности в перевозках быстро развивающейся промышленности, начал бурно развиваться железнодорожный транспорт, поэтому развернувшееся строительство дорог вскоре сменилось застоем, вызванным появлением нового более производительного железнодорожного транспорта.
Развитие железнодорожного транспорта отразилось на проблеме обеспечения безопасности дорожного движения. Без пересечений железных дорог с шоссе обойтись невозможно. Поэтому для упорядочивания движения и во избежание столкновений и повреждений железнодорожного полотна на них стали устанавливать шлагбаумы, которые открывались и закрывались после каждого проезда через полотно. Полиции надлежало следить за состоянием железнодорожных переездов.
Одной из причин, по которой постоянно увеличивался штат полиции как столичной, так и в остальных городах, особенно нижних чинов, был рост населения в городах и как следствие - увеличение потребности в средствах передвижения и их количестве. А это, в свою очередь, приводило к увеличению конфликтных ситуаций и происшествий на улицах и дорогах.
В 1861 году была образована специальная комиссия по преобразованию городской полиции в Санкт-Петербурге. Деятельность полиции упорядочивалась разделением города на 54 отделения и 40 участков, штат ее увеличился, был создан резерв для обучения будущих нижних чинов. Расширялись полномочия и обязанности полицейских в вопросах обеспечения безопасности дорожного движения.
Необходимость упорядочивания организации деятельности извозчиков побудила Санкт-Петербургскую городскую Думу создать комиссию для разработки Положения об устройстве извозчичьего промысла. Первая редакция этого документа была разработана в 1961 году и состояла из 139 параграфов, при этом
Актуальные проблемы истории государства и права
организации дорожного движения посвящалось лишь семь из них, а остальные затрагивали административно-экономические аспекты работы извозчиков.
В 1863 году вначале в Санкт-Петербурге, затем в Москве, Воронеже, Минске появился новый вид городского транспорта - конно-железные дороги. Конка, запряженная двумя лошадьми, двигалась по рельсам и управлялась вожатым. Первоначально конки использовались для перевозки грузов, а затем и для перевозки пассажиров.
Индустриальное развитие городов, увеличение интенсивности движения по улицам, появление во второй половине XIX века конно-железных дорог на улицах таких городов, как Санкт-Петербург, Москва, Воронеж, Минск потребовало повышенного внимания к обеспечению безопасности на дорогах и улицах. В 1866 году Городская дума Санкт-Петербурга в целях упорядочивания дорожного движения ввела регулярный технический осмотр всех транспортных средств, она же установила размеры штрафов за нарушение привил езды: за первое нарушение -50 коп., за второе - 1 руб. и за третье - 3 руб.
С этого же времени номерные знаки конных экипажей стали окрашиваться в разные цвета в зависимости от вида извоза, что свидетельствовало о праве на занятие данным видом деятельности. Для повышения безопасности движения извозчики должны были в ночное время зажигать фонарь. Кроме того, полиция обязана была наблюдать за тем, чтобы извозчики не допускали жестокого обращения с лошадьми. Категорически запрещались «перегонки ради забавы», все ломовые извозчики были предупреждены о запрете езды по Невскому проспекту с 13 до 17 часов.
Для упорядочения движения всех видов пассажирского и грузового транспорта московский полицмейстер А.И.Козлов в 1883 году издает инструкцию городовым московской полиции, в которой отдельным разделом описаны обязанности полиции по соблюдению порядка и безопасности на тротуарах, дорогах и бульварах. В ней были определены также правила проезда и требования к техническому состоянию отдельно для каждого вида повозок и экипажей, правила перевозки пассажиров и грузов в общественном транспорте, в том числе и по конно-железным дорогам, правила для пешеходов и меры, которые полиция применяет для пресечения нарушений правил движения.
В 80-х годах XIX века в городах появились велосипедисты (которых тогда называли «циклисты»). Они ездили по улицам с большой скоростью, пугая пешеходов и лошадей. Но их принудили выполнять установленные требования: получать «Свидетельство об умелой езде» (прообраз современных водительских удостоверений) и устанавливать на велосипеды но-
мер, фонарь и звонок. «Циклистам» было запрещено ездить по центру города с 7 до 21 ч. Полиция строго следила за соблюдением правил, нарушителей отправляли к мировому судье, составляли протокол, штрафовали на 15 руб. или сажали в арестный дом на 3 дня.
В Российской империи первый автомобиль проследовал по улицам Санкт-Петербурга в 1895 году, в Москве - в 1898 году.
Зарождение автомобильной отрасли в конце XIX века и массовое появление в этой связи автомобилей вызвали безусловный, но не однозначный интерес общественности. В России консервативно настроенная общественность с осуждением отзывалась о новом виде транспорта - людей раздражал шум, высокая скорость автомобилей, их опасность для людей. Это подтверждали участившиеся случаи автомобильных аварий, происходивших в основном по вине невнимательных и неумелых водителей2.
В то же время, наиболее прогрессивные представители российского общества видели в появлении автомобилей зарождение новой, прогрессивной и весьма интересной отрасли промышленности - автомобилестроения. Массовое распространение автомобиля в начале XX века практически сразу же привлекло внимание правоведов, обративших внимание на необходимость разработки правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения. Отсутствие надлежащей системы управления автомобильной отраслью и необходимой правовой базы закономерно предопределило появление и быстрый рост человеческих жертв и материальных потерь от различных происшествий, связанных с эксплуатацией автомобилей3.
В рассматриваемый период в Российской империи не существовало законодательства, которое бы комплексно и эффективно охватывало и регламентировало все аспекты развивающегося автомобильно-дорожного комплекса. Московская городская дума вскоре, однако, была вынуждена установить максимальную скорость движения автомобилей по улицам - 12 верст в час. Специальная комиссия при городской управе изучала документацию и техническое состояние каждого автомобиля, кандидаты на шоферское звание проходили медицинскую комиссию, у них проверялось знание правил управления автомобилем и его устройства. Удостоверения на право управления автомобилем водителям выдавал лично московский обер-полицмейстер.
11 сентября 1896 года Министерством путей сообщения России издается постановление № 7453 «О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах».
В этом постановлении были заложены основные принципы правил движения самодвижущихся экипажей по шоссе, определены скорость и приори-
Актуальные проблемы истории государства и права
теты при движении: «Скорость движения самодвижущихся экипажей при встрече с лошадьми должна быть уменьшена до самого тихого хода. При каждом экипаже должно иметься надлежащее удостоверение, что экипаж исправен во всех частях и все части механического двигателя находятся в исправном и безопасном состоянии». Наблюдение за выполнением требований этого постановления возлагалось на местную полицию и лиц, ведавших ремонтом дорог.
Постановлением правительства в 1903 году «Об устройстве полиции в городах с полным полицейским управлением» вводятся штаты полиции практически во всех городах России, в которых их ранее не было. Этим постановлением были определены также и обязанности полиции по обеспечению безопасности дорожного движения.
В 1903 году создается Российское автомобильное общество (РАО), ключевой задачей которого было развитие автомобильного транспорта и спорта, а также их популяризация. Основными направлениями работы РАО стали: международная работа; содействие распространению автомобиля внутри страны; автомобилизация армии; организация добровольной автомобильной дружины; организация и проведение спортивных автомобильных соревнований; спасение раненых в ходе военных действий4.
В 1903 году в Российской империи стал издаваться журнал «Автомобилист».
В 1907 году Московская городская дума издает Первое дополнение к инструкции околоточным надзирателям московской столичной полиции. В этой инструкции, помимо существенно переработанных правил движения и поведения извозчиков на улицах города, впервые устанавливается порядок движения велосипедов, автомобилей, трамваев. В ней, кроме того, были изложены нормы поведения, относящиеся к пассажирам и обслуживающему персоналу, а также обязанности полиции по контролю за соблюдением этих норм.
В 1908 году в Санкт-Петербурге у полицейских впервые появился специальный жезл для «регулирования движения и ограждения безопасности пешеходов». Первоначально он именовался как «короткая белая трость»5.
В 1910 г. Россия ратифицировала Международную Конвенцию относительно движения автомобилей, подписанную в Париже в октябре 1909 года, которая вступила в силу с 1 мая 1910 года на всей территории страны как обязательная для исполнения. В Конвенции содержались основные правила дорожного движения и требования к техническому состоянию автомобилей, созданы первые дорожные знаки. К этому времени автомотопарк России состоял из 3 501 автомобиля и 1 155 мотоциклов. Однако уже к 1917 году количество автомобилей возросло до 12 378 единиц.
В 1917 году создается профессиональный союз шоферов и специалистов по автоделу, который боролся за такие трудовые права, как обязательный минимум заработной платы, 8-часовой рабочий день, отстаивал другие интересы трудящихся в автотранспортной сфере.
После Февральской революции Временное правительство Постановлением от 17 апреля 1917 года «Об учреждении милиции» упразднило полицию и образовало милицию. Разработанное Временное положение о милиции содержало обязанности по регулированию движения автомобилей и прочих транспортных средств на улицах городов и по шоссейным дорогам.
Таким образом, появление автомобиля в конце XIX - начале XX века и связанное с этим резкое увеличение интенсивности дорожного движения потребовало поиска новых форм правового регулирования безопасности дорожного движения. Другой причиной, свидетельствовавшей о необходимости повышения эффективности организации дорожного движения в указанный период, стало появление на улицах и дорогах Российской империи сразу нескольких разнородных видов транспорта (конка, трамвай, автомобили, мотоциклы, гужевые повозки), эксплуатация которых и приоритет в движении относительно друг друга правовыми нормами достаточно регламентирован не был.
Постоянное увеличение транспортных единиц на дорогах Российской империи потребовало принятия специальных правовых актов, регламентирующих как коммерческую составляющую деятельности перевозчиков, так и введение специальных правовых норм, устанавливающих обязательные требования к участникам дорожного движения и санкций за их нарушения. Тем самым были заложены основные направления современной системы обеспечения безопасности дорожного движения.
1 Кондратьев В.Д., Соколов В.Н. Деятельность полиции и милиции России по обеспечению дорожного движения. Лекция для сотрудников ОВД к 200-летию МВД России.М., 2000.С. 4.
2 См.: ВойтенковЕ.А. Общественные организации в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения и их взаимодействие с органами государственной и муниципальной власти (историко-правовой обзор) // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. Система Консультант Плюс; Юридическая пресса.
3 См.: ВойтенковЕ.А. Юридические исследования в области безопасности дорожного движения (историко-правовой аналитический обзор) // История государства и права. 2012. № 24. С. 18.
4 См.: Шляхтинский К. Автомобиль в России: история автомобиля. М., 1993. С. 11.
5 Из истории знакомых вещей // Автомобильный транспорт. 1991. № 3.
